EDE 2016/1010340
Fecha de la Consulta: 21 de diciembre de 2016
Planteamiento
Con la entrada en vigor de las Leyes 39/2015 y 40/2015 y, a su vez, con la llegada de solicitudes telemáticas, se han presentado las siguientes situaciones en las que se duda cómo actuar:
La primera duda viene referida al supuesto en el que, junto con una solicitud en la Oficina de Registro del Ayuntamiento, se presenta un documento en papel firmado digitalmente por persona física o jurídica. ¿Entendemos que no es válida y que se debería subsanar bien presentando el mismo documento firmado de forma manuscrita, bien presentando el documento electrónico que contiene la firma electrónica para que se pueda verificar?
Cuando el interesado aporte documentos PDF firmados digitalmente que han sido firmados en el equipo del interesado, ¿son válidos si el visualizador de PDF puede validar la firma o es necesario algo más?
Cuando una persona realiza una solicitud a través de la Sede y en la documentación adjunta aporta un documento PDF con la firma manuscrita de esa misma persona, ¿se debe admitir dicho documento? ¿Y en el caso de que la persona que realiza la solicitud dice hacerlo en representación de una tercera y aporta un documento PDF con la firma manuscrita de ese tercero?
Una persona que realiza una solicitud telemática indica que actúa en representación de otra y adjunta a la solicitud un documento digitalizado en el que se indican los datos de la tercera persona y también aparece su firma manuscrita. También adjunta copia digitalizada del DNI de la tercera persona. ¿Se puede aceptar la documentación y seguir la tramitación ordinaria correspondiente a la solicitud? ¿Queda acreditada de esta forma la representación mientras no entre en funcionamiento el Registro de apoderados? En caso de ser válido, ¿cuando entre en funcionamiento el Registro de apoderados también seguirá siéndolo?
Cuando se aporten documentos firmados por 2 personas o más, ¿pueden mezclarse firmas electrónicas y manuscritas en un mismo documento?
Si el interesado tuviera que aportar documentación original, en tal caso, previamente a la tramitación electrónica, deberá obtener copia auténtica según el art. 27 de la Ley 39/2015, tal y como exige el art. 28.4 de la misma, pero ¿dónde se puede obtener la copia auténtica: en la Administración donde debe presentarla, en la Notaría o en cualquier Administración? En este último caso, ¿se podría negar la Administración?
Cuando se aporta documentación en la solicitud que se va a realizar en la Sede Electrónica, ¿el interesado puede presentar todos los documentos en un solo fichero comprimido o debe hacerlo cargando cada documento por separado?
Si todavía no se dispone del Registro de Habilitados en el que se indicarán los funcionarios que puedan realizar copias auténticas de documentos en papel, ¿aun así se pueden realizar copias auténticas de documentos en papel?
Respuesta
La entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- (EDL 2015/166690) y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP- (EDL 2015/167833), ha propiciado la consolidación de la relación mediante el empleo de medios telemáticos entre la Administración y el ciudadano.
A tal efecto, como primer paso antes de entrar a analizar las cuestiones planteadas, debemos partir de la acompasada entrada en vigor de las previsiones sobre dicha relación electrónica, por cuanto, primero, la Disp. Trans. 2ª LPACAP prevé que, mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico y el archivo electrónico único, en el ámbito de la Administración General del Estado se aplicarán las siguientes reglas:
a) Durante el primer año, tras la entrada en vigor de la LPACAP, podrán mantenerse los registros y archivos existentes en el momento de la entrada en vigor de la citada LPACAP.
b) Durante el segundo año, tras la entrada en vigor de la citada norma, se dispondrá, como máximo, de un Registro electrónico y un archivo electrónico por cada Ministerio, así como de un Registro electrónico por cada Organismo público.
Asimismo, dicho régimen es complementado por lo recogido en la Disp. Trans. 4ª LPACAP, que determina que, mientras no entren en vigor las previsiones relativas al Registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, las Administraciones Públicas mantendrán los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones.
