I. Ordenación de la Administración Local en Andalucía
A) Competencia de la Comunidad Autónoma
El art. 60.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía (aprobado por LO 2/2007, EDL 2007/10299) atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de régimen local, precepto en el que se dispone que esa competencia que, respetando el art. 149.1.18 CE (EDL 1978/3879) y el principio de autonomía local, incluye:
a) Las relaciones entre las instituciones de la Junta de Andalucía y los entes locales, así como las técnicas de organización y de relación para la cooperación y la colaboración entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la Comunidad Autónoma, incluyendo las distintas formas asociativas mancomunales, convencionales y consorciales.
b) La determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demás entes locales, en los ámbitos especificados en el Título III.
c) El régimen de los bienes de dominio público, comunales y patrimoniales y las modalidades de prestación de los servicios públicos.
d) La determinación de los órganos de gobierno de los entes locales creados por la Junta de Andalucía, el funcionamiento y el régimen de adopción de acuerdos de todos estos órganos y de las relaciones entre ellos.
e) El régimen de los órganos complementarios de la organización de los entes locales.
f) La regulación del régimen electoral de los entes locales creados por la Junta de Andalucía, con la excepción de los constitucionalmente garantizados.
A lo que se añade que, de igual manera, corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia compartida en todo lo no establecido en los apartados anteriores.
Previsiones que conviene tener presentes (y esa en la razón por la que comenzamos con su mención) para acercarnos y comprender la regulación efectuada por el Decreto 156/2021, de 4 de mayo, por el que se regulan las Entidades Locales Autónomas de Andalucía (EDL 2021/14584), norma que viene a desarrollar las previsiones que, en este ámbito, se efectúan en la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (EDL 2010/101217).
B) La organización espacial del municipio
Particular atención concede la ley a la auto-organización en política territorial. El municipio como entidad local básica y como expresión de su capacidad de auto-organización dispone de la libertad para elegir entre desconcentrar la gestión o descentralizar las políticas, graduando esta segunda opción con la creación de entidades vecinales o entidades locales autónomas (Apartado VII, párrafo final, de la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía).
El art. 109 de esa Ley de Autonomía Municipal del Municipio, bajo la rúbrica organización territorial del municipio, establece, en su apartado primero, que el municipio, en el ejercicio de su potestad de autoorganización, como manifestación de su plena autonomía política, y con la finalidad de acercar la acción administrativa a la población, facilitar la participación ciudadana y dotar de mayor eficacia a la prestación de servicios, podrá organizar espacialmente el término municipal, o parte de él, en circunscripciones territoriales.
A lo que, el apartado segundo, añade que las circunscripciones territoriales podrán ser:
“Desconcentradas, que podrán ser denominadas distritos, barrios, aldeas, pedanías u otras denominaciones de análoga significación.
Descentralizadas, que podrán ser entidades vecinales o entidades locales autónomas”.
C) Un régimen asimétrico (desde la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local)
Pero lo que realmente trasciende a este ámbito de regulación es la existencia de un régimen confuso en cuanto a las entidades locales de ámbito inferior al municipal, complejidad que alcanza a su propia naturaleza hasta el punto de poner en duda la propia condición de entes locales de esas entidades locales menores, como es el caso de las entidades locales autónomas.
Y es que desde la promulgación de la LRBRL hasta la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (EDL 2013/248308), las entidades de ámbito territorial inferior al municipal recibían, de manera expresa, la condición de entidades locales en el art. 3.1 a) de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), precepto que fue eliminado del texto de la LRBRL, generándose, por medio de las disposiciones transitorias de esa la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, un antes y un después, previsiones (las contenidas en esas disposiciones transitorias tercera y cuarta) que, por otra parte, no fueron llevadas por el legislador al texto de la LRBRL.
Es por ello que se hace preciso comenzar por el examen del propio término de entidades locales autónomas, así como por el análisis de su concepto y naturaleza.
II. Entidades locales autónomas
A) El término y su concepto
La primera cuestión que resulta preciso señalar es la referente a la terminología, en cuanto uso de la denominación entidades locales autónomas, que es específica de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Ni la LRBRL, ni ninguna otra norma autonómica, hacen uso de esta expresión.
El art. 109.2 b) de la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía, se refiere a las entidades locales autónomas, en el marco de la organización territorial del municipio como uno de los posibles tipos de circunscripciones territoriales descentralizadas (el otro son las entidades vecinales). Entidades locales autónomas que, previamente, se encontraban reguladas en los arts. 47 a 70 de la Ley 7/1993, de 27 de julio, reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía (EDL 1993/17423).
