1. Consideraciones previas
De entre los múltiples aspectos abordados por la Ley 7/2007, de 12 abril 2007, encargada de aprobar el Estatuto Básico del Empleado Público (EDL 2007/17612) -en adelante EBEP-, el Capítulo I del Título IV de dicha norma se ocupa, junto a los principios rectores del acceso al empleo público y los requisitos generales que debe reunir el personal -laboral y funcionarial- que pretenda ingresar en la función pública, de la selección de los empleados públicos. Y lo hace, además, desde una doble perspectiva: de una parte, se refiere a los órganos de selección, contemplando una serie de previsiones sobre su composición y actuación, así como otra serie de aspectos esenciales relacionados con éstos; y, de otra, establece una serie de previsiones básicas en materia de sistemas selectivos, estableciendo en esta cuestión alguna diferencia entre el personal laboral y el personal funcionarial.
Centrándonos en la primera de las vertientes apuntadas, el EBEP dedica su art. 60 -EDL 2007/17612- a la regulación de los Tribunales y Comisiones de selección, introduciendo algunas novedades con respecto a la legislación anterior sobre función pública que apuntan decididamente hacia la necesidad de garantizar la imparcialidad y profesionalidad de sus miembros. En concreto, entrando en el análisis del contenido de dicho precepto, cabe destacar tres previsiones que se corresponden con los tres apartados en que éste se estructura. Así pues, en primer lugar, el art. 60,1 EBEP señala que los órganos de selección tendrán carácter colegiado, por lo que se excluye la posibilidad de que la selección de empleados públicos se realice por órganos unipersonales; incidiendo, además, en que la composición de tales órganos deberá ajustarse a los principios de imparcialidad y profesionalidad de sus miembros; asimismo, se establece por la norma estatutaria que en la composición de dichos órganos, se tenderá a la paridad entre mujer y hombre. Previsión normativa que supone un claro reflejo de la política de igualdad de género seguida por el legislador español, proyectada en esta ocasión sobre el ámbito de la función pública.
De otra parte, el art. 60,2 -EDL 2007/17612- de dicho texto legal afirma que "el personal de elección o de designación política, los funcionarios interinos y el personal eventual no podrán formar parte de los órganos de selección". A través de esta fórmula se pretende no sólo desterrar definitivamente las injerencias políticas en los órganos de selección, de ahí la exclusión del personal eventual y del personal de designación política; sino también, garantizar la imparcialidad de los miembros de dichos órganos, razón por la cual se impide la presencia del personal interino que, como es sabido, carece del rasgo característico del funcionario de carrera, esto es, la inamovilidad. Por último -tercera regla-, el apdo. 3º del art. 60 EBEP concluye la regulación sobre los órganos de selección señalando que la pertenencia a los mismos será siempre a título individual, prohibiendo, de este modo, la participación en los órganos selectivos en calidad de representantes o por cuenta de alguien.
Sentadas estas premisas básicas, el presente comentario se dirige al análisis de esta última previsión normativa, más concretamente, a si atendiendo a los términos en que finalmente ha quedado redactado el precepto en el texto legal, cabe la posibilidad de defender una interpretación favorable a la participación de las organizaciones sindicales en los órganos de selección.
2. Situación normativa anterior a la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público
Con carácter previo a la aprobación de la Ley 7/2007, las previsiones referidas a los órganos de selección venían recogidas, por lo que al personal de la Administración General del Estado se refiere, en la Ley 30/1984, de 2 agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -EDL 1984/9077- y en el RD 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado -EDL 1995/13303-.
