Dentro de las diversas posibilidades de control de los procedimientos electorales, la Constitución ha optado por un sistema judicial de control al señalar que la validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas cámaras está sometida al control judicial, en los términos que establezca la Ley electoral (Const art.70.2).
Los procesos electorales pueden clasificarse de la siguiente forma (Gimeno Sendra):
a) El recurso contencioso electoral, dirigido contra los acuerdos de las juntas electorales sobre proclamación de electos y contra la elección y proclamación de los presidentes de las corporaciones locales.
b) El recurso contra los acuerdos de las juntas electorales sobre la proclamación de candidaturas y candidatos.
c) El recurso contencioso electoral para casos de referéndum.
d) El recurso contra las resoluciones de la Oficina del Censo Electoral, del que conoce actualmente el orden contencioso-administrativo (según LO 2/2011). Con anterioridad el orden civil.
e) El recurso contra cualesquiera otros actos o disposiciones de la denominada Administración electoral, que se rige por las reglas generales de la LJCA.
Por último, hay que hacer mención al recurso de amparo electoral, que procede contra sentencias contencioso-administrativas dictadas en procesos electorales.
1. Competencia
(LO 5/1985 art.112.2; LJCA art.8 y 10)
Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo con competencia para conocer de recursos contra actos o disposiciones en materia electoral son los siguientes:
• Tribunal Supremo. Cuando se trate de recursos contencioso electorales que se refieran a elecciones generales o al Parlamento Europeo es competente la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. Esta Sala conoce también de los demás recursos que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones de la Junta Electoral Central.
• Tribunal superior de justicia. En el supuesto de recursos contencioso electorales que se refieran a elecciones autonómicas o locales, es competente la sala de lo contencioso-administrativo del tribunal superior de justicia de la respectiva comunidad autónoma. Este órgano también conoce de los recursos contra actos y disposiciones de las juntas electorales provinciales y de comunidades autónomas, en general.
• Juzgados de lo contencioso-administrativo. Conocen de las impugnaciones contra actos de las juntas electorales de zona y de las formuladas en materia de proclamación de candidaturas y candidatos, efectuadas por cualquiera de las juntas electorales.
2. Recurso contencioso electoral
(LO 5/1985 art.109 a 117)
Bajo esta denominación se regulan los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra los acuerdos de las juntas electorales sobre proclamación de electos, contra la elección y proclamación de los presidentes de las corporaciones locales (LO 5/1985 art.109).
Los recursos contencioso electorales son procesos en única instancia que tienen carácter de urgentes y gozan de preferencia absoluta en su substanciación y fallo ante los órganos de lo contencioso-administrativo competentes (LO 5/1985 art.116).
Al igual que el contencioso-administrativo, este proceso está informado por los principios dispositivo y de congruencia, por lo que no puede iniciarse ni continuarse de oficio y el órgano jurisdiccional no puede conocer de pretensiones no mantenidas por las partes. No obstante, sí rige el principio de investigación de la verdad material por el órgano judicial.
El recurso contencioso electoral es gratuito, si bien procede la condena en costas a la parte o partes que hayan mantenido posiciones infundadas, salvo que circunstancias excepcionales, valoradas en la resolución que se dicte, motiven su no imposición (LO 5/1985 art.117).
Objeto
(LO 5/1985 art.109)
Pueden ser objeto de recurso contencioso electoral:
– los acuerdos de las juntas electorales sobre proclamación de electos; y
– la elección y proclamación de los presidentes de las corporaciones locales.
Aun cuando se define, en términos inequívocos, el objeto posible del proceso en relación con el acto recurrible en él, no se precisan los eventuales motivos de su impugnación. No obstante, una interpretación lógica y sistemática debe llevar a la conclusión de que sólo pueden tener cabida en el proceso contencioso electoral los motivos impugnatorios que tengan que ver con la regularidad del procedimiento electoral y con las competencias atribuidas a las juntas electorales para controlarlas.
Contra estos actos sólo cabe interponer el recurso contencioso electoral, excluyéndose así el recurso de reposición y cualquier otra acción contra el acuerdo de la junta electoral en materia de proclamación de electos (Junta Electoral Central Acuerdos 19-2-88; 9-9-92).