Por último, la Disp. Final 7ª LPACAP establece que dicha norma entraría en vigor al año de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»; entrada en vigor que se produjo el pasado 2 de octubre de 2016. No obstante, las previsiones relativas al Registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, Registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la citada Ley.
En ese sentido, entendemos que si un Ayuntamiento dispone a pleno funcionamiento de Registro electrónico de apoderamientos, Registro electrónico, Registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, operan automáticamente las previsiones de la LPACAP, por cuanto ya resultarían aplicables las previsiones de la derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (EDL 2007/41808) (como preveía su Disp. Final 3ª).
Partiendo, pues, de los plazos en los cuales entrarán en vigor las cuestiones propias del Registro electrónico, Registro electrónico de apoderamientos y punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, el art. 14.1 LPACAP señala que las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas, pudiendo ser modificado el medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas en cualquier momento por el interesado.
Por su parte (y he ahí lo interesante de la norma), el art. 14.2 LPACAP señala que, en todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:
“a) Las personas jurídicas.
b) Las entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.
e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.”
Por tanto, si la Administración que nos ocupa dispone de los medios a los que alude la LPACAP en vigor y si se presenta un documento en papel firmado digitalmente por persona física o jurídica, deberá subsanarse, en primer lugar, si estamos ante alguno de los sujetos a los que alude el art. 14.2 LPACAP, al estar obligado a relacionarse mediante el medio electrónico correspondiente (realización de trámites mediante sede electrónica). Ahora bien, entendemos que si estamos ante una persona física que no tiene obligación de emplear medios electrónicos, sólo habrá que requerir subsanación de deficiencias si el documento en papel no contiene el elemento identificador pertinente que permita a la Administración acudir al servidor correspondiente donde esté ubicado el documento electrónico debidamente firmado (a modo de ejemplo, un código seguro de verificación que permita reconducir al documento electrónico original firmado electrónicamente). Sólo en caso de no disponer de dicho elemento identificador será preciso requerir la subsanación de deficiencias.
Por su parte, el art. 10 LPACAP señala lo siguiente respecto a los sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas:
“1. Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento.
2. En el caso de que los interesados optaran por relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma:
a) Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.
b) Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».
c) Cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.
Cada Administración Pública, Organismo o Entidad podrá determinar si sólo admite algunos de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos de su ámbito de competencia.
3. Cuando así lo disponga expresamente la normativa reguladora aplicable, las Administraciones Públicas podrán admitir los sistemas de identificación contemplados en esta Ley como sistema de firma cuando permitan acreditar la autenticidad de la expresión de la voluntad y consentimiento de los interesados.
4. Cuando los interesados utilicen un sistema de firma de los previstos en este artículo, su identidad se entenderá ya acreditada mediante el propio acto de la firma.”
En ese sentido, cuando el interesado aporte documentos PDF firmados digitalmente que han sido firmados en el equipo del interesado, se entenderán que son válidos si el visualizador de PDF puede verificar el pertinente certificado electrónico reconocido o cualificado de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la “Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación”; esto es, que el visualizador permita verificar los metadatos relativos a la identidad del firmante, tal y como exige, en relación con el art. 10 LPACAP, el art. 9 de dicha norma, con especial atención a las previsiones del apartado 2º de dicho art. 9.
Consecuencia lógica de los dos argumentos arriba expuestos es la respuesta a la tercera cuestión, en relación al supuesto en que una persona realiza una solicitud a través de la Sede y en la documentación adjunta aporta un documento PDF con la firma manuscrita de esa misma persona, y si se debe admitir dicho documento o no. Así, queda claro que no es válida la firma manuscrita escaneada, por cuanto no garantiza la identidad del firmante, tanto a nivel de relación como persona que no tiene la obligación de relacionarse electrónicamente como para quien sí tiene dicha obligación, por cuanto no estaríamos ante un documento firmado con alguno de los sistemas de firma que prevén los arts. 9.2 y 10 LPACAP, que permitieran, a su vez, validar la identidad del firmante.