La primera de las normas citadas, señala en su art. 19, apdo. 2º -EDL 1984/9077- que "el Gobierno regulará la composición y funcionamiento de los órganos de selección, garantizando la especialización de los integrantes de los órganos selectivos y la agilidad del proceso selectivo sin perjuicio de su objetividad"; por su parte, el Reglamento general de Ingreso, con un mayor grado de concreción, dispone que tanto los Tribunales como las Comisiones de selección, estarán constituidos por un número impar de miembros, funcionarios de carrera, que deberán poseer un nivel de titulación igual o superior al exigido para el ingreso en el Cuerpo o Escala en cuya selección vayan a intervenir, velando, en su composición, por el cumplimiento del principio de especialidad -arts. 11 y 12 de dicho Reglamento (EDL 1995/13303)-.
Como se puede observar, ninguno de los preceptos citados aborda directamente la problemática sobre la participación de las organizaciones sindicales. No obstante, en ambos supuestos se hace mención al denominado principio de especialidad, el cual, por cuanto aquí interesa, se traduce en la obligación de que las personas que van a evaluar a los candidatos sean especialistas en las materias sobre las que versarán las pruebas selectivas. En efecto, tal y como ha señalado desde tiempo atrás el propio Tribunal Constitucional -en adelante, TC-, por lo que a la composición de los Tribunales o Comisiones de selección se refiere, debe precisarse que el derecho fundamental a la igualdad en el acceso al empleo público -art. 23,2 CE (EDL 1978/3879)-, puesto en relación sistemática con el inciso segundo de su art. 103,3 CE (EDL 1978/3879), impone la necesidad de que el acceso a las funciones y cargos públicos se haga de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, a cuyo efecto, "y en íntima conexión con esta configuración de tal derecho fundamental, hemos afirmado que el discernimiento de esa idoneidad de los aspirantes a una plaza en la función pública ha de corresponder exclusivamente a órganos calificadores compuestos por personas dotadas de la debida preparación científica y técnica en la materia propia de cada función o cargo" (SSTC 85/1983 -EDJ 1983/85-; 215/1991 -EDJ 1991/10819-; 174/1996 -EDJ 1996/7023- y 235/2000 -EDJ 2000/28785-, entre otras).
Sentado lo anterior, es lo cierto que a pesar de la ausencia de un pronunciamiento expreso en la etapa anterior al EBEP -EDL 2007/17612-, una interpretación cohonestada de los preceptos anteriormente transcritos, así como del contenido de las resoluciones dictadas por el TC, permitían, cuanto menos, poner en tela de juicio desde la perspectiva constitucional apuntada la participación de las organizaciones sindicales (SALA FRANCO, T.). Y es que, como se ha encargado de subrayar una parte de la doctrina administrativista, si la misión conferida a estos órganos selectivos no es otra que la de evaluar los méritos y capacidades de los candidatos, se antoja imprescindible que la totalidad de los miembros que componen aquéllos dispongan de la cualificación técnica necesaria para acometer dicha tarea evaluadora, exigencia que resultaría incompatible con la presencia de cargos políticos o de representantes sindicales en los Tribunales y Comisiones de selección (SÁNCHEZ MORÓN, M.).
3. La prohibición de participar en los órganos de selección en la normativa vigente: art. 60,3 EBEP
En este estado de las cosas, el Estatuto Básico del Empleado Público -EDL 2007/17612-, a diferencia de sus precedentes normativos, sí se ocupa de dar una respuesta al dilema planteado, y lo hace, como ya se ha adelantado, en los siguientes términos: la pertenencia a los órganos de selección será siempre a título individual, no pudiendo ostentarse ésta en representación o por cuenta de nadie -art. 60,3 EBEP-. A poco que se lea entre líneas se puede advertir a quien va dirigida esta concreta previsión normativa, más aun si se tiene en cuenta el iter parlamentario seguido por el citado precepto desde su génesis, esto es, tal y como se contemplaba en el Proyecto de Ley del Estatuto Básico del Empleado Público que el Gobierno presentó en las Cortes, hasta la redacción definitiva que se ha incorporado al texto legal.
