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DERECHO LOCAL

La situación del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales en el ordenamiento jurídico actual

Tribuna

I. Introducción

Las circunstancias actuales han provocado una necesaria reformulación del papel de las Administraciones Públicas dentro de nuestro ordenamiento jurídico, lo que ha obligado a replantear el estado de las normas vigentes con tal de acoplar el significado y la forma de las distintas Administraciones Públicas, con el fin de satisfacer las exigencias del consabido "interés público".

Así, nos encontramos en un momento en el que se hace preciso configurar un nuevo panorama en el que se clarifiquen las competencias de las distintas Administraciones que configuran el Estado español, evitando las posibles duplicidades, garantizando, a ser posible, el cumplimiento de los principios de eficacia y eficiencia que en teoría son fáciles de entender y actualizando el papel de una Administración que, a fecha de hoy, necesita reinventarse.

Dicha situación no debe sólo obedecer a la lamentable situación que, a todos los niveles, se antoja insostenible en la realidad de una Administración Pública, sino que, si echamos la vista atrás, la iniciativa de actualizar la finalidad de una Administración Pública debe responder al intento de satisfacer el grado de necesidad de los ciudadanos, que, conscientes de sus derechos frente a una Administración, han visto cómo el legislador ha ido, poco a poco, plasmando sus necesidades en las distintas leyes promulgadas hasta hace poco.

En ese sentido, vemos cómo la tramitación del famoso Anteproyecto de racionalización obligará a reformular los mecanismos de funcionamiento dentro de las Entidades Locales, por cuanto, si observamos el contenido de la Disp. Final 1ª de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), vemos que el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF- (EDL 1986/12278) surgió como consecuencia de la obligación del Gobierno de la nación de actualizar y acomodar a lo dispuesto en la referida Disp. Final 1ª, entre otros, el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Corporaciones locales aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1952 (EDL 1952/37).

El ROF, pues, fue configurado como una norma con una finalidad actualizadora para desarrollar las novedades de la LRBRL, en cuanto a los estatutos de los miembros de las Corporaciones locales y de los vecinos, así como la participación ciudadana, tal y como expone el propio ROF.

Del mismo modo, dicho texto buscaba adecuar al pluralismo político del momento el funcionamiento de los órganos colegiados de las Entidades Locales, regulando, asimismo, el régimen de delegación de atribuciones del Presidente y Pleno de las Corporaciones locales en otros órganos de las mismas.

En cuanto al procedimiento y régimen jurídico, el ROF se limitaba a llevar a cabo una remisión general a la Ley estatal reguladora del Procedimiento Administrativo Común, contemplando las peculiaridades propias del régimen local.

El objeto del presente estudio se centra en analizar la situación actual del ROF en nuestro ordenamiento jurídico actual, a la vez que intentaré analizar las posibles deficiencias y situaciones en las que el ROF ha devenido obsoleto, en mi opinión, como un medio para analizar el panorama actual de las Entidades Locales ante las próximas reformas que se avecinan.

II. La perspectiva de las Administraciones Públicas a la vista de la regulación en el ROF

Es evidente que el actual marco tanto político, como económico, como social, ha dejado claro que el sistema administrativo configurado por la normativa hasta hoy vigente necesita ser replanteado, revisado y depurado, en aras de garantizar el cumplimiento del principio básico recogido en el art. 103.1 CE (EDL 1978/3879) que prevé que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.

Ello no tiene por qué implicar, necesariamente, la supresión de Administraciones Públicas, pero sí reconfigurar el sistema competencial entre las distintas Administraciones que componen el Estado español tal y como se plantea actualmente.

Dentro de la perspectiva del funcionamiento de las Entidades Locales, vemos que el ROF fue estructurado con un Título Preliminar, en el que se recoge una serie de previsiones básicas sobre las Entidades Locales; un Título Primero en el que el legislador estatal busca regular los aspectos fundamentales relativos a los miembros corporativos, tanto a nivel individual, como a nivel de Grupo Político; un Título II en el que se detalla la organización necesaria de los Entes Locales territoriales; un Título III que recoge las previsiones fundamentales sobre el funcionamiento de los órganos a los que se refiere el Título II de dicha norma; un Título IV que regula la organización complementaria de los Entes locales territoriales; un Título V que se centra en la organización y funcionamiento de otras Entidades Locales; el Título VI, centrado en el régimen jurídico y en el procedimiento administrativo de las Entidades Locales; y un Título VII centrado en el régimen de derechos y deberes del vecino.

El ROF cierra con cuatro disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y una final, para asentar el régimen de las Entidades Locales vigente hasta la fecha.

Como puede apreciarse tras una lectura de las Disposiciones Generales recogidas en el ROF, el art. 1 ROF, en consonancia con el contenido del art. 3 LRBRL, establece que la Administración Local del Estado español está configurada por las siguientes Entidades:

1. Las entidades locales territoriales:

El municipio.La provincia.La isla en los archipiélagos balear y canario.

2. Otros entes que gozan, asimismo, de la condición de entidades locales:

Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas.Las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas conforme a lo establecido en sus correspondientes Estatutos de Autonomía.Las áreas metropolitanas.Las Mancomunidades de municipios.

En ese sentido, la Carta Europea de Autonomía Local (EDL 1985/11630) intentaba dotar de contenido a las Entidades Locales al reconocerles el derecho y la capacidad efectiva para ordenar y gestionar una "parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes", pero, desde el punto de vista práctico, vemos que dicha intención o bien no ha sido plasmada de un modo efectivo y coherente o bien se ha tergiversado dicho concepto de tal forma que las Administraciones Locales, en la mayoría de los casos, se han convertido en pequeños reinos de taifas, y, recordemos, que "a razón esencial de la autonomía local radica, precisamente, en el funcionamiento eficaz del ente público al servicio de los ciudadanos", como manifiesta la Sentencia del TS, Sala 3ª, de 8 de marzo de 1986 (EDJ 1986/1804).

Para que nos hagamos una idea, si bien es cierto que la máxima relativa a que la Administración más cercana al ciudadano debe ser capaz de poder satisfacer sus necesidades en relación a la consecución del fin público, no lo es menos que, en la práctica, en materias como, por ejemplo, urbanismo, es muy difícil que un Alcalde haga uso de sus atribuciones en el ámbito de la disciplina urbanística para, llegado el caso, tener que demoler una edificación ilegal de un vecino que, a la larga, resulta ser un votante, y, precisamente, el hecho de la cercanía al ciudadano en esas situaciones es cuando hace que la prestación del servicio público pierda la objetividad necesaria, de tal forma que da la sensación de que, cuanto más lejos esté la Administración del ciudadano en determinados ámbitos, más objetiva será en la resolución que se adopte en un expediente administrativo.

Por tanto, y a grandes rasgos, ¿qué notas se antojan necesarias, a grandes rasgos, para que una Administración Local pueda cumplir con garantías su cometido?