El art. 113.3 de la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía, dispone que:
“Son entidades locales autónomas aquellas entidades locales creadas para el gobierno y administración de sus propios intereses diferenciados de los generales del municipio, a cuyo efecto ostentan la titularidad de competencias propias y las que puedan serle transferidas por el ayuntamiento”.
En tanto que en el art. 1.1 del Decreto 156/2021, por el que se regulan las Entidades Locales Autónomas de Andalucía, se viene a establecer que:
“Son entidades locales autónomas aquellas entidades locales existentes en Andalucía creadas para el gobierno y administración de sus propios intereses diferenciados de los generales del municipio del que forman parte, a cuyos efectos gozan de personalidad jurídica, de conformidad con la disposición transitoria cuarta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, y ostentan potestades y prerrogativas, así como la titularidad de competencias propias y las que puedan serle transferidas o atribuidas por delegación por el municipio”.
Definiciones legales que requieren de análisis y, sobre, todo de contextualización en el marco de la vigente regulación básica del régimen local.
Y es que, como pone de manifiesto el propio art. 1.1 del Decreto 156/2021, que se acaba de transcribir, las entidades territoriales de ámbito inferior al municipal “gozan de personalidad jurídica, de conformidad con la disposición transitoria cuarta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre”.
En lo que ahora interesa específicamente, se ha precisado que las entidades locales menores, al involucrar intereses municipales, cobran relevancia bajo la óptica de la garantía constitucional de la autonomía local (art. 137 CE). Si bien la constitución y determinación del régimen jurídico de estas entidades, de carácter puramente contingente o voluntario, depende de la normativa local y de la legislación de las Comunidades Autónomas, caben reglas básicas que atiendan a -intereses generales de alcance supra-autonómico- (STC 214/1989, FJ 15 letras a) y b), EDJ 1989/11623). En esa medida el Estado puede -establecer algunas reglas o previsiones al respecto- (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 6, EDJ 1981/4; 214/1989, FJ 15 a), EDJ 1989/11623; 41/2016, de 3 de marzo, FJ 5, EDJ 2016/13456).
B) Régimen jurídico y cambios sustanciales
No escapa al Gobierno Andaluz que la situación de las entidades locales autónomas no es comparable a la que tenían al momento de promulgarse la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía.
Y no solo es el mero transcurso de esos diez años. Es lo que ha pasado en la regulación básica del régimen local y los cambios que, en ese espacio de tiempo, se han producido. De ello es consciente la Administración andaluza que deja constancia de ello en el texto introductorio que antecede al articulado del Decreto 156/2021 al señalar, y hacerlo de manera expresa, que:
“No obstante, desde la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, ha cambiado sustancialmente el régimen de las entidades locales autónomas, puesto que la relevante modificación de una serie de preceptos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, ha conllevado un cambio radical en su naturaleza jurídica, pasando de ser sujetos de derechos y obligaciones con plena capacidad para el ejercicio de sus atribuciones a tener la consideración de órganos de gestión desconcentrada.
Así pues, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, suprime cualquier atisbo de mención a la personalidad jurídica de las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio, al dejar sin contenido la referencia del artículo 3.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, a su condición de entidad local. Asimismo, ha suprimido el artículo 45 de dicha ley relativo a la regulación legislativa por las Comunidades Autónomas de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio y de las reglas básicas procedimentales para la constitución de tales entidades, y si bien en el artículo 24 bis las habilita para la regulación de los «entes de ámbito territorial inferior al municipio», especifica que carecerán de personalidad jurídica, como forma de organización desconcentrada del mismo.
Esta regulación marca una inequívoca diferencia con respecto al régimen jurídico de la figura de la entidad local autónoma contemplada en la Ley 5/2010, de 11 de junio, en la que ostentan personalidad jurídica y la condición de entidad local, lo que condicionaría negativamente la aplicación de esa específica normativa autonómica a los «entes» previstos en el citado artículo 24.bis”.
C) Sobre la naturaleza y personalidad jurídica de las entidades locales autónomas
Se ha de partir, necesariamente, de la modificación introducida en el art. 3 LRBRL por la LRSAL y que eliminó, de entre las entidades a las que se les atribuía la condición de entidades locales a “las Entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas”. De esta forma se ha de entender que carecen de esa naturaleza.