Efectivamente, el precepto transcrito -en su redacción inicial- ya obligaba a que la pertenencia a los órganos de selección fuese a título individual, si bien se prohibía expresamente la presencia de las organizaciones sindicales, junto a otros colectivos. La referencia expresa a las organizaciones sindicales propició la presentación de diversas enmiendas al texto legal, en particular, el grupo Izquierda Unida presentó dos enmiendas, en una de ellas solicitaba la supresión del apdo. 3 del art. 60 -EDL 2007/17612-, y en la otra demandaba una nueva redacción del precepto donde se previese expresamente la presencia de las organizaciones sindicales en los órganos de selección; del mismo modo, el grupo Esquerra Republicana de Cataluña presentó otra enmienda solicitando de nuevo la supresión del citado precepto, alegando que no se trataba de una cuestión básica, y que, por tanto, su regulación por el EBEP invadía las competencias de desarrollo reservadas al resto de Administraciones. (GIL PLANA, J.).
En principio, todas estas enmiendas fueron rechazadas por el informe de la ponencia, si bien se presentaron otras tantas enmiendas transaccionales, de entre las cuales, una de ellas solicitaba una nueva redacción del apdo. 3 del art. 60 -EDL 2007/17612- en la que empleando una fórmula más genérica, se eliminara la mención expresa de las organizaciones sindicales. Finalmente dicha enmienda fue aprobada e incorporada en el texto legal definitivo.
Tras esta intensa tramitación parlamentaria, y a la vista de los términos en que finalmente ha quedado redactado el precepto, la doctrina mayoritaria se inclina por considerar que la redacción definitiva dada por el EBEP -EDL 2007/17612- no desvirtúa la finalidad perseguida inicialmente, a saber, la imposibilidad de que los miembros de los órganos de selección pudieran ostentar tal condición en calidad de representantes de cualquier entidad, incluidos los sindicatos. Así, algún autor ha señalado que la modificación introducida por la enmienda transaccional no afecta en modo alguno a la exclusión de los representantes de los empleados públicos, limitándose ésta a eliminar la mención expresa a las organizaciones sindicales; de hecho, la fórmula genérica incorporada al precepto -por cuenta de nadie- incluso ampliaría la exclusión no sólo a la imposibilidad de ser miembro por representación, sino también impediría que alguien ajeno al órgano administrativo competente pudiera proponer miembros de los órganos colectivos (GIL PLANA, J.).
No obstante, otros sector de la doctrina lleva a cabo una interpretación más flexible de lo dispuesto en el art. 60,3 EBEP -EDL 2007/17612-. Para ello se realiza una distinción entre tres instituciones jurídicas, esto es, representación, designación y propuesta. Tras analizar las notas distintivas de las instituciones mencionadas, se llega a la conclusión de que la primera de ellas -representación-, resultaría del todo ilegal al contradecir claramente lo dispuesto en el precepto estudiado; la segunda -designación-, aún sin descartar su viabilidad, suscitaría mayores dudas sobre su legalidad ya que la designación conlleva una relación mucho más directa entre el designante y el designado, lo que podría chocar con una interpretación estricta de lo dispuesto el apdo. 3 del art. 60 EBEP; finalmente, será la tercera opción -propuesta- la que a juicio de este sector doctrinal no plantearía ningún problema de legalidad con respecto al precepto enjuiciado, en la medida en que dicha institución jurídica no conlleva designar o nombrar a los propuestos, ni mucho menos que éstos actúen en nombre o representación del proponente, por lo que la mera propuesta no sería a estos efectos ilegal (ALFONSO MELLADO, C.).