En primer lugar, que los miembros corporativos, a la hora de ejercer sus atribuciones, lo hagan dentro de un marco de control exhaustivo, velando, en todo momento, por una gestión transparente y que responda, de un modo práctico y veraz, al cumplimiento de los principios de eficacia y eficiencia que el propio ROF consagra en sus arts. 5 y 147.

En esa línea, vemos que el legislador estatal ya articuló medios suficientes para dicho control, tanto en la LRBRL, como en el propio ROF: los arts. 63 a 68 LRBRL regulan las cuestiones propias de impugnaciones de actos y acuerdos por parte de la Administración General del Estado y de la Comunidad Autónoma, que el ROF asimila en sus arts. 214 y ss; la Sección IV del Título III del ROF (arts. 104 a 108) se encarga de regular el régimen de control y fiscalización por parte del Pleno de la Corporación de la actuación de los demás órganos de gobierno, señalando figuras tales como la moción de censura al Alcalde, el requerimiento de presencia e información de miembros corporativos que ostenten delegación o el debate sobre la actuación de la hoy Junta de Gobierno Local; el art. 123 ROF configura las Comisiones Informativas como órganos encargados de estudiar los asuntos que hayan de someterse al Pleno, de la misma forma que el art. 127 ROF regula la Comisión Especial de Cuentas como un órgano de existencia preceptiva, en consonancia con la previsión del art. 116 LRBRL, cuya misión será la de llevar a cabo el examen, estudio e informe de todas las cuentas, presupuestarias y extrapresupuestarias, que deba aprobar el Pleno de la Corporación, sin perjuicio de la actuación fiscalizadora por parte de órganos externos (Tribunal de Cuentas u órgano equivalente a nivel autonómico), o de la labor de control por parte de los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de carácter nacional, hoy estatal; la participación ciudadana, proclamada en los arts. 69 y ss LRBRL, si bien de escasa relevancia práctica, tiene su reflejo en los arts. 227 y ss ROF.

Pero, por otro lado, la propia sentencia del TS de 8 de marzo de 1986 (EDJ 1986/1804), antes reseñada, ya nos indica la necesidad de que los órganos unipersonales, dentro de la Administración Local, respondan de su gestión, por cuanto, como dice dicha Sentencia "el Alcalde no puede considerarse como órgano inmune ante quienes, como los concejales, le han elegido".

En segundo lugar, la autonomía local conlleva la necesidad de asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales, de forma que dichas Administraciones se vean dotadas de los medios para gobernar sus Haciendas, decidiendo, dentro del marco competencial que el legislador les atribuye, sobre la manera en la que organizan el gasto público.

En dicho ámbito, el ROF no amplía la regulación llevada a cabo en el Título VIII de la LRBRL, si bien, el marco actual pone de relieve cómo el sistema competencial vigente y su repercusión en el Presupuesto General de una Entidad Local obliga a replantear el reparto de materias y fines a los que puede hacer frente una Administración Local, puesto que, tal y como señala el art. 105.1 LRBRL, el hecho de dotar a una Hacienda Local de los recursos necesarios para el cumplimiento de los fines que le son encomendados a la Administración, recomienda, en el plano real, que sea el legislador estatal el que determine qué competencias puede asumir efectivamente una Entidad Local y así gestionar de un modo aceptable sus recursos.

Es decir, una Administración no renunciará voluntariamente, en la mayoría de los casos, a prestar un servicio que le demande un ciudadano, por lo que hemos llegado al punto en que debe ser el legislador estatal el que verifique qué competencias son realmente necesarias por parte de la Administración más cercana al ciudadano, porque de lo que se trata, al final, es de que el servicio público sea prestado de forma efectiva por la Administración que mejor pueda llevarlo a cabo.

En tercer lugar, los ciudadanos, a los que se les exige el cumplimiento de sus deberes, cada vez son más conscientes de sus derechos respecto a las Administraciones Públicas, lo que implica una reformulación de la relación Administración-ciudadano, especialmente con la promulgación de normas como la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (EDL 2007/41808) y el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio (EDL 2009/245265), que no hacen más que reforzar el papel del ciudadano en lo referente a sus derechos frente a una Administración, facilitándole el ejercicio de los mismos, como consecuencia de los avances tecnológicos y sociales.

¿Qué conllevará dicha necesidad de modernizarse? Como consecuencia de lo anteriormente visto, es fácil prever que se debería reforzar y plasmar de modo efectivo las formas y medios de colaboración y cooperación interadministrativa, puesto que la mayoría de municipios pequeños y medianos no pueden hacer frente a la actualización necesaria de sus medios personales y materiales para ofrecer al ciudadano un mejor servicio, lo que supondría reconfigurar el actual marco legal, que si bien aparece regulado en el Capítulo II del Título V de la LRBRL, así como en el Título IX de dicha norma, el ROF, por su parte, no profundiza en la materia.

A tal efecto, partiendo de la premisa de que el ROF se centra en regular la organización y funcionamiento de dichas Entidades Locales, sin entrar en aspectos competenciales, a la hora de estructurar los órganos que las integran habría sido una oportunidad interesante de adentrarse en la materia, por cuanto, si observamos la estructura del ROF, da la sensación de estar ante una norma que organiza, por medio de compartimentos estanco, las diversas Administraciones que regula.

En ese sentido, otra deficiencia del ROF, propia de la evolución del ordenamiento jurídico a todos los niveles, se encuentra en apreciar cómo la regulación, por ejemplo, de los Consejos y Cabildos Insulares ha devenido obsoleta, ya que, en desarrollo del art. 41 LRBRL, los arts. 74 a 76 ROF no ofrecen un estudio exhaustivo de dichas Administraciones.

Es lógico que, dado el momento en el que se aprobaron tanto la LRBRL como el ROF, la única Administración que podía marcar las reglas del juego era la Administración General del Estado y que no debía interferir en cómo podrían autorregular dichas Administraciones las Comunidades Autónomas, marco totalmente comprensible, pero que, a fecha de hoy, podría ser reconducido en el sentido de intentar facilitar el asentamiento de un escenario de coordinación y clarificación de elementos de colaboración entre las distintas Administraciones que regula.

Respecto al régimen jurídico de la Provincia, el ROF se limita a regular su régimen en sus arts. 55 a 73, en sintonía con las previsiones de la LRBRL (arts. 31 a 38), sin centrarse en aspectos competenciales, cuestión objeto de debate a fecha de hoy.

III. La regulación del estatuto de los miembros de las Corporaciones Locales

El ROF regula el estatuto de los miembros corporativos, desarrollando las previsiones de los arts. 73 a 78 LRBRL en su Título I, remitiendo, en lo que se refiere al número de miembros de las Corporaciones Locales, el procedimiento para su elección, la duración de su mandato y los supuestos de inelegibilidad e incompatibilidad a la legislación electoral.

