Introducción
La idea del derecho a la ciudad se maneja en el ámbito académico desde hace más de cincuenta años (Lefebvre 1967) y nace del activismo urbano y de la dialéctica (Harvey 2012). El Día Mundial de las Ciudades que se celebró el 31 de octubre de 2020, auspiciado por la ONU, se dedicó en esta ocasión a reflexionar sobre el potencial de las ciudades como espacios de participación en el escenario cambiante de la pandemia de Covid-19. Entre otros instrumentos para conseguirlo destaca el denominado urbanismo táctico, al que dedicamos las páginas que siguen.
I. Qué es el urbanismo táctico
La autoría del concepto urbanismo táctico se atribuye a Mike Lydon y Tony García, que titularon así su libro “Tactical urbanism: short-term Action for Long-term Change” en 2015. Pero no es un concepto jurídico; ninguna ley ni norma urbanística española lo define ni regula como tal. Estamos ante un concepto puente que abre caminos para nuevas investigaciones y nos permite repensar el derecho urbanístico vigente.
Y así, el urbanismo táctico se forma por aluvión de diversas disciplinas (la arquitectura, la sociología, la ciencia política, la geografía o el diseño) y está emparentado con otros conceptos ya incorporados al mundo jurídico, como rehabilitación urbana, urbanismo sostenible, activismo social, innovación urbana, movilidad, accesibilidad, inclusión social o participación. El urbanismo táctico se desarrolla a través de fórmulas heterogéneas de intervención, gestión y financiación de las políticas públicas urbanas. Se vincula con principios asentados como la “buena administración del urbanismo” y es una herramienta de simplificación, innovación social, gobernanza y participación urbana (J. Rodríguez-Arana y Almudena Fernández Carballal, 2018; Obeso Muñiz, 2018; Walliser Martínez, 2021). Y, por supuesto, hay un trasfondo económico: el urbanismo táctico surge para dar respuesta rápida a necesidades urbanas contingentes con un gasto mínimo (Fernández-Gifreu, 2016).
No es de extrañar que el urbanismo táctico encuentre un magnífico caldo de cultivo en momentos sociales convulsos, porque permite hacer frente con eficacia a situaciones excepcionales. Después de la Segunda Guerra Mundial, el arquitecto Aldo van Eyck (1967-1978) impulsó espacios de juego y otras rupturistas acciones en la Amsterdam de la postguerra, reivindicando lo lúdico como motor de cambio y la arquitectura como lenguaje de impacto emocional. Hoy, 75 años después, la emergencia sanitaria del Covid-19 ha dado un impulso renovado a la (no-tan-moderna) idea del urbanismo táctico, una forma de humanizar la ciudad al margen de las herramientas de planeamiento tradicional.
Advierto que el llamado urbanismo táctico no es tan novedoso como parece, porque desde hace décadas se viene hablando de un urbanismo “flexible”, “adaptativo” o de intervención “ligera” basado en la transformación temporal y transitoria del espacio público sin ejecutar obras costosas. Se utilizan distintos neologismos para describir esta tendencia de política urbanística (Schroeder 2020): urbanismo DIY "do it yourself", urbanismo táctico, urbanismo cotidiano, urbanismo espontáneo, “pop up” o incluso urbanismo de guerrilla o “punk”. Muy a menudo -aunque no necesariamente- estas intervenciones están impulsadas por movimientos vecinales que participan activamente en la transformación del tejido urbano.
Podríamos pensar que el derecho es un instrumento lento de transformación que choca con la esencia del urbanismo táctico -por definición coyuntural y transitorio-. Con todo, los juristas debemos prestarle atención. Empezaremos exponiendo ejemplos de actuaciones urbanísticas que sus impulsores califican de urbanismo táctico para encontrar sus características definitorias.
- Experiencias de urbanismo táctico en España
En el año 2009, antes incluso de que empezara a hablarse del urbanismo táctico, el Ayuntamiento de Zaragoza puso en marcha el exitoso programa "estonoesunsolar" para dotar de usos públicos temporales a solares abandonados, que se transformaron en huertos urbanos, equipamientos deportivos o simplemente lugares abiertos al esparcimiento ciudadano (https://estonoesunsolar.wordpress.com). Diez años después, muchos de ellos siguen manteniendo aquellos usos supuestamente provisionales y el interés por los vacíos urbanos se ha extendido a otros municipios y e incorporado a las políticas urbanísticas.
Otro Ayuntamiento pionero fue el de Legazpi (Guipuzcoa) que publicó en 2015 una “Guía para actuaciones de mejora peatonal y ciclista novedosas y de coste reducido” (disponible en http://www.udalsarea21.net/) donde presentaba una serie de actuaciones innovadoras y de coste reducido vinculadas con la crisis financiera. Este documento define las nuevas tendencias de intervención en el espacio público que se caracterizan por ser LIBRES (Leves, Imaginativas, Baratas, Rápidas y Equitativas) y pretenden recuperar el espacio público para el ciudadano, hasta ahora dominado “por la cultura del motor y las exigencias del automóvil”.