En cuanto a la personalidad jurídica es preciso anticipar que se trata de un enrevesado asunto y que ello es así en virtud de la vigente regulación de la LRBRL sobre las entidades locales menores en los términos establecidos por la LRSAL, norma a la que, como hemos tenido oportunidad de comprobar, se refiere tanto el propio texto introductorio que acompaña al Decreto 156/2021, como su propio artículo (el referido y transcrito art. 1.1).
De esta forma, la previsión efectuada en el art. 113.1 de la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía, y conforme a la que “las entidades de gestión descentralizada dentro del municipio que, en todo caso, gozarán de personalidad jurídica…” ha dejado de ser completamente cierta tras la modificación efectuada en al LRBRL por la referida LRSAL, previsión legal que, como hemos tenido oportunidad de señalar, corrige el art. 1.1 del Decreto 156/2021, si bien la forma en la que se realiza necesita ser explicada al resultar insuficiente, por incompleta, la referencia que se efectúa a la Disp. Trans. 4ª.
Esa Disp. Trans. 4ª LRSAL establece en su apartado 1º que:
“Las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio existentes en el momento de la entrada en vigor de la presente Ley mantendrán su personalidad jurídica y la condición de Entidad Local”.
Previsión que, en sí misma, resulta incompleta en tanto que no se puede afirmar que con la entrada en vigor de la LRSAL esto es, de la modificación que con ella se efectúa de la LRBRL (y que su propia disposición final sexta establece en el día siguiente a su publicación en el Boletín Oficial del Estado, que se habría producido el 31 de diciembre de 2013 dado que la publicación se produjo el día 30 de diciembre de 2013), se pueda definir un taxativo antes y después en cuanto a la determinación de si en una entidad local menor dispone o no de personalidad jurídica.
Y no se trata de una fecha definitiva (y de ahí el carácter incompleto de la referencia) en tanto que en la disposición transitoria quinta de la misma LRSAL, se establece, en relación a las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio en constitución que:
“El núcleo de población que antes del 1 de enero de 2013 hubiera iniciado el procedimiento para su constitución como entidad de ámbito territorial inferior al Municipio, una vez que se constituya, lo hará con personalidad jurídica propia y con la condición de Entidad Local y se regirá por lo dispuesto en la legislación autonómica correspondiente”.
Previsiones, las contenidas en las Disp. Trans. 4ª y 5ª LRSAL, que no se trasladaron al texto de la LRBRL, forma de actuar que, en cuanto a técnica legislativa, genera estos problemas de determinación del régimen jurídico aplicable.
Régimen jurídico que conforme al que hay que entender la previsión efectuada en el art. 1.3 del Decreto 156/2021 cuando se dispone que:
“Para el ejercicio de sus fines y en el ámbito de sus competencias, las entidades locales autónomas tendrán capacidad jurídica para la organización y gestión de sus propios órganos de gobierno y administración y para la gestión del personal a su servicio y de su patrimonio, así como para adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar sus bienes, celebrar contratos y establecer y explotar obras o servicios públicos, obligarse, interponer recursos y ejercitar las acciones previstas en las leyes”.
III. Sobre los elementos de las entidades locales autónomas
Tomando como necesaria referencia la previsión efectuada en el art. 11.2 LRBRL y conforme a la que “son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización” se ha de señalar que el Decreto 156/2021 regula las cuestiones relativas al territorio y a la población en los artículos 1 a 6 como cuestiones generales (disposiciones generales) tratando las potestades y competencias de las entidades locales autónomas en los arts. 7 a 13 y la regulación de los órganos de gobierno de las entidades locales autónomas en los arts. 14 a 22.
Ha de tenerse en cuenta, en todo caso, que el Decreto 156/2021 se dicta sin que se haya realizado modificación alguna en la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía, lo que no está exento de problemas en cuanto al encaje de las previsiones que aquí se efectúan en el marco del sistema general establecido en al LRBRL.
A) Territorio y población
Llama la atención la forma en la que se regula el elemento espacial de las entidades locales autónomas puesto que aunque en el inciso inicial del art. 2.1 del Decreto se señala que “el territorio vecinal de la entidad local autónoma es el ámbito espacial en que ejercen sus competencias” en el apartado siguiente (art. 3.2) se dispone que “en el caso de que no esté determinado tal ámbito territorial…”, previsión que colisiona frontalmente con la efectuada en el art. 116.1 f) de la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía, precepto en el que se establece que el “ámbito territorial en que haya de ejercitar las competencias” es uno de los elementos que, necesariamente (que, como mínimo habrán de figurar) en el instrumento de creación de las entidades vecinales y de las entidades locales autónomas.