Uno de los aciertos del ROF, desde mi punto de vista, consiste en regular en su art. 10 del procedimiento por el cual, producida una causa de incompatibilidad y declarada la misma por el Pleno de la Corporación, el concejal afectado por dicha declaración deberá optar, en el plazo máximo de diez días siguientes a aquél en que reciba la notificación de su incompatibilidad, entre la renuncia a la condición de concejal o diputado o el abandono de la situación que de origen a la referida incompatibilidad, de modo que, una vez transcurrido dicho plazo sin haberse ejercitado la opción se entenderá que el afectado ha renunciado a su puesto de concejal o diputado, debiendo declararse por el Pleno la vacante correspondiente y poner el hecho en conocimiento de la Administración electoral a los efectos previstos en los arts. 182 y 208 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General -LOREG- (EDL 1985/8697).

No obstante, si atendemos al resto del articulado relativo al estatuto de los miembros de la Corporación, vemos que el ROF opta por profundizar en la materia en cuestiones, por ejemplo, de inobservancia por parte de los concejales de los deberes a los que los arts. 11 y 12 del ROF se refieren, como la no asistencia a las sesiones de los órganos colegiados de los que formen parte, por medio de la previsión del art. 18 ROF, que detalla que las sanciones que de acuerdo con el art. 78.4 LRBRL pueden imponer los Presidentes de las Corporaciones Locales a los miembros de las mismas por falta no justificada de asistencia a las sesiones o incumplimiento reiterado de sus obligaciones, se regirán por lo dispuesto en el art. 73 del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL- (EDL 1986/10119), en relación con las cuantías del art. 59 TRRL.

Si bien es cierto que el legislador estatal juega con la baza de la posibilidad de que las Administraciones Locales opten por regular cuestiones propias de su régimen propio de organización y funcionamiento por medio del correspondiente Reglamento Orgánico, de tal forma que el ROF queda relegado a una mera norma complementaria, no lo es menos que la mayoría de municipios no cuentan con un Reglamento Orgánico propio, lo que, a pesar de poder esgrimir el argumento de acudir a los mecanismos que la LRBRL y la LRJPAC prevén al respecto, habría sido positivo sentar unas normas básicas dentro de una norma cuya finalidad era la de regular el régimen jurídico de organización y funcionamiento de las Entidades Locales.

En ese sentido, conviene recordar que la Sentencia del TS de 11 de mayo de 1998 (EDJ 1998/4709), reconoce que los Reglamentos Orgánicos municipales se benefician de la primacía derivada de la competencia que la ley le atribuye a las Entidades Locales, al margen de la específica jerarquía normativa, y, su Fundamento de Derecho Segundo dispone que:

"En relación con la organización municipal, la distribución de competencias se asienta en el reconocimiento de tres ámbitos normativos correspondientes a la legislación básica del Estado (art. 149.1.18 CE), la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas, según los respectivos Estatutos, y la potestad reglamentaria de los municipios, inherente a la autonomía que garantiza el artículo 140 CE. Consecuentemente, el artículo 20 LRBRL establece en su apartado 1 los órganos municipales de carácter necesario, reconociendo en el párrafo c) de este mismo apartado la potestad de autoorganización complementaria que corresponde a los propios municipios. Potestad esta singularizada respecto de la potestad reglamentaria local que comprende el establecimiento y regulación de la organización y de las relaciones en el ámbito interno, funcionalmente requeridas para el desenvolvimiento de la actividad cuya gestión autónoma se encomienda al Ente local, dentro del marco que diseñan los principios de competencia, reserva de ley, legalidad y jerarquía normativa que articulan el carácter plural y complejo de nuestro ordenamiento jurídico y que justifican el punto de partida de la Sentencia al examinar los preceptos impugnados del Reglamento orgánico, comprobando su adecuación a preceptos legales que forman parte de la LRBRL o de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, Ley 30/1984 de 2 de agosto (LRFP).

En efecto, el legislador estatal ha optado, en concreto, por establecer un modelo organizativo común y uniforme para todas las entidades municipales y provinciales a partir del cual, y con pleno respeto al mismo, las propias Entidades locales pueden dotarse de una organización complementaria en virtud de lo dispuesto en los correspondientes Reglamentos orgánicos. Quiere esto decir que los Reglamentos locales gozan de la primacía derivada de la competencia que la Ley atribuye a las Entidades locales, al margen de la específica jerarquía normativa. Pero la autonomía de las entidades Locales que comporta un poder de autoorganización y de ejercicio de las potestades administrativas según opciones políticas propias, (SSTS 24 y 26 de septiembre de 1997) no puede ignorar, como recuerda una Sentencia de esta propia Sala de 12 de noviembre de 1997, la primacía de las leyes estatales sobre los reglamentos aprobados por los Entes locales (SSTS de 20 de mayo y 15 de junio de 1992 y 30 de abril de 1993, entre otras muchas)."

Consecuencia lógica de ello es que el ROF, a lo largo de su existencia, a pesar de sentar las bases del régimen de organización y funcionamiento, ha venido siendo desplazado no sólo por las normas autonómicas en materia de régimen local, sino por los propios Reglamentos Orgánicos municipales.

Otro aspecto que merecería ser objeto de actualización, a pesar de que se mantiene en casi toda su integridad y ha sido respetado por la mayoría de normas sobre régimen local aprobadas en las Comunidades Autónomas, es la regulación del derecho al acceso a información previsto en los arts. 14 y ss ROF.

El libre acceso a la información viene previsto en el art. 15 ROF, que establece un listado tasado de supuestos en los cuales un concejal ostenta un derecho libre y directo de acceso a la información, sin que pueda ser objeto de restricción, en los siguientes supuestos:

1º. Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la información propia de las mismas.

2º. Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación, a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal.

3º. Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos.

Dicha regulación, poco a poco, está siendo ampliada y mejorada en las diversas leyes sobre régimen local, y, en esa línea, a modo de ejemplo, vemos cómo el legislador valenciano ha optado por reforzar los supuestos de libre acceso a la información por medio de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana (EDL 2010/101570), que en su art. 128, apartado 2º, dispone que los servicios de la corporación facilitarán directamente información a sus miembros en los siguientes casos:

1º. Cuando ejerzan funciones delegadas y la información se refiera a asuntos propios de su responsabilidad.

2º. Cuando se trate de asuntos incluidos en el orden del día de las sesiones de los órganos colegiados de los que sean miembros.

3º. Cuando se trate de información contenida en los libros de registro o en su soporte informático, así como en los libros de actas y de resoluciones de la Alcaldía.

4º. Cuando sea información de libre acceso por los ciudadanos y ciudadanas.

El supuesto previsto en el nº 3 es novedoso, permitiendo que los concejales puedan ejercer su labor fiscalizadora y de control para poder examinar libremente, por ejemplo, los libros de Registro de Entradas y Salidas, de Registro de licencias urbanísticas, de Registro de contratos, de Registro de facturas, etc.