Debe quedar claro que, a nivel de relación física, la firma escaneada no tiene validez alguna, dada la facilidad para falsificar la firma manuscrita, mientras que, en los supuestos de relación mediante el empleo de medios electrónicos, éstos deben realizarse mediante los sistemas de firma electrónica que la normativa ampara.
Por ello, debería requerirse la subsanación de deficiencias en ambos supuestos. Idéntica conclusión podemos extraer respecto al caso en que la persona que realiza la solicitud dice hacerlo en representación de una tercera y aporta un documento PDF con la firma manuscrita de ese tercero, por cuanto no hay forma de acreditar la veracidad de la identidad del firmante (como exige el art. 9.1 LPACAP).
Asimismo, para el supuesto en que una persona realiza una solicitud telemática e indica que actúa en representación de otra y adjunta a la solicitud un documento digitalizado en el que se indican los datos de la tercera persona y también aparece su firma manuscrita, adjuntando a su vez copia digitalizada del DNI de la tercera persona, entendemos que no se puede aceptar la documentación y seguir la tramitación ordinaria correspondiente a la solicitud si dichos documentos han sido presentados de forma directa en sede electrónica por el interesado, por cuanto, como hemos argumentado, no ha habido forma de acreditar la veracidad del documento escaneado.
Sólo sería válida dicha opción si el documento escaneado hubiera sido objeto de validación por parte de la Administración correspondiente en los términos del art. 27 LPACAP, por cuanto, para dicho supuesto, el funcionario correspondiente habría hecho una copia auténtica de un documento manuscrito, digitalizándola y validándola con el sistema de firma electrónica correspondiente o mediante la actuación administrativa automatizada pertinente, esto es, que una Administración hubiera validado un documento “en papel”, escaneándolo y validándolo con la firma o sello electrónico correspondiente, haciendo una copia válida del citado documento para su tramitación electrónica.
Sólo en dicho supuesto quedaría acreditada de esta forma la representación mientras no entre en funcionamiento el Registro de poderados.
En relación a la cuestión sobre el supuesto en el que se aporten documentos firmados por 2 personas o más, si pueden mezclarse firmas electrónicas y manuscritas en un mismo documento, vemos que la norma no alude a dicha cuestión, si bien es cierto que, para darse dicha cuestión, hablaríamos de una copia auténtica en formato electrónico de un documento manuscrito que, posteriormente, sería firmada electrónicamente por otro interesado, supuesto en el que no habría problema, en nuestra opinión, por cuanto los metadatos indicarían, en primer lugar, que estamos ante una copia auténtica en formato electrónico de un documento en papel que ha sido firmado con posterioridad por otro firmante, siendo válido a los efectos de tramitar un procedimiento, por cuanto los metadatos que integran el documento electrónico permitirían garantizar la integridad del mismo.
Cuestión más difícil sería, no obstante, determinar la validez de la actuación tendente a imprimir un documento electrónico para después ser rubricado manualmente por otro interesado, por cuanto ahí no sería posible integrar el dato posterior al inicial del documento electrónico, ya que el documento electrónico original (esto es, el firmado electrónicamente sin la firma manuscrita) sería un documento distinto del último documento que no sería más que una copia auténtica electrónica de un documento digitalizado (que sería el documento original impreso y firmado manualmente con posterioridad).
Por su parte y en otro orden, si el interesado tuviera que aportar documentación original, en tal caso, previamente a la tramitación electrónica, y ante la obligación de obtener copia auténtica según el art. 27 LPACAP, tal y como exige el art. 28.4 LPACAP, vemos que dicha copia se puede obtener en cualquier Administración a la cual deba dirigirse el documento, e, incluso, ante una Notaría, por cuanto la finalidad de la norma (una vez entre en vigor la totalidad de las previsiones sobre el Registro electrónico) es que debemos estar ante una única Administración, en la que se garantice la plena interoperabilidad, de forma que no sólo desaparecerán los consabidos convenios de “ventanilla única”, sino que un documento que haya sido validado en los términos de los arts. 27 y 28 ante el Ayuntamiento X, surtirán plenos efectos ante el Ayuntamiento Y.