En ese art. 3.2 del Decreto 156/2021 se indica que:
“En el caso de que no esté determinado tal ámbito territorial, que habrá de ser continuo y no podrá exceder del territorio del municipio del que forma parte, se procederá de acuerdo con lo establecido en el artículo 3 atendiendo a los siguientes criterios básicos y concurrentes:
a) Se extenderá a los terrenos circundantes que pertenezcan a la población del núcleo o núcleos de población bases de la entidad.
b) Habrá de ser de una superficie adecuada para que la entidad local autónoma pueda ejercer sus competencias propias y aquellas otras que asuma, de tal modo que el territorio vecinal pueda albergar los servicios que hubiere de prestar en el ejercicio de tales competencias.
c) Habrá de ser de una superficie adecuada para responder, como mínimo, a las expectativas razonables de desarrollo urbano del núcleo o núcleos de población que sean base de la entidad, teniendo en cuenta los criterios de ordenación del territorio así como las previsiones urbanísticas de tales núcleos.
d) Siempre que sea factible, se delimitará en consideración a accidentes geográficos o elementos de carácter permanente y fácilmente identificables. En cualquier caso, para la concreción del territorio vecinal se priorizarán tales elementos geográficos antes que los elementos que pudiera ofrecer a este respecto la cartografía catastral”.
Ciertamente se establece que ese territorio habrá de ser continuo y que no podrá desbordar los límites del término municipal (no cabe una entidad autónoma cuyo territorio forme parte de más de un municipio, ni que sea discontinuo), pero el hecho de admitir, y hacerlo de manera previa, la posible indeterminación del territorio de la entidad local autónoma es una previsión que difícilmente puede tener encaje en los principios básicos del régimen local.
Su inclusión únicamente encuentra justificación en una práctica que haya puesto de manifiesto que se ha permitido la creación y el funcionamiento de entidades locales menores en las que no está claro el ámbito espacial en que ejercen sus competencias.
Y de ahí que, en el art. 3.2 se establezca un procedimiento para aquellos casos en los que ese territorio no estuviera delimitado o no lo estuviera en la forma prevista en el art. 3.1, procedimiento que conlleva que:
1) El ayuntamiento del municipio al que pertenezca la entidad local autónoma procederá al establecimiento de sus elementos identificativos en un procedimiento que deberá ser acordado por el pleno municipal en el que deberá ser oída y participar dicha entidad local autónoma.
2) Y que, en todo caso, en dicho procedimiento se garantizará, como mínimo, la audiencia a la entidad local autónoma así como a las entidades locales autónomas colindantes del mismo municipio durante el periodo de un mes, con el objeto de que puedan formular cuantas alegaciones consideren convenientes.
Una falta de concreción que se pretende resolver, de una forma precisa y que no genere duda alguna, al establecerse que el territorio vecinal de la entidad local autónoma estará determinado con las correspondientes coordenadas geográficas conforme al Sistema Geodésico de Referencia ETRS89 (European Terrestrial Reference System 1989), expresadas en grados sexagesimales con precisión mínima de cinco decimales y en proyección UTM (Universal Transversa Mercator) huso 30 para las representaciones cartográficas (art. 3.1 del Decreto).
Determinación, la de la precisa delimitación del territorio, que es la que, a su vez, va a determinar la población de la entidad local autónoma que, como dispone el art. 5.1 del Decreto, vendrá dada por quienes, ostentando la vecindad del municipio, tengan su domicilio habitual dentro del territorio vecinal según el padrón municipal.
B) Potestades y competencias
1. Potestades
Para la determinación de las potestades atribuidas a las entidades locales autónomas se ha de partir de lo dispuesto, de manera general, en el art. 4.2 LRBRL, precepto en el que se establece que:
“Lo dispuesto en el número precedente podrá ser de aplicación a las entidades territoriales de ámbito inferior al municipal y, asimismo, a las comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales, debiendo las Leyes de las Comunidades Autónomas concretar cuáles de aquellas potestades serán de aplicación, excepto en el supuesto de las mancomunidades, que se rigen por lo dispuesto en el apartado siguiente”.