Dicho art. 128 de la norma valenciana, además, aclara en su apartado cuarto que, en todo caso, los miembros de las corporaciones locales deberán tener acceso a la documentación íntegra de todos los asuntos incluidos en el orden del día de las sesiones de los órganos colegiados a que pertenezcan desde el mismo momento de la convocatoria. Cuando se trate de un asunto incluido por declaración de urgencia, la norma valenciana exige que se facilite la documentación indispensable para poder tener conocimiento de los aspectos esenciales de la cuestión sometida a debate.

Al margen de ello, debemos tener en cuenta que, para el caso de los supuestos que no se traten de derechos configurados como de libre acceso, el ROF, como norma garante en desarrollo del contenido del art. 23 CE, entiende como derecho del miembro corporativo el de obtener todos aquellos datos, antecedentes, documentos e informaciones necesarias para poder hacer efectivo el control sobre la actuación del equipo de gobierno, y, así, la Alcaldía-Presidencia no puede negar de modo injustificado el acceso a la información si ésta puede ser justificada por la necesidad de los miembros de la oposición a obtener los datos necesarios para controlar la actuación del equipo de gobierno.

Uno aspecto fundamental que, a mi juicio, ha quedado desfasado en la regulación del ROF, es la articulación de los mecanismos necesarios para expedir copias de los documentos que los miembros corporativos solicitan, derivado del derecho al acceso a la información.

Así, desde mi punto de vista, es ilógico aplicar las previsiones del art. 16.1.b) que exigen que la documentación no salga de la Casa Consistorial, con lo que la expedición de copias únicamente valdría para su consulta en las dependencias municipales según el tenor literal del ROF, cuando, creo, la finalidad de solicitar copias de la documentación consultada no es otra que, precisamente, poder estudiarla con detenimiento por parte del concejal fuera del Ayuntamiento.

Dicha redacción choca con el sentido actual de los avances en los medios tecnológicos, de tal forma que se le puede prohibir a un concejal sacar las copias expedidas, pero dicho miembro corporativo podría realizar fotografías con cámaras o con un teléfono móvil, de ahí que no sea coherente actualizar el sentido de la norma en permitir que la entrega de copias pueda salir de las dependencias municipales.

Lo que sí estimo necesario, no obstante, es una mejor regulación del sentido del deber de sigilo y sus consecuencias, por cuanto el art. 16.3 ROF (y el art. 128.5 de la norma valenciana, por ejemplo), exige que los miembros de la Corporación tienen el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función, singularmente de las que han de servir de antecedente para decisiones que aun se encuentren pendientes de adopción, así como para evitar la reproducción de la documentación que pueda serles facilitada, en original o copia, para su estudio, pero ¿qué consecuencias tiene la inobservancia de dicho mandato? ¿Aplicamos, como en los casos de inasistencia a sesiones de órganos colegiados, la previsión del art. 18 ROF?

El legislador omite cualquier referencia a las posibles consecuencias de dicho incumplimiento, por lo que, ¿nos remitimos a una posible regulación vía Reglamento Orgánico municipal, o intentamos acudir a un posible procedimiento sancionador en base a las previsiones de la LRJPAC y LRBRL o, en caso extremo, se opta por la vía penal por un posible delito de violación de secretos tal como regula el Capítulo IV del Título XIX del Código Penal (EDL 1995/16398)? Cuestión farragosa que el ROF elude, pero lo más lógico sería, en mi opinión, optar por la vía del art. 18 ROF, mediante la instrucción de un procedimiento contradictorio, en relación con las previsiones del TRRL, arts. 73 y 59.

Respecto a la regulación que el ROF lleva a cabo sobre los Grupos Políticos (Grupos municipales, por ejemplo, en la norma valenciana sobre régimen local), la misma se mantiene vigente y llena de sentido, con lo que únicamente habría que valorar si procede una actualización en comparación con las normas en materia de régimen local vigentes a fecha de hoy.

A modo de ejemplo, la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local Valenciana, regula la constitución de los Grupos municipales en su art. 134.3, determinando que los grupos deben constituirse mediante escrito dirigido al presidente de la corporación, firmado por los miembros de la misma que deseen integrarlo, en el que expresen su voluntad de formar parte del mismo, su denominación, el nombre de su portavoz y de quien, en su caso, pueda sustituirlo; escrito que debe ser formalizado dentro de los diez días hábiles siguientes a la constitución de la corporación y, en todo caso, antes de la convocatoria de la sesión extraordinaria del Pleno para determinar la organización y funcionamiento municipal, regulación que choca con el plazo de cinco días hábiles que regula el art. 24 ROF, así como que la legislación valenciana introduce la novedad de añadir el matiz de "y, en todo caso, antes de la convocatoria de la sesión extraordinaria del Pleno para determinar la organización y funcionamiento municipal".

Si bien es cierto que en el ámbito territorial valenciano prevalece la regulación conferida por medio de la Ley valenciana 8/2010 al ostentar rango de ley, dicha previsión obliga a plantear al legislador estatal la conveniencia de actualizar o no el contenido de la regulación de la constitución de Grupos Políticos.

En otro orden, el ROF finaliza la regulación del régimen del Estatuto de los miembros corporativos por medio de las previsiones relativas al Registro de Intereses de los concejales, en sus arts. 30 a 32. Cuestión curiosa es, sin embargo, que la LRBRL actualizó la regulación de su art. 75, en aras de adaptarlo a la situación actual, mientras que el ROF se limita a mantenerse intacto, centrado únicamente en el Registro, cuando queda patente que la redacción del art. 32, en el momento actual, debe ser objeto de nueva redacción, por cuanto la coletilla de que "Para el acceso a los datos contenidos en el Registro de intereses será preciso acreditar la condición legal de interesado legítimo directo, con arreglo a la legislación autonómica o estatal aplicable." Carece de sentido cuando nos encontramos en un momento en el que el legislador intenta optar por la máxima transparencia posible respecto a dicha materia (máxime en el ámbito territorial valenciano, por aplicación del antes reseñado art. 128).

En ese sentido, resulta curiosa la regulación de la Ley 8/2010 valenciana, por cuanto el art. 131 de la misma establece una regulación mucho más esmerada que la estatal, complementada por una norma específica, el Decreto 191/2010, de 19 de noviembre, del Consell, por el que se regulan las declaraciones de actividades y de bienes de los miembros de las corporaciones locales de la Comunitat Valenciana (EDL 2010/233236).

IV. Análisis del funcionamiento de los órganos necesarios de los Entes Locales territoriales

Uno de los aciertos del ROF, que ha garantizado su pervivencia durante todos estos años, ha sido la regulación del funcionamiento de los órganos necesarios de los Entes Locales territoriales, al margen de la posibilidad de que cada Administración Local optara por introducir, dentro de su marco competencial, especificidades propias en el Reglamento Orgánico Municipal.

Así, el ROF dedica sus arts. 73 a 110 a dicha materia, en una redacción que, salvo pequeños matices que ahora veremos, a fecha de hoy se mantiene útil, especialmente en lo que se refiere a formación del Orden del Día de sesiones, régimen de convocatorias, quórum y régimen de votaciones.