En relación a la cuestión sobre la presentación de documentación en la solicitud que se va a realizar en la Sede Electrónica y si el interesado puede presentar todos los documentos en un solo fichero comprimido o debe hacerlo cargando cada documento por separado, la normativa sobre procedimiento administrativo común y sobre régimen jurídico del Sector Público no regula específicamente dicha cuestión; y si acudimos a las previsiones que, a tal efecto, operan el Esquema Nacional de Seguridad y el Esquema Nacional de Interoperabilidad, vemos que tampoco se aborda dicha cuestión, por lo que, mientras cada documento electrónico esté debidamente firmado, no hay inconveniente en su presentación en un fichero comprimido, si la Administración que recibe el fichero así lo prevé en su procedimiento en la Sede Electrónica.
Por último, si todavía no se dispone del Registro de Habilitados en el que se indicarán los funcionarios que puedan realizar copias auténticas de documentos en papel, y si, aun así, se pueden realizar copias auténticas de documentos en papel, es de resaltar que el art. 27 LPACAP nos dice que “Se deberá mantener actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la expedición de copias auténticas que deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de la citada habilitación. En este registro o sistema equivalente constarán, al menos, los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registro.”, lo que implica que, al hablar de “u otro sistema equivalente”, vemos que la Administración dispone de cierto margen de maniobra para poder articular dicha función.
Así, entendemos que lo procedente sería que se dictase el correspondiente acto administrativo expreso que garantizase la posibilidad de que un funcionario pueda validar documentos, como primer paso previo a la creación de un Registro de Habilitados. Sin dicho acto administrativo, entendemos que un funcionario podría negarse a validar un documento si no se le ha previsto dicha función expresamente.
Conclusiones
1ª. En el supuesto en que se presente un documento en papel firmado digitalmente por persona física o jurídica, deberá subsanarse, en primer lugar, si estamos ante alguno de los sujetos a los que alude el art. 14.2 LPACAP, al estar obligado a relacionarse mediante el medio electrónico correspondiente (realización de trámites mediante Sede Electrónica). Ahora bien, entendemos que si estamos ante una persona física que no tiene obligación de emplear medios electrónicos, sólo habrá que requerir subsanación de deficiencias si el documento en papel no contiene el elemento identificador pertinente que permita a la Administración acudir al servidor correspondiente donde esté ubicado el documento electrónico debidamente firmado. Sólo en caso de no disponer de dicho elemento identificador será preciso requerir la subsanación de deficiencias.
2ª. Cuando un interesado aporte documentos PDF firmados digitalmente que han sido firmados en el equipo del interesado, se entenderán que son válidos si el visualizador de PDF puede verificar el pertinente certificado electrónico reconocido o cualificado de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la “Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación”, esto es, que el visualizador permita verificar los metadatos relativos a la identidad del firmante, tal y como exige, en relación con el art. 10 LPACAP, el art. 9 de dicha norma, con especial atención a las previsiones del art. 9.2.
3ª. En relación al supuesto en que una persona realiza una solicitud a través de la Sede y en la documentación adjunta aporta un documento PDF con la firma manuscrita de esa misma persona y si se debe admitir dicho documento o no, no es válida la firma manuscrita escaneada, por cuanto no garantiza la identidad del firmante, tanto a nivel de relación como persona que no tiene la obligación de relacionarse electrónicamente como para quien sí tiene dicha obligación, por cuanto no estaríamos ante un documento firmado con alguno de los sistemas de firma que prevén los arts. 9.2 y 10 LPACAP, que permitieran, a su vez, validar la identidad del firmante.