Conforme a ello la atribución de potestades ha de cumplir, por tanto, con la doble condición de, primero, tratarse de potestades previstas para las entidades locales territoriales (art. 4.1 LRBRL) y, segundo, estar previsto en la norma legal autonómica correspondiente.
En este caso, el art. 7.1 del Decreto 156/2021 viene a reproducir la previsión que, en ese sentido, efectúa el art. 122.1 de la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía, precepto en el que se atribuyen a las entidades locales autónomas las siguientes potestades:
a) De auto-organización.
b) De reglamentación de los servicios.
c) Presunción de legalidad y ejecutividad de sus acuerdos.
d) Revisión de oficio de sus propios actos.
e) Administración, investigación, deslinde y recuperación de oficio de los bienes de su patrimonio.
f) Inembargabilidad de los bienes y derechos de su patrimonio en los términos legalmente previstos.
g) Tributaria y financiera, en orden a la imposición, ordenación y recaudación de tasas y contribuciones especiales.
h) Sancionadora y de ejecución forzosa de sus actos.
i) Prelaciones, preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública en relación con los créditos, sin perjuicio de las que correspondan a la hacienda de las demás administraciones públicas.
Potestades entre las que no se encuentran referencias a las de programación o planificación –art. 4.1.c) LRBRL– ni, y sobre todo, a la potestad expropiatoria –reconocida por el art. 4.1.d) LRBRL a municipios, provincias e islas en tanto que administraciones públicas de carácter territorial–.
2. Competencias propias
Y lo mismo sucede en cuanto a las competencias propias que las entidades locales autónomas tendrán “como mínimo” al reproducir el art. 8.1 del Decreto 156/2021 el contenido del art. 123.1 de la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía.
Eso sí, el art. 123.2 del Decreto añade una previsión conforme a la que las entidades locales autónomas mantendrán, en su caso, el nivel de competencias y recursos de que dispusiesen a la entrada en vigor de la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía, si fuesen en algún aspecto superior al contemplado en dicha ley, tal como establece su Disp. Trans. 2ª.
En este caso, el art. 123.1 de la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía, dispone que las entidades locales autónomas tendrán competencias propias, como mínimo, en las siguientes materias:
a) Concesión de licencias de obras menores.
b) Pavimentación, conservación y reparación de vías urbanas.
c) Alumbrado público.
d) Limpieza viaria.
e) Ferias y fiestas locales.
f) Abastos.
g) Servicios funerarios.
h) El abastecimiento de agua en baja, que incluye su distribución, el almacenamiento intermedio y el suministro o reparto de agua de consumo hasta las acometidas particulares o instalaciones de las personas usuarias.
i) Alcantarillado.
j) Recogida de residuos.
k) Control de alimentos.
Redacción que, como se ha señalado, reproduce la previsto en la Ley Andaluza que mantiene su redacción sin tomar en consideración los importantes cambios que la LRSAL introdujo en el art. 25 LRBRL.
Conviene tener en cuenta, en este sentido, que la Sentencia del TC 111/2016, de 9 de junio (EDJ 2016/93843) (en recurso interpuesto, precisamente, por la Junta de Andalucía) declaró que los arts. 36.1.g) y 36.2.a), segundo párrafo, LRBRL, en la redacción introducida por la LRSAL, no son inconstitucionales interpretados en los términos de los FJ 11 y 12 c), respectivamente, de esta Sentencia, FJ 12 c) de la referida Sentencia en la que se consideraba que el art. 36.2 a) LRBRL es una previsión básica que, en cuanto tal, no pretende ni puede pretender agotar la regulación de la materia ya que se refiere a una submateria –competencias locales– en la que las Comunidades Autónomas disponen de amplios márgenes de desarrollo y en la que, en todo caso, concurren regulaciones sectoriales (STC 41/2016 FJ 7 c), EDJ 2016/13456).