En el año 2020, el Ayuntamiento de Logroño puso en marcha la “Estrategia Calles Abiertas” (https://logronocallesabiertas.es), reconocida con el I Premio Nacional de Movilidad en 2021. Según la web municipal, el objetivo es adaptar las calles para lograr una movilidad sostenible, segura y saludable. Entre las acciones impulsadas está la pacificación de calles, la construcción de carriles-bici y, sobre todo, el reparto equilibrado de espacios entre los usuarios de la vía. Muchas medidas son temporales, incluso limitadas a días festivos y fines de semana, como el cierre de calzadas al tráfico rodado para favorecer la movilidad. El marco jurídico que ampara -al menos parcialmente- estas actuaciones municipales es el Plan de Movilidad Urbana Sostenible de Logroño (2013), actualizado con la Estrategia para la movilidad activa en Logroño Covid-19 (2020), que plasma por escrito el objetivo de permitir una ejecución rápida de adaptación urgente de la movilidad en la ciudad empleando elementos de balizamiento, mobiliario urbano y pintura.
Pero quizás el ejemplo más conocido / mediático de urbanismo táctico sea el del Ayuntamiento de Barcelona (https://www.barcelona.cat/urbanismetactic/es) que ha coincidido con la pandemia del Covid-19 y que define como “una fórmula para cambiar rápidamente los usos de una calle, que permite adaptar la ciudad a una nueva movilidad y a un nuevo concepto de vivir en ella”. En la web municipal podemos encontrar ejemplos de acciones urbanísticas temporales como la creación de supermanzanas en las que se amplía el espacio peatonal sobre las calzadas sin necesidad de obras de transformación, simplemente instalando maceteros y balizas y pintando el asfalto de colores. El urbanismo táctico se ha aplicado también para mejorar la seguridad y la accesibilidad en los entornos de los centros educativos.
- Líneas definitorias del “urbanismo táctico”
¿Qué tienen en común estos proyectos? Todos ellos constituyen actuaciones de ámbito local (incluso micro local) sobre la ciudad consolidada que no se incluyen en el planeamiento ni requieren de obras estructurales y que asumen el objetivo de dotar a los espacios públicos de nuevos usos que mejoran la calidad de vida de los vecinos. El urbanismo táctico permite cambiar el uso de un espacio público rápidamente. Por definición, estas actuaciones se deben realizar de forma ágil y a muy bajo coste; y son temporales, es decir, no tienen vocación de permanecer en el tiempo y son fácilmente convertibles. Pueden consistir en nuevas zonas peatonales que no modifican las vías públicas, sino que se limitan a repartir los espacios (ampliación de aceras a costa de las calzadas). También incluyen la construcción de zonas de juego infantil, huertos urbanos, lugares de cine de verano, bibliotecas móviles y acciones similares.
El urbanismo táctico recurre a las nuevas tecnologías y a un mobiliario urbano versátil (pintura en el suelo, rayas, colores, flechas, balizas, vallas) y se sirve, como veremos, de las herramientas de las ciencias conductuales (nudging especialmente).
- El recurso a las herramientas de las ciencias conductuales
Si el derecho es un instrumento para ordenar las relaciones humanas, conocer los factores que condicionan las decisiones de los ciudadanos ofrece estrategias para mejorar el grado de cumplimiento voluntario de las normas. Entre estos instrumentos destaca el nudge, una herramienta para orientar las conductas de los ciudadanos hacia determinados objetivos deseables para la comunidad sin recurrir a la coacción ni a los incentivos económicos.
La referencia al nudging tiene sentido porque el urbanismo táctico recurre a instrumentos típicamente conductuales. Como se ha visto, el urbanismo táctico debe ser "simple, atractivo, social y a tiempo" (acrónimo EAST, compuesto por las palabras del inglés easy, attractive, social, timely), un lema que comparte con las herramientas conductuales. Existen ejemplos del uso de nudges al servicio del urbanismo táctico: presentaciones lúdicas que recurren al juego, el color y la imagen, mobiliario urbano temporal con diseño innovador, que no se limitan a servir de elementos decorativos sino que persiguen una modificación de las conductas de los ciudadanos. Las flechas que dirigen la circulación en las aceras y marcan la distancia social o los senderos para fomentar el lavado de manos son nudges al servicio del urbanismo táctico en época de covid-19 (https://doi.org/10.24965/gapp.i25.10873).