Un aspecto que debe ser objeto de nueva regulación, no obstante, es el contenido del art. 88 ROF, en lo que se refiere a la potestad de policía de la Alcaldía-Presidencia durante el desarrollo de la sesión plenaria, por cuanto la evolución en cuanto a los medios tecnológicos facilita la necesidad de hacer llegar al máximo número posible de ciudadanos el contenido de las sesiones del Pleno, lo que provocó el debate sobre si cualquier ciudadano puede grabar el desarrollo de la sesión o si dicha facultad se limita a una discrecionalidad de la Alcaldía-Presidencia.

En ese sentido, la jurisprudencia ha ido evolucionando, pasando del extremo de afirmar que el Alcalde-Presidente era quien podía decidir si se grababa o no lo que acontecía en la sesión, a otro extremo, mucho más acorde con la situación actual.

Así, la Sentencia del TS de 11 de mayo de 2007 (EDJ 2007/40319), consideró que no era ajustado a Derecho encomendar a los servicios municipales a los servicios municipales la grabación en video de las sesiones, prohibiéndose el acceso e instalación en el salón de sesiones del pleno municipal dispositivos de grabación en vídeo o transmisión de señal audiovisual diferentes a los instalados por el propio Ayuntamiento, sin perjuicio de que, posteriormente, la Administración facilitara copias de las grabaciones, argumentando el TS que dicho acuerdo vulneraba el ejercicio de la libertad de expresión y del derecho a la información, ya que dicho ejercicio no tiene otros límites que los fijados explícita o implícitamente en la CE.

En esa línea, entendió que el acuerdo impugnado restringía de manera injustificada el derecho a la obtención y difusión de información de interés general, al someterlos al control previo que supone el que el único acceso a la misma sea a través de un servicio municipal que graba y reparte posteriormente la grabación a los medios de comunicación.

Por tanto, la redacción del art. 88 ROF queda superada, ya que al ser públicas las sesiones del Pleno, la limitación al acceso de las cámaras sólo se puede justificar en los casos en que existan derechos individuales de los ciudadanos afectados por el expediente administrativo o por la legislación sobre secretos oficiales, o en casos en que la concurrencia de múltiples medios de comunicación hiciera imposible el acceso de todos ellos, en cuyo caso pudiera resultar justificada la adopción de un sistema de acreditaciones o incluso de puesta en común de la toma de imágenes o de distribución libre de una señal institucional única.

En la misma línea incide el TSJ Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en sentencia de 27 de enero de 2009 (EDJ 2009/90380), por la que se estima el recurso contencioso administrativo formulado contra una decisión verbal del alcalde del Ayuntamiento de Manises de no permitir la grabación a través de videocámaras del pleno que se estaba celebrando y contra la resolución de la misma alcaldía, que desestimó el recurso de reposición planteado frente a aquella denegación, actos que se anulan por ser contrarios a derecho al violar el art. 20.1.d) CE, por cuanto la negativa del Alcalde carece de toda razonabilidad y está absolutamente inmotivada porque no se ha producido ninguna alteración del orden público, que merezca ser restaurado para el desarrollo de la sesión, concluyendo que la transmisión de la información en nuestra sociedad no está restringida ni mucho menos sólo a quienes sean periodistas, de manera que cualquier ciudadano puede informar por cualquiera de los medios técnicos que permiten su tratamiento y archivo.

El FJ 4º de dicha Sentencia cobra especial interés, al darnos las notas esenciales en las que debe encaminarse la modernización del ROF en dicha materia:

"a) La negativa del Alcalde, carece de toda razonabilidad, y está absolutamente inmotivada porque no se ha producido ninguna alteración del orden público, que merezca ser restaurado para el desarrollo de la sesión.

b) Quienes pretendían la grabación eran perfectamente conocidos por el Sr alcalde, en la medida en que formaban parte de una asociación con la que el ayuntamiento había suscrito un convenio, y en diversas ocasiones había solicitado la grabación de los plenos, lo que le había sido sistemáticamente negado.

c) La publicad de las sesiones del Pleno, implica en esencia que, cualquier ciudadano, pueda conocer pormenorizadamente todo cuanto en un pleno municipal acontece.

d) La transmisión información en nuestra sociedad no está restringida ni mucho menos solo, a quienes sean periodistas, de manera que, cualquier ciudadano puede informar, trasladar datos, por cualquiera de los medios técnicos que permiten su tratamiento y archivo, y por supuesto, cualquiera puede mostrar su opinión respecto de los datos que trasmite.

e) La función de policía del pleno no quiere decir que pueda prohibirse cualquier grabación, sino solo aquellas que manifiestamente impliquen una alteración del orden, que impida el desarrollo de la sesión, y solo en el momento en que, a resultas de dicha grabación devenga imposible la continuación de la misma. Circunstancias estas difícilmente producibles, si el que graba simplemente se limita a grabar.

f) Los poderes públicos en democracia se caracterizan por su coherencia, y su transparencia; lo primero implica racionalidad; y lo segundo, que sus decisiones no solo pueden, sino que deben ser conocidas por todos ciudadanos.

Así las cosas, la sala debe concluir que la decisión del Alcalde, prohibiendo la grabación del pleno, es nula de pleno derecho por violar el derecho fundamental reconocido en el art. 20.1 .d) CE".

Por tanto, y en base a que la Sala, al reconocer que la publicidad de las sesiones del Pleno, da lugar a que cualquier ciudadano pueda conocer al detalle todo cuanto en un pleno municipal ocurre, así como la toma en consideración de la posibilidad de acceder a cualquier tipo de datos en esta sociedad de la información y la noción de que la función de policía del Alcalde debe ser interpretada en términos restrictivos, limitándose a casos de alteración del orden, que impidan continuar con el desarrollo de la sesión, por lo que se antoja necesaria una actualización del ROF en ese sentido.

Otro dato a tener en cuenta sobre la regulación del ROF en la materia propia del funcionamiento de los órganos necesarios, habría sido una mayor precisión a la hora de dejar claras las bases para evitar que los Reglamentos Orgánicos Municipales pudieran optar por regular cuestiones tales como intentar establecer dos sedes para la celebración de las sesiones del Pleno, por ejemplo.

A tal efecto, resulta interesante la lectura de la reciente Sentencia del TS, Sala 3ª, de 2 de enero de 2013 (EDJ 2013/1210), en la que el TS confirma la sentencia que anuló los determinados artículos del Reglamento Orgánico Municipal del Ayuntamiento de Sagunto, aplicando una interpretación estricta y literal del art. 49 TRRL y del art. 85 ROF, lo cual no se muestra contrario a la autonomía local en su vertiente organizativa interna, ya que los términos del art. 49 TRRL son claros e imperativos, sin que admitan otras posibilidades como mantiene la parte recurrente (FJ 3º).