A mi juicio, esta interpretación del precepto resulta un tanto forzada, contradiciendo el espíritu o finalidad perseguido por el legislador en la redacción del mencionado artículo -EDL 2007/17612-. No cabe duda que en el marco de ese propósito genérico de garantizar la imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección, el legislador ha apostado, con buen criterio, por eliminar cualquier influencia externa que pudiera contaminar la decisión de estos órganos haciéndoles perder objetividad, razón por la cual, se excluye -expresamente en su redacción inicial e implícitamente en el texto definitivo- la pertenencia a estos órganos por cuenta de cualquier organización, incluidos los sindicatos. Dicho en otros términos, una interpretación finalista y literal del precepto conduce a afirmar que la condición de miembro en un órgano de selección ha de responder única y exclusivamente a cuestiones de competencia profesional, lo que supone excluir a este tipo de organizaciones.
En cualquier caso, lo que no impide el Estatuto Básico -EDL 2007/17612-, obviamente, es la presencia en los órganos de selección de personas que tengan la condición de afiliados sindicales, o miembros de otras asociaciones de empleados públicos, siempre y cuando, su presencia en dicho órgano, vuelvo a repetir, no responda a una designación o propuesta del sindicato u asociación de que se trate (SÁNCHEZ MORÓN, M.).
Por lo demás, a pesar de la rotundidad con la que entiendo se pronuncia el art. 60,3 EBEP -EDL 2007/17612-, podría llamar la atención, por su aparente incongruencia, que poco después el párr. 7º del mismo artículo permita que las Administraciones Públicas puedan negociar las formas de colaboración que en el marco de los convenios colectivos fijen la actuación de las Organizaciones Sindicales en el desarrollo de los procesos selectivos. Dicha previsión ha sido objeto de fuertes críticas por parte de la doctrina; así, se ha afirmado que es probable que dicha colaboración "vaya más allá del nombramiento de algunos titulares de los órganos de selección y llegue a dejar de facto en manos de los sindicatos la selección misma" (PARADA VÁZQUEZ, R.).
Pese a las dudas que pudiera suscitar, y sin perjuicio de que a posteriori se haga un uso desviado de dicha previsión normativa, en mi opinión, no existe contradicción entre ambos preceptos estatutarios, pues las formas de colaboración a las que alude el art. 60,7 EBEP -EDL 2007/17612- no deberían traducirse, directa o indirectamente, en la participación sindical en los órganos de selección. Al contrario, una interpretación adecuada de ambos preceptos, lleva a pensar que lo que permite el art. 60,7 EBEP es la labor fiscalizadora por parte de las organizaciones sindicales, esto es, posibilitar la presencia de éstas a efectos de controlar que la composición y actuación del órgano de selección, así como el desarrollo del proceso selectivo, tenga lugar de acuerdo con los requisitos establecidos por el propio Estatuto Básico. Dicha intervención, a mi juicio, resulta necesaria, e incluso me atrevería a decir imprescindible para evitar las prácticas endogámicas o clientelistas que en no pocas ocasiones tienen su origen en la propia Administración Pública (GOÑI SEIN, J.L.). Más claro, una interpretación cohonestada de ambos preceptos supone, de una parte, prohibir el "control interno", excluyendo la participación sindical en los procesos de selección; y, de otra, permitir el "control externo" a través de las formas de colaboración en los procesos de selección que se establezcan a través de la negociación colectiva (SALA FRANCO, T.).
En cualquier caso, lo que si resulta injustificable desde cualquier punto de vista es que el establecimiento de formas de colaboración sindical se circunscriba a los procesos de selección del personal laboral, tal y como se desprende del tenor literal del art. 60,7 EBEP -EDL 2007/17612-, en el que se hace referencia a los convenios colectivos. No parece que tenga mucho sentido esta diferenciación, teniendo en cuenta el espíritu unificador entre personal laboral y funcionarial que persigue el EBEP, pero, sobre todo, porque los riesgos de endogamia y clientelismo por parte de la Administración Pública también existen en el supuesto de selección de funcionarios públicos, constituyendo la presencia sindical en tales supuestos una herramienta útil para controlar y evitar estas disfunciones en el sistema de acceso a la función pública (GOÑI SEIN, J.L.).
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 3, el 17 de febrero de 2011.
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