Las herramientas de la ciencia conductual, y entre ellas los nudges, sirven para introducir pequeñas reformas, sencillas y factibles, capaces de mejorar las políticas urbanísticas. Lo único que nos falta, al menos en España, es una formación suficiente de los gestores públicos en las herramientas de la ciencia conductual, necesaria tanto para diseñar las políticas públicas basadas en los nudges, como para evaluar sus efectos y, sobre todo, para controlar su uso.
II. Encaje jurídico de estas intervenciones sobre la ciudad existente
Desde un punto de vista jurídico, el urbanismo táctico es un ejemplo muy especial de actuación de regeneración urbana, en el sentido de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (LRRRU), que articula medidas sociales, ambientales y económicas (art. 7.2 LRRU). La regeneración urbana parece haberse situado en el epicentro de las nuevas políticas urbanísticas, en la idea de que los poderes públicos tienen que velar por la renovación de los tejidos urbanos existentes [arts. 1 y 3.f) LRRRU].
Sin embargo, frente al modelo de intervención convencional que supone una actuación urbanizadora que transforma materialmente el espacio público, la intervención táctica o ligera es transitoria, no exige grandes recursos económicos y, sobre todo, permite a los ayuntamientos ejercer plenamente sus competencias propias para la ordenación y gestión del espacio público, ámbito de interés municipal para satisfacer las necesidades de la comunidad vecinal (art. 25 LRBRL).
Frente a las grandes rehabilitaciones y reurbanizaciones del urbanismo tradicional, el urbanismo táctico surge en un contexto coyuntural aunque, paradójicamente, puede dar lugar a cambios permanentes (Jaenicke, 2018). Desde esta perspectiva, constituyen experimentos jurídicos (Doménech Pascual, 2004) que adaptan el método de ensayo y error para encontrar las mejores soluciones urbanas que quizás acaben siendo definitivas.
III. Problemas jurídicos del urbanismo táctico
Como experimento urbano y social y ejemplo vivo de las nuevas teorías de innovación social sobre el espacio público, el urbanismo táctico es impecable: explora el espacio urbano como contenedor flexible, mutable y reversible, se adapta bien a las necesidades sociales y permite intervenir en el espacio de modo ágil y económico.
Sin embargo, para los juristas plantea algunos problemas que paso a exponer a continuación.
- Divergencia o contradicción entre el uso provisional y el planeamiento urbanístico
El primer problema deriva de una eventual divergencia entre el uso público de carácter provisional y el destino programado según el planeamiento urbanístico.
Y es que, en efecto, el urbanismo táctico implica la creación de dotaciones transitorias que pueden concordar, o no, con el destino que el planeamiento urbanístico reserva a los espacios intervenidos. Las acciones del urbanismo táctico crean espacios públicos no planificados, es decir, incrementan los usos dotacionales en la ciudad sin alterar el planeamiento urbanístico. Para categorizar esta tipología de transformación urbana se recurre al término “informal”, como sinónimo de no controlado o no planificado.
En general, observamos una tendencia a ampliar las posibilidades de autorizar usos excepcionales con carácter transitorio en suelos urbanos, allí donde antes no era posible, sobre todo en el marco de las actuaciones de regeneración urbana (art. 3.a) y b) LRRRU). Cualquier excepción a la obligatoria observancia de los planes urbanísticos debe ser provisional y temporal, de tal forma que los usos y obras que se lleven a cabo están sujetos a una eventual demolición sin derecho a compensación económica.
Algunas leyes urbanísticas autonómicas (Andalucía, Aragón, Cataluña, Castilla y León, Galicia y Madrid, entre otras), regulan la autorización en precario de usos provisionales en suelo urbano no previstos en el planeamiento, siempre que se trate de usos realmente provisionales que no dificulten la ejecución del planeamiento y que no estén expresamente prohibidos por él. La ley aragonesa regula, en concreto, la posibilidad de que el ayuntamiento asigne usos públicos provisionales a los solares, pudiendo además suspender con carácter excepcional el plazo para la ejecución del deber de edificar que corresponde a su propietario.
Los tribunales advierten que los usos provisionales del suelo, sujetos a licencias provisionales o en precario, constituyen una excepción al principio general de ejecución del planeamiento conforme a sus determinaciones, y por eso aplican siempre un criterio restrictivo, ponderando los principios de proporcionalidad y de menor intervención en la actividad de los particulares, exigiendo que los usos estén realmente justificados y que recaigan en suelos urbanos no consolidados. En general, consideran que si una edificación o uso no causa daños actuales y no dificulta el planeamiento proyectado, se puede autorizar temporalmente pese a su contradicción con el planeamiento (por todas, ECLI:ES:TS:2008:3041 y ECLI:ES:TSJCL:2020:2995).