Desde esta perspectiva, la ausencia de precisión característica de la previsión impugnada no resulta en sí problemática desde la perspectiva de la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE). Y que, por ello, puede entenderse que, en ausencia de indicaciones básicas más precisas en torno al alcance de las facultades de coordinación de la diputación provincial, la legislación autonómica sobre régimen local o las regulaciones sectoriales hayan de concretarlas. Tales regulaciones habrán de predeterminar suficientemente aquellas facultades ajustándose a las prescripciones básicas (que obligan a tomar en consideración el «coste efectivo») y a la CE (que obliga a asegurar que la capacidad decisoria municipal sea tendencialmente correlativa al nivel de interés municipal involucrado). La previsión impugnada debe interpretarse, por tanto, en el sentido de que precisa de complementos normativos que, en todo caso, deben dejar márgenes de participación a los municipios. Todo ello no condiciona en absoluto, naturalmente, que, frente a estas regulaciones (y los propios planes provinciales) que pudieran vulnerar la indicada serie de exigencias ex arts. 137 y 140 CE, podrán, en su caso, utilizarse las vías procesales oportunas a fin de restablecer la garantía de autonomía municipal constitucionalmente garantizada (en parecido sentido, con relación a las facultades de coordinación previstas en el art. 59 LRBRL, STC 214/1989 FJ 21, EDJ 1989/11623).
3. Otras competencias
El Decreto 156/2021 regula las cuestiones relativas a lo que se ha denominado competencias impropias en cuanto a las competencias delegadas (art. 9) y competencias transferidas (art. 10).
Se trata de cuestiones que no se encuentran específicamente previstas en la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía, lo cual puede determinar un problema en cuanto inexistencia de soporte normativo.
Y es que el art. 19 de referida Ley 5/2010 establece, en cuanto a la delegación del ejercicio de competencias (en el marco de las competencias municipales) que:
“La Comunidad Autónoma podrá delegar el ejercicio de sus competencias en los municipios y las provincias o, en su caso, en otras entidades locales. La delegación comportará que la entidad local ejerza las potestades inherentes a la competencia que se delega sin que, no obstante, se altere su titularidad.
La delegación respetará, en todo caso, la potestad de autoorganización de la entidad local, y la competencia delegada se ejercerá con plena responsabilidad, sin perjuicio de las facultades de dirección y control que puedan establecerse en el decreto de delegación. Para la efectividad de la delegación se requiere la aceptación expresa de la entidad local delegada y la cesión de uso de los medios materiales, las dotaciones económicas y financieras y, en su caso, la adscripción de los recursos humanos necesarios para su desempeño”.
De los propios términos en los que se encuentra redactado este precepto (apartado primero) se desprende, de manera directa e inequívoca que la delegación de competencias de las Comunidades Autónomas resulta posible en municipios, provincias y, en lo que aquí interesa, otras entidades locales, condición que (como ya hemos tenido oportunidad de señalar) tras la reforma efectuada en el art. 3.2 LRBRL por la LRSAL, no concurre en las entidades locales de ámbito inferior al territorial.
Las entidades locales menores que estuvieran constituidas (o en vías de constitución) tendrán personalidad jurídica, pero a ninguna de ellas se les reconoce ya la condición (naturaleza) de entidad local en los términos en los que ha quedado la LRBRL.
Cuestión que, por sí misma, no puede ser resuelta por la Comunidad Autónoma (como de hecho no ha hecho) en tanto que la competencia para determinar los entes locales corresponde a la Administración General del Estado y a la Comunidad Autónoma de Andalucía “las relaciones entre las instituciones de la Junta de Andalucía y los entes locales, así como las técnicas de organización y de relación para la cooperación y la colaboración entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la Comunidad Autónoma, incluyendo las distintas formas asociativas mancomunales, convencionales y consorciales” –art. 60.1 a) del Estatuto de Autonomía– así como “la determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demás entes locales” –art. 60.1 b) del Estatuto de Autonomía–.
Se trata, sin duda, de una cuestión compleja que va más allá de la regulación de la tipología de entidades descentralizadas que, tanto en la Ley andaluza como en el Decreto de regulación de entidades locales autónomas parte de una premisa (la de que las entidades locales de ámbito inferior al municipal son entidades locales) que ya no existe en la LRBRL.
C) Órganos de gobierno
El Decreto 156/2021 ordena las cuestiones relativas a los órganos de gobierno de las entidades locales autónomas en los arts. 14 a 22 y que vienen a desarrolla las previsiones efectuadas en los arts. 125 a 127 de la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía.
Tal y como establece el art. 125.1 de la Ley 5/2010, los órganos de gobierno de la entidad local autónoma son la junta vecinal y la presidencia, órganos que el art. 14 del Decreto 156/2021 califica como necesarios.