Dicha Sentencia afirma que, si bien el art. 137 CE consagra la autonomía de los Entes Territoriales, en nuestro caso locales, lo hace en términos muy generales ("...para la gestión de sus respectivos intereses"), de la misma forma que existen escasos pronunciamientos sobre las Entidades Locales, como señala la Sentencia de referencia:

"...apenas contenidos en tres artículos, 140 a 142 CE. A diferencia de la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas, que viene acompañada de una reserva competencial mínima establecida en la propia Constitución (art. 148.1 CE), la autonomía de las Entidades Locales no se acompaña de esa atribución mínima de competencias a través de la Constitución. Así los primeros pronunciamientos del Tribunal Constitucional se centraban en resaltar la autonomía política de las nuevas Comunidades Autónomas y la autonomía administrativa de los entes locales. Por otro lado, se estableció la "garantía institucional", según la cual la concreción de la autonomía local con la atribución de una serie de competencias corresponde al legislador ordinario y no a la Constitución Española y debía protegerse frente a eventuales agresiones del legislador autonómico. Hoy en día ya la doctrina considera superada esa distinción llegando a reconocer a los entes locales una verdadera autonomía local de naturaleza política.

Pero lo cierto es que nuestro debate cabe centrarlo en la extensión y alcance de esa autonomía local y si la misma puede limitarse en su vertiente de potestad de autoorganización interna -estructuras administrativas y funcionamiento- en base a aplicación de normativa estatal determinada por el artículo 49 TRRL, que en aplicación de lo establecido en la Disposición Final Séptima del propio TRRL tiene carácter básico por referencia a la Disposición Final Primera de la Ley Bases de Régimen Local 7/1985, 2 de abril, así como la Carta Europea de Autonomía Local, citada ya en la instancia por la parte demandada -Consistorio de Sagunto- como marco jurídico aplicable a la cuestión.

Así también es indispensable tener en cuenta, la Carta Europea de Autonomía Local, que fue aprobada por los Estados miembros del Consejo de Europa, con fecha 15 de octubre de 1985, y ratificada por España, mediante Instrumento de fecha 20 de enero de 1988. O sea, con posterioridad a la publicación del TRRL, e integrando la condición de norma jurídica integrante de nuestro Derecho interno, y formando parte, al amparo de lo previsto en el artículo 93 CE, de nuestro bloque de constitucionalidad, sin duda relevante a la hora de dotar a los municipios de reconocimiento propio de su «derecho y capacidad efectiva... de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos...» (art. 3.1 Carta). Sin duda nos habrá de aportar luz en la tarea interpretativa del marco jurídico que se plantea en este caso."

Asimismo, el TS afirma que la sentencia que confirma optaba por una interpretación estricta y literal del indicado art. 49 TRRL y art. 85 ROF, considerando que los mismos se enmarcan dentro del respeto y sometimiento pleno a la Ley que vincula a todas a las Administraciones Públicas en el desarrollo de sus competencias y fines generales (art. 103.1 CE), pero que dicho planteamiento no se muestra contrario a la autonomía local, por lo que se refiere a los efectos de organización interna, alegando el contenido del art. 6 de la Carta Europea de Autonomía Local.

Así, continúa el TS, los términos del art. 49 TRRL son claros e imperativos, de forma que "la Casa Consistorial tiene su localización y allí es donde está previsto legalmente la celebración del Pleno Municipal como acto fundamental de su actividad, enmarcado en toda la preparación establecida legalmente, que aquí no se cuestiona, ni tampoco si existen otros lugares o no que estén preparados para su celebración. El precepto únicamente permite la celebración del Pleno municipal en otro lugar que no sea la Casa Consistorial que constituya la sede de la Corporación «En los casos de fuerza mayor...» que no pueden interpretarse extensivamente a los efectos de constituir una nueva sede para la celebración de los Plenos, puesto que la interpretación de ese concepto jurídico indeterminado no acoge el supuesto de hecho específico que plantea la recurrente respecto a la peculiaridad de ese municipio.

A pesar de la cita por la recurrente de sentencias de nuestro Tribunal Constitucional no se observa que las mismas tengan incidencia en el presente caso, puesto que la literalidad del precepto supone un marco que no se transgrede o rompe con la doctrina fijada de respeto de un ámbito de autonomía local en el que la Corporación pueda gestionar sus intereses mediante la regulación y ejercicio de las competencias.

Por tanto, la interpretación sostenida en la sentencia no vulnera, ni el artículo 49 TRRL ni el artículo 85 ROF que lo reitera con una mayor precisión pero sin sobrepasarlo, ni el principio de autonomía local tal y como lo hemos configurado -vertiente de autoorganización de sus estructuras y funcionamiento interno para la gestión de los intereses y asuntos públicos que tiene reconocidos-. Puesto que no hay contraposición alguna con la gestión eficaz, transparente y cercana del Municipio para los ciudadanos."

En otro orden, otro aspecto que, desde mi punto de vista, necesita una mayor clarificación, es la de la regulación de las mociones y su terminología hoy en día.

El art. 97.3 ROF define las mociones como: "...la propuesta que se somete directamente a conocimiento del Pleno al amparo de lo prevenido en el artículo 91.4 de este Reglamento. Podrá formularse por escrito u oralmente."

Ahora bien, surge la duda sobre si una moción debe ser objeto de dictamen por parte de la Comisión Informativa correspondiente o bien introducirla directamente en el Orden del Día y proceder a su estudio directamente.

En ese sentido, algunos podrán argumentar que la moción debería ser objeto de estudio por parte de la Comisión Informativa, por cuanto ésa es la finalidad de dicho órgano, sin que debiera ser aceptable que la moción fuera objeto de debate y votación en la sesión plenaria sin su previo examen por parte de la Comisión Informativa, salvo en los casos de despacho extraordinario o, en caso extremo, que se reconfigurase como una proposición.

No obstante, entiendo que no es ésa la finalidad del ROF a la hora de definir el concepto de moción, por cuanto, si se procediera al estudio y dictamen de una moción en Comisión Informativa, a la hora de incluirla en el Orden del Día de la correspondiente sesión del Pleno, ¿qué forma revestiría? ¿Un dictamen? Dicho argumento encerraría una vertiente muy peligrosa que, en mi opinión, iría en contra del ejercicio del derecho reconocido en el art. 23 CE, por cuanto si una moción ha sido dictaminada por una Comisión Informativa, y reviste la forma de "dictamen" en el Orden del día, dicha moción podrá ser objeto de enmiendas en el seno del Pleno de la Corporación, ya que, obsérvese cómo el propio art. 97 ROF, en su apartado 5º, define las enmiendas como "... la propuesta de modificación de un dictamen o proposición presentada por cualquier miembro, mediante escrito presentado al Presidente antes de iniciarse la deliberación del asunto", sin que se prevea la posibilidad de que una moción pueda ser objeto de enmienda.