- Encaje de lo transitorio en el derecho de las cosas públicas
En conexión con lo anterior, otra cuestión jurídica de interés que plantea el urbanismo táctico es la indefinición de "uso público transitorio" y su dificultad de encaje en las categorías tradicionales, muy especialmente en las cosas públicas y en la idea de la afectación. Los usos públicos transitorios suponen, de facto, la afectación del suelo normalmente público -pero también privado- al uso general o dotacional. Según la legislación patrimonial, la afectación determinaría la integración de los bienes y derechos en el dominio público municipal (arts. 5, 65 y 66 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, LPAP, y concordante normativa autonómica).
Así que no sería descabellado defender que, mientras se encuentran afectados, los espacios intervenidos son bienes de dominio público a través de una suerte de afectación implícita en la aprobación del programa o estrategia. Como normalmente el urbanismo táctico tiene como objeto suelos que ya son dotacionales, su afectación transitoria a usos públicos diferentes podría encajar en la figura de la mutación demanial, si bien este supuesto no aparece regulado como tal en la normativa patrimonial.
La afectación transitoria no modifica la calificación urbanística, precisamente por su carácter provisional. Tendríamos así dos afectaciones simultáneas y compatibles sobre un mismo espacio: la afectación prevista en el plan (uso residencial, sistema general o dotación local) y la afectación pública transitoria (dotación local, en todo caso). Ambas no coinciden y conviven durante un período de tiempo, que es supuestamente limitado. Pero quizás se echa en falta una mejor regulación de estas previsiones del urbanismo táctico con las garantías de la legislación patrimonial, especialmente en las fases de afectación y desafectación. Salvo la previsión de gasto anual para el desarrollo de una estrategia de urbanismo táctico, su ejecución a través de medios propios o por vías indirectas, resulta difícil determinar el momento exacto en que se produce la afectación al uso público transitorio.
IV. En conclusión: necesitamos racionalizar el uso de las vías públicas y evaluar el impacto de las políticas urbanísticas
Como dijo Jane Jacobs (1961) hace sesenta años, las calles, aceras y plazas son espacios públicos que cumplen una función primordial de las ciudades porque en ellas se aglutina la vida pública. El objetivo de las intervenciones de urbanismo táctico es ganar espacios para los ciudadanos equilibrando los usos de las vías públicas, que se llenan de elementos hasta hace poco extraños como maceteros, pinturas de colores, carriles bicis o veladores. La legislación patrimonial ofrece cobertura suficiente a esta heterogeneidad de usos de las vías públicas.
Sin embargo, la provisionalidad del urbanismo táctico genera el peligro de que no se evalúen suficientemente los impactos que sus intervenciones puedan tener. La prensa recoge las críticas de diseñadores, arquitectos y urbanistas que lamentan la improvisación, la frivolidad, la falta de criterio, el lenguaje simplista y el peligro de la mayoría de las actuaciones de urbanismo táctico impulsadas por el Ayuntamiento de Barcelona, que no superarían las exigencias de la normativa municipal en materia de accesibilidad. Se habla de una “contaminación visual” que confunde al peatón y que resulta inaccesible para colectivos de personas de movilidad reducida o problemas de visión (“El urbanismo táctico de Colau choca con el diseño de Barcelona”, en https://elpais.com).
Por ejemplo, la ampliación de los veladores ocupando las calzadas con tarimas removibles, práctica extendida y fomentada en todos los municipios españoles durante las restricciones de la Covid-19, podría generar conflictos vecinales en el futuro por molestias y ruido, además de llenar las aceras de elementos peligrosos para determinados grupos de ciudadanos con dificultades de movilidad. Evidentemente, el ordenamiento jurídico administrativo proporciona cobertura suficiente para compensar los eventuales daños que generen estas instalaciones del urbanismo táctico.
El informe anual del Síndic de Greuges de 2020 ha dedicado unas páginas al urbanismo táctico, que asocia con el impacto de la crisis de la covid-19 sobre el urbanismo (en https://www.sindic.cat/). En concreto, cuestiona que el urbanismo táctico garantice la seguridad de las personas, los bienes y la seguridad vial y pone en duda que la ciudadanía esté bien informada sobre las medidas adoptadas, su ubicación, su finalidad y si están bien señalizadas. Y anuncia que ha abierto una actuación de oficio para analizar cómo se ha hecho el diseño de las nuevas soluciones urbanísticas, qué consideraciones de seguridad vial se han adoptado y cuál es la información ofrecida a los ciudadanos.
A modo de conclusión, podemos afirmar que, en efecto, el urbanismo táctico es algo más que “la pintura de colores”. Pero cualquier política de transformación de los espacios urbanos, por muy transitoria y coyuntural que sea, exige una rigurosa evaluación de resultados, capaz de ponderar y equilibrar los intereses en juego; es un requisito impuesto por los principios de buena administración y buena regulación que orientan la actuación de las administraciones públicas (arts. 129 de la Ley 39/2015 y 3 de la Ley 40/2015).
Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho de Urbanismo", en mayo de 2021.
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