La Ley andaluza establece (art. 125.2), y el Decreto lo reproduce (art. 14.2), que no puede haber lugar a equívocos entre los órganos municipales y los de la entidad local autónoma, de manera que no se podrá aplicar a los órganos de gobierno de las entidades locales autónomas denominaciones que puedan inducir a confusión sobre su naturaleza, por lo que la mención de la titularidad de la presidencia habrá de ir seguida siempre de la expresión «de la entidad local autónoma», y no podrá denominarse alcalde o alcaldesa, ni tampoco podrá denominar a la junta vecinal como ayuntamiento, ni a sus vocales como concejales.
1. Presidencia de la entidad local autónoma
La regulación efectuada en los arts. 15 a 19 del Decreto 156/2021 no presenta ninguna previsión que pueda calificarse de sorpresiva.
A la presidencia se le confiere presidir la entidad local autónoma, ejecutar los acuerdos dela junta vecinal, representarla y ejercer la dirección inmediata de los servicios que presta (art. 15.1).
Su elección se realizará de forma directa por los vecinos mediante candidaturas (en las que habrá de figurar un suplente) en votación que coincidirá con las elecciones municipales (art. 16), ninguna sorpresa puede darse en cuanto a un sistema que, de manera general, se encuentra regulado en la LOREG (EDL 1985/8697).
Las causas por las que se puede producir el cese de quien ostenta la presidencia se corresponden con las previstas de manera general para los cargos públicos electivos y los alcaldes, si bien en este caso no se regula un sistema de moción de censura que encuentra su fundamento en el hecho de que esta elección (a diferencia de la de los Alcaldes) se produce de manera directa entre electores y elegido, sin la existencia de votación y elección por parte de quienes han obtenido la condición de concejales, de ahí que el art. 17.2 del Decreto 156/2021 disponga que no será aplicable a quienes ostenten la presidencia de las entidades locales autónomas el régimen de moción de censura o de cuestión de confianza.
La sustitución, en caso de vacante, de quien ostenta la presidencia de la entidad local recaerá en la persona que figurara como suplente en la candidatura del elegido para la presidencia (art. 18 del Decreto).
Por el contrario la suplencia de la presidencia en caso de ausencia o enfermedad del titular corresponderá al miembro de la junta vecinal designado por el titular de la presidencia de la entidad local autónoma (art. 19 del Decreto).
2. La junta vecinal
El art. 20 del Decreto 156/2021 establece que la junta vecinal está compuesta por la persona titular de la presidencia y un número de vocales (que siempre habrá de ser par).
Número de vocales que pueden ir desde dos hasta nueve en función de la población de la entidad ocal autónoma. Dos hasta 250 personas, cuatro hasta 2.000, 6 hasta 5.000 y 8 cuando la población supere a las 5.000 personas.
Eso sí, el art. 21.2 del Decreto establece que una limitación adicional (ya no en relación a la población sino al municipio en el que se integra) al disponer que en ningún caso el número de vocales de la junta vecinal puede ser superior al tercio del número de concejalías que correspondan al ayuntamiento del municipio respectivo, aplicando la escala prevista en el art. 179.1 LOREG.
Proceso de elección de los vocales de la junta que no se produce mediante elección directa (únicamente así se elige la presidencia) sino mediante un reparto de vocalías (que se realiza mediante el sistema D´Hont) entre las diferentes candidaturas que han concurrido a la elección de la presidencia, candidaturas (partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones electorales) que designan a los miembros de la junta vecinal (que se les hayan atribuido) sin otra limitación que se trate de personas que formen parte del censo electoral (electores) en esas elecciones.
El art. 20 del Decreto 156/2021 atribuye a las juntas vecinales las siguientes competencias:
a) El control y la fiscalización de la presidencia de la entidad local autónoma y de cualquier otro órgano complementario que se constituyese.
b) La determinación de los recursos propios de carácter tributario, la aprobación y modificación de los presupuestos, la disposición de gastos en los asuntos que se le atribuyan y la aprobación de las cuentas.
c) La aprobación, en su caso, de la plantilla de personal, de las bases de las pruebas para su selección y provisión, de la relación de puestos de trabajo y de la oferta anual de empleo.
d) El ejercicio de acciones administrativas y judiciales.
e) Aquellas otras que, correspondiendo al pleno municipal en la legislación de régimen local en los municipios de régimen común, le sean de aplicación por razón de su competencia.