Por ello, debería requerirse la subsanación de deficiencias en ambos supuestos. Idéntica conclusión podemos extraer respecto al caso en que la persona que realiza la solicitud dice hacerlo en representación de una tercera y aporta un documento PDF con la firma manuscrita de ese tercero, por cuanto no hay forma de acreditar la veracidad de la identidad del firmante (como exige el art. 9.1 LPACAP).
4ª. Para el supuesto en que una persona realiza una solicitud telemática e indica que actúa en representación de otra y adjunta a la solicitud un documento digitalizado en el que se indican los datos de la tercera persona y también aparece su firma manuscrita, así como adjunta copia digitalizada del DNI de la tercera persona, entendemos que no se puede aceptar la documentación y seguir la tramitación ordinaria correspondiente a la solicitud si dichos documentos han sido presentados de forma directa en Sede Electrónica por el interesado, por cuanto, como hemos argumentado, no ha habido forma de acreditar la veracidad del documento escaneado.
Sólo sería válida dicha opción si el documento escaneado hubiera sido objeto de validación por parte de la Administración correspondiente en los términos del art. 27 LPACAP; sólo en dicho supuesto quedaría acreditada de esta forma la representación mientras no entre en funcionamiento el Registro de apoderados.
5ª. En relación a si, en el supuesto en el que se aporten documentos firmados por 2 personas o más, pueden mezclarse firmas electrónicas y manuscritas en un mismo documento, vemos que la norma no alude a dicha cuestión, si bien es cierto que, para darse dicha cuestión, hablaríamos de una copia auténtica en formato electrónico de un documento manuscrito que, posteriormente, sería firmada electrónicamente por otro interesado, supuesto en el que no habría problema, en nuestra opinión, por cuanto los metadatos indicarían que estamos ante una copia auténtica en formato electrónico de un documento en papel que ha sido firmado con posterioridad por otro firmante, siendo válido a los efectos de tramitar un procedimiento, por cuanto los metadatos que integran el documento electrónico permitirían garantizar la integridad del mismo.
Cuestión más difícil sería, no obstante, determinar la validez de la actuación tendente a imprimir un documento electrónico para después ser rubricado manualmente por otro interesado, por los motivos ya expuestos.
6ª. Si el interesado tuviera que aportar documentación original, en tal caso, previamente a la tramitación electrónica, y ante la obligación de obtener copia auténtica según el art. 27 LPACAP, tal y como exige el art. 28.4 LPACAP, dicha copia se puede obtener en cualquier Administración a la cual deba dirigirse el documento, e incluso ante una Notaría, por cuanto la finalidad de la norma (una vez entre en vigor la totalidad de las previsiones sobre el Registro Electrónico) es que debemos estar ante una única Administración, en la que se garantice la plena interoperabilidad (art. 16 LPACAP).
7ª. En relación a la cuestión sobre la presentación de documentación en la solicitud que se va a realizar en la Sede Electrónica y si el interesado puede presentar todos los documentos en un solo fichero comprimido o debe hacerlo cargando cada documento por separado, la normativa sobre procedimiento administrativo común y sobre régimen jurídico del Sector Público no regulan específicamente dicha cuestión, y si acudimos a las previsiones que, a tal efecto, operan el Esquema Nacional de Seguridad y el Esquema Nacional de Interoperabilidad, tampoco se aborda dicha cuestión, por lo que, mientras cada documento electrónico esté debidamente firmado, no hay inconveniente en su presentación en un fichero comprimido, si la Administración que recibe el fichero así lo prevé en su procedimiento en la Sede Electrónica.
8ª. A falta de creación de Registro de Habilitados para la expedición de copias auténticas y validación de documentación, entendemos que no es un requisito indispensable para su puesta en marcha, sin perjuicio de que, de forma indispensable, debe dictarse un acto administrativo en el cual se determine qué funcionarios están habilitados para dicha tarea, hecho que permitirá la posterior creación del Registro de Habilitados.