Así, si una moción revistiera la forma de dictamen para su inclusión como punto en el Orden del día, podría darse la situación de que, en base al juego de las mayorías, un equipo de gobierno con mayoría absoluta podría valerse de una enmienda a la moción para pervertir el significado de la misma, y alterar la finalidad de la moción de un grupo de la oposición, finalidad que no es otra que la de ser un instrumento para que un Grupo Político pueda ejercer plenamente su derecho a la participación política, tal y como consagra el art. 23 CE, cuando no creo que sea ése el espíritu de la norma, sino que, más bien, el legislador, a la hora de regular las mociones, iba más bien encaminado a pensar que éstas debían ser objeto de inclusión en su integridad como mociones en el Orden del Día y así pasar a su estudio, sin posibilidad de enmiendas, para dar pie a la participación del resto de Grupos políticos en la vida municipal.

También es cierto que dicha situación no ha mejorado en otras normas autonómicas, como, por ejemplo, la Ley 8/2010 valenciana, que se limita en su art. 116 a definirlas como "propuestas de resolución", en el siguiente sentido:

"1. Los grupos municipales o una cuarta parte de los miembros de la corporación podrán presentar al Pleno propuestas para su debate y votación.

2. Se incluirán en el orden del día las propuestas presentadas con diez días naturales de antelación a la fecha del Pleno ordinario. Si la propuesta se presentara pasado dicho plazo sólo podrá procederse a su debate y votación plenaria mediante acuerdo previo que aprecie su urgencia adoptado por mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación."

Dicha regulación, entiendo, da cierto soporte a mi argumento, por cuanto dichas propuestas de resolución, entendidas como mociones, al ser presentadas según el plazo del art. 116.2 de la norma valenciana, obvian la referencia a un posible estudio por parte de Comisión Informativa alguna, pasando directamente a ser objeto de estudio por parte del Pleno de la Corporación, sin que el mismo deba ratificar su urgencia, al exigir su inclusión como punto del Orden del Día sin mayores precisiones.

V. El procedimiento y régimen jurídico en el ROF. El antes y el ahora

La regulación del procedimiento y régimen jurídico en el ROF es un claro ejercicio de picardía por parte del legislador estatal, por cuanto se limitó a hacer una remisión genérica a la legislación básica sobre procedimiento administrativo común (art. 146.1 ROF), para intentar profundizar en ciertos aspectos propios del procedimiento, dejando una puerta abierta a la utilización de medios técnicos que permitieran optimizar el rendimiento y así cumplir con los principios de eficiencia y eficacia.

Desde mi punto de vista, la regulación que lleva a cabo en el ROF en aspectos básicos relativos al Registro de Documentos, la tramitación de los expedientes y emisión de informes, interesados en el expediente, régimen de honores y distinciones y práctica de las notificaciones y comunicaciones se mantiene vigente, si bien es cierto que, en desarrollo de la previsión del art. 147.2 ROF que dispone que "Siempre que sea posible se mecanizarán o informatizarán los trabajos burocráticos y se evitará el entorpecimiento o demora en la tramitación de expedientes a pretexto de diligencias y proveídos de mera impulsión, reduciéndolos a los estrictamente indispensables", ha llegado el momento de aplicar las previsiones de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, e intentar implementarlas, en la medida que sea posible, en la tramitación de expedientes administrativos que regula la Sección III del Título VI del ROF, por cuanto las cláusulas abiertas que habilita el ROF resultan insuficientes.

Otro aspecto del ROF a tener en cuenta, no ya por su propia redacción, sino por la del TRRL, incluso, es la emisión de informes en los expedientes administrativos, y más concretamente los que deben ser emitidos por el Secretario e Interventor del Ayuntamiento, ya que según el art. 173 ROF:

"1. Será necesario el informe previo del secretario y además, en su caso, del interventor o de quienes legalmente les sustituyan para la adopción de los siguientes acuerdos:

En aquellos supuestos en que así lo ordene el Presidente de la Corporación o cuando lo solicite un tercio de sus miembros con antelación suficiente a la celebración de la sesión en que hubieren de tratarse.Siempre que se trate de asuntos sobre materias para las que se exija una mayoría especial.

2. Los informes que se emitan deberán señalar la legislación en cada caso aplicable y la adecuación a la misma de los acuerdos en proyecto."

Obsérvese cómo el legislador aclara "acuerdos en proyecto", lo que ciertamente limita el espectro de situaciones en las cuáles un Secretario o Interventor debe emitir informe, ciñéndose sólo a los expedientes administrativos en proyecto que estén dirigidos a la adopción de un determinado acuerdo concreto.

Otro aspecto que obvia el legislador es qué debe hacer un Secretario, Interventor o Secretario-Interventor en un Ayuntamiento en el que no dispone de medios personales suficientes y hay una escasa infraestructura de recursos humanos, de tal modo que la previsión del art. 172.1 ROF que prevé que "En los expedientes informará el jefe de la dependencia a la que corresponda tramitarlos" obligaría a que fuera el Habilitado de turno el que debiera informar, cuestión curiosa, por cuanto, asimismo, chocaría la necesaria emisión de informe-propuesta de resolución que exige el art. 175 ROF, con la forma de los informes de los Habilitados Estatales, que, según el art. 173.2 ROF, debe limitarse a "señalar la legislación en cada caso aplicable y la adecuación a la misma de los acuerdos en proyecto", sin que tenga que proponerse una resolución como prevé el art. 175 ROF.

Asimismo, la regulación del art. 173 ROF y del art. 54 TRRL choca con el contenido del art. 222 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992), que prevé que "Los funcionarios que tengan a su cargo la función interventora así como los que se designen para llevar a efecto los controles financiero y de eficacia, ejercerán su función con plena independencia y podrán recabar cuantos antecedentes consideren necesarios, efectuar el examen y comprobación de los libros, cuentas y documentos que consideren precisos, verificar arqueos y recuentos y solicitar de quien corresponda, cuando la naturaleza del acto, documento o expediente que deba ser intervenido lo requiera, los informes técnicos y asesoramientos que estimen necesarios."

Por tanto, ¿puede un Interventor exigir un informe al Secretario del Ayuntamiento en base al art. 222 TRLRHL? Entiendo que el sentido del art. 222 TRLRHL debe ser interpretado de forma coherente con los arts. 173 ROF y 54 TRRL, de tal forma que dicha solicitud de informe debería ser reconducida a una petición a la Alcaldía para que ésta solicitara informe a la Secretaría del Ayuntamiento en base al art. 173.1.a) ROF y siempre y cuando la solicitud del informe versara sobre un acuerdo en proyecto, como señala el art. 173.2 ROF.

Otra cuestión que ha perdido su utilidad, pero podría ser reconvertida como un elemento de control y seguimiento, es la aún vigente exigencia de que los secretarios de los Ayuntamientos de Municipios de población superior a 8.000 habitantes y los de Diputaciones provinciales redactarán una memoria dentro del primer semestre de cada año, en la que darán cuenta circunstanciada de la gestión corporativa, incluyendo referencias al desarrollo de los servicios, estadísticas de trabajos, iniciativas, proyectos de trámite, estados de situación económicos y modificaciones introducidas en el inventario general del patrimonio, que serán remitidas al Ministerio de Administraciones Públicas (art. 149 ROF).