D) Otros elementos
Se regulan, además, cuestiones relativas al personal (art. 23), el régimen patrimonial (arts. 24 a 27), régimen económico (arts. 28 a 31) o a la modificación y supresión de las entidades locales autónomas (arts. 32 a 34).
Lo cierto es que se trata de una regulación que, en líneas generales, resulta superflua en tanto que supone el establecimiento de previsiones que poco o nada aportan a las efectuadas por la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía.
Únicamente se despliega un desarrollo reglamentario en cuanto al procedimiento
Cuestión sobre la que el art. 132 de la ley andaluza se limitaba a señalar que las entidades locales autónomas podrán ser suprimidas en los mismos supuestos y por el mismo procedimiento y con los mismos requisitos previstos para las entidades vecinales, siendo competencia del respectivo ayuntamiento, oída la junta vecinal de la entidad.
En cuanto a la modificación del régimen jurídico de la entidad local autónoma el art. 32 del Decreto viene a detallar la forma en la que habrá de justificarse en el expediente que se instruya al efecto la modificación de las circunstancias de hecho que justificaron su creación mediante la ponderación de los factores previstos en las citadas normas.
En cuanto a la supresión se establece que las entidades locales autónomas podrán ser suprimidas cuando desaparezcan las circunstancias de hecho que justificaron su creación recogiendo un requisito temporal que ya se establecía en el art. 121 de la Ley andaluza para las entidades vecinales, como es el hecho de “que hayan transcurrido cinco años desde la misma”, o cuando sea manifiesto el sistemático incumplimiento de los fines para los que fueron creadas o su inviabilidad económica, o cuando concurra alguna causa de supresión impuesta por la ley (art. 33 del Decreto).
Y en cuanto al procedimiento para la supresión de las entidades locales autónomas en el art. 34 del Decreto se señalan los trámites que se han de cumplir para ello (de modo análogo al de su creación) si bien como señala el art. 121.3 de la Ley andaluza el mismo acuerdo de supresión establecerá las determinaciones sobre la sucesión administrativa de la plantilla de personal, así como la forma y condiciones de liquidación de las deudas y créditos contraídos por la entidad vecinal, haciéndose cargo el municipio frente a terceros de todos sus bienes, recursos y obligaciones.
IV. A modo de conclusión
Nos encontramos con un desarrollo normativo de las previsiones que, para las entidades locales autónomas, se efectúan en la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía.
Desarrollo que no resulta fácil en tanto que el marco general establecido en los actuales y vigentes términos de la LRBRL para las entidades locales menores es, ciertamente, complejo.
Complejidad que parte de la propia situación de la Administración Local en un país en el que hay más de 8.000 municipios de los que la inmensa mayoría no cuentan con más de 5.000 habitantes (son más de 7.000 municipios los que no alcanzan esa población) conforme a las últimas cifras oficiales de población resultantes de la revisión del Padrón municipal (tal y como se puede extraer de los datos oficiales elaborados por el Instituto Nacional de Estadística).
Desarrollo normativo que, como decimos, no resulta sencillo teniendo en cuenta que la norma a desarrollar, la Ley Andaluza, mantiene, en esencia, la redacción originaria, sin que en momento alguno el legislador se haya decidido a reformar la Ley y adaptarla a los cambios que, en materia de entidades de ámbito inferior al municipal, se produjeron (hace ya años) en la LRBRL.
En ese sentido, el desarrollo reglamentario resulta extraño cuando parece que hubiera sido necesario, previamente, reformar la Ley andaluza.
Tal vez el mayor esfuerzo (encomiable pero baldío) sea la adaptación del lenguaje normativo en términos inclusivos porque nos encontramos ante un claro ejemplo de extensión de palabras para evitar el uso de términos cuyo único (pero gran pecado o culpa) es su género en términos gramaticales. Dificultar la lectura de la norma no parece la solución a un lenguaje jurídico no discriminatorio.
Y es que, con la perspectiva que va dando el discurrir de los años se puede afirmar que la LRBRL fue, en su redacción originaria, una de las Leyes más perfectas y precisas publicadas tras la promulgación de la CE. De hecho, ahí sigue, 36 años después, en pie, a pesar de que las reformas en ella efectuada, que no han sido menores ni, en ocasiones, demasiado afortunadas, desde el punto de vista de la congruencia y la coherencia. Y es que, a la postre, se ha ido demostrando en todas esas modificaciones que, como puso de manifiesto SOSA WAGNER, lo que no era superfluo era inconstitucional.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", en mayo de 2021.
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