Dicha Memoria, que no tiene que ser objeto de aprobación por parte del Pleno de la Corporación, como si ocurría con el antiguo Reglamento de 1952, debería ser objeto de dación de cuenta al Pleno de la Corporación, al menos, y objeto de mejor regulación (aunque es cierto que en la práctica se ha perdido su utilidad), por cuanto los únicos antecedentes que pueden servir de guía para la redacción de dicha Memoria de gestión son las Circulares de la DGAL de 21 de mayo de 1951 y de 30 de octubre de 1953.

Por último, si bien es cierto que esta cuestión sería más bien propia de la normativa reguladora de los Habilitados Estatales, aunque el ROF tiene algún destello interesante (art. 205 ROF, cuando dice que las certificaciones emitidas por la Secretaría del Ayuntamiento "Irán rubricadas al margen por el jefe de la unidad al que corresponda, llevarán el sello de la Corporación y se reintegrarán, en su caso, con arreglo a la respectiva ordenanza de exacción, si existiere"), debería regularse mejor, en lo que al procedimiento administrativo se refiere, y en relación al contenido de los expedientes administrativos, la emisión de certificados por parte de los Secretarios de Ayuntamiento, con tal de evitar la tan tediosa insistencia en exigir certificados negativos que suelen convertirse en verdaderos actos de fe.

VI. Derechos y deberes de los ciudadanos en el ROF

El Estatuto del Vecino viene regulado en el ROF, de forma que en su art. 226 el legislador se limita a disponer que "Son derechos y deberes de los vecinos los reconocidos en la Ley 7/1985, de 2 de abril, y los establecidos en las leyes", para, a continuación, proceder a regular, con bastante acierto, la información y participación ciudadana desde el enfoque de la relación de los ciudadanos con la Administración y, especialmente, la intervención de los mismos en las sesiones del Pleno de la Corporación.

Si bien la regulación llevada a cabo es acertada, considero necesario algún matiz, como por ejemplo, a la hora de regular las Asociaciones vecinales, el art. 236.3 ROF afirma que "Podrán obtener la inscripción en el Registro municipal de asociaciones vecinales todas aquellas cuyo objeto sea la defensa, fomento o mejora de los intereses generales o sectoriales de los vecinos del municipio y, en particular, las asociaciones de vecinos de un barrio o distrito, las de padres de alumnos, las entidades culturales, deportivas, recreativas, juveniles, sindicales, empresariales, profesionales y cualesquiera otras similares", de tal manera que el famoso "concepto indeterminado" que puede suponer la definición de "intereses generales o sectoriales de los vecinos del municipio", daría pie a una posible apertura a inscribir Asociaciones que poco tienen que ver con los reales intereses vecinales.

Por otro lado, al preverse expresamente una remisión expresa al contenido de la LRBRL, vía art. 226 ROF, las modificaciones que se han ido llevando a cabo en la LRBRL en sus arts. 70 y ss con tal de dar mayor cabida a la participación ciudadana, con tal de adaptarse a las necesidades propias de la evolución del ordenamiento jurídico, no ha hecho necesario modificar el ROF en ese sentido, aunque, como hemos visto antes en relación a la publicidad de las sesiones y la evolución de la jurisprudencia con tal de garantizar una mayor transparencia respecto a los ciudadanos en relación a la grabación y difusión de las sesiones del Pleno de la Corporación, no sería descabellado intentar orientar la regulación del ROF en dicha materia articulando mecanismos de participación encaminados al uso de las nuevas tecnologías, por ejemplo.

De conformidad con lo expuesto en la Ley 11/2007, el hecho de reconocer el derecho de los ciudadanos a comunicarse electrónicamente con la Administración determina la obligación correlativa de aclarar conceptos novedosos tales como el de sede administrativa electrónica con la que se establecen las relaciones, asentando un régimen de identificación, autenticación, contenido mínimo, protección jurídica, accesibilidad, disponibilidad y responsabilidad, precisiones de las que el ROF no pudo hacerse eco, obviamente, aunque el art. 147.2 ROF deja patente la necesidad de impulsar, en la medida que sea posible, la mecanización o informatización de los trabajos burocráticos en aras de garantizar la plena aplicación de los principios de economía, eficacia y coordinación y es en ese ámbito donde la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos intenta adaptar las Administraciones a los avances relativos a la modernización, con tal de asegurar el cumplimiento del principio de eficacia consagrado por el art. 103 CE.

En otro orden, normas como la Ley valenciana 8/2010 han tomado nota de las pautas marcadas por el ROF y las han mejorado, como buena prueba de ello es que dicha norma valenciana no sólo regula la información y participación ciudadana en sus arts. 137 y ss, sino que, además, busca configurar mecanismos que defiendan los intereses del vecino, tales como la figura del Defensor del Vecino y la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones (art. 29) o el Consejo Territorial de Participación (art. 30), como un instrumento cuya función principal es la de asesoramiento y elaboración de propuestas sobre las necesidades de los núcleos de población distintos del principal que agrupen a más del veinte por ciento de la población municipal, en general, y de cada uno de ellos, en particular, de tal modo que dicho consejo territorial presentará un informe al Pleno con carácter anual, preferentemente en la fase inicial de elaboración de los presupuestos.

En los municipios en los que existan núcleos de población distintos del principal que agrupen a más del veinte por ciento de la población municipal, se creará un Consejo Territorial de Participación, que estará integrado por un representante de cada uno de los núcleos existentes, elegido en la forma en que reglamentariamente se determine por el Ayuntamiento. En el resto de los casos, la creación de dicho órgano será potestativa.

VII. Conclusiones

Como hemos podido ver, es evidente que el ROF fue fruto de un momento determinado y de unas circunstancias concretas, pero que, a fecha de hoy, a pesar de que gran parte de su articulado sigue plenamente vigente y ha inspirado al resto de legisladores autonómicos para llevar a cabo la iniciativa a la hora de legislar, dentro de sus competencias, en materia de régimen local, resulta evidente, de la misma forma, que en determinados aspectos ha quedado obsoleto y debe ser objeto de una profunda revisión.

No obstante, dado el momento legislativo actual, en el que se legisla más y peor, y en el que se avecinan cambios en materia de régimen local que implicarán el fin de dicha norma, esperemos que el legislador estatal tome nota de los aciertos de dicho texto legal, implemente las mejoras oportunas que el ordenamiento jurídico exige y adapte la regulación de las diversas leyes autonómicas en materia de régimen local con tal de asentar un marco estatal que favorezca el funcionamiento de unas Administraciones Locales renovadas (a ser posible), con unas pautas claras, actualizadas y que respondan a un correcto reparto competencial, un régimen de funcionamiento actualizado, un sistema de funcionamiento administrativo coherente con las necesidades del ciudadano y que, por una vez, pueda responder a los principios de eficacia y eficiencia que todos conocemos, pero rara vez se cumplen plenamente.

Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Derecho Local", el 1 de marzo de 2013.