Capacidad, legitimación y postulación
(LO 5/1985 art.110 y 111)
No se establecen para este recurso reglas especiales de capacidad.
En cuanto a la legitimación activa, están legitimados para interponer el recurso contencioso electoral o para oponerse a los que se interpongan:
– los candidatos, proclamados o no proclamados;
– los representantes de las candidaturas concurrentes en la circunscripción; y
– los partidos políticos, asociaciones, federaciones y coaliciones que hayan presentado candidaturas en la circunscripción.
En el proceso contencioso electoral interviene también el Ministerio Fiscal, a quien se le encomienda la representación pública y la defensa de la legalidad. Este debe intervenir en todos los procesos electorales, incluyendo el recurso contra la proclamación de candidaturas y candidatos (FGE Circ 3/1998; Instr 1/1999).
La representación de la Administración electoral y la defensa de la legalidad es privativa del Ministerio Fiscal. Sin embargo, en algunos supuestos se ha reconocido postulación al abogado del Estado para representar y defender a la Administración electoral (TSJ La Rioja 23-6-95).
Con respecto a la legitimación pasiva, han de comparecer como parte demandada los candidatos proclamados, representantes de las candidaturas concurrentes en la circunscripción y partidos políticos, asociaciones, federaciones y coaliciones que hayan presentado candidaturas en la circunscripción.
En cuanto a la postulación, a falta de previsión específica, deben aplicarse las reglas generales.
Interposición del recurso
(LO 5/1985 art.108.6 y 112.1)
El recurso contencioso electoral se debe interponer ante la junta electoral correspondiente dentro del plazo de 3 días, siguientes al acto de proclamación de electos. Se formaliza en el mismo escrito en el que se consignan los hechos, los fundamentos de Derecho y la petición que se deduzca.
Téngase en cuenta que la junta electoral debe archivar uno de los tres ejemplares del acta de proclamación, remitir el segundo a la cámara o corporación de la que vayan a formar parte los electos y el tercero a la Junta Electoral Central. Esta última debe proceder, en el período de 40 días, a la publicación en el BOE de los resultados generales y por circunscripción, sin perjuicio de los recursos contencioso electorales contra la proclamación de electos.
Tramitación
(LO 5/1985 art.112.3)
Al día siguiente de su presentación, el presidente de la junta ha de remitir al órgano judicial competente:
– el escrito de interposición;
– el expediente electoral; y
– un informe de la junta en el que se consigne cuanto se estime procedente, como fundamento del acuerdo impugnado.
La resolución que ordena la remisión se debe notificar, inmediatamente después de su cumplimiento, a los representantes de las candidaturas concurrentes en la circunscripción, emplazándoles para que puedan comparecer ante la sala competente, dentro de los 2 días siguientes.
La sala, al día siguiente de la finalización del término de 2 días para la comparecencia de los interesados, debe dar traslado del escrito de interposición y de los documentos que lo acompañen al Ministerio Fiscal y a las partes que se hayan personado en el proceso, poniéndoles de manifiesto el expediente electoral y el informe de la junta electoral, para que en el plazo común e improrrogable de 4 días puedan formular las alegaciones que estimen convenientes.
Prueba
(LO 5/1985 art.112.4 y 5)
A los escritos de alegaciones se pueden acompañar los documentos que, a su juicio, puedan servir para apoyar o desvirtuar los fundamentos de la impugnación. Asimismo, se puede solicitar el recibimiento a prueba y proponer aquellas que se consideren oportunas.
Transcurrido el período de alegaciones, la sala, dentro del día siguiente, puede acordar de oficio o a instancia de parte el recibimiento a prueba y la práctica de las que declare pertinentes.
La fase probatoria se ha de desarrollar con arreglo a las normas establecidas para el proceso contencioso-administrativo, si bien el plazo no puede exceder de 5 días.
Sentencia
(LO 5/1985 art.113 y 114)
Concluido el período probatorio, en su caso, la sala, sin más trámite, ha de dictar sentencia en el plazo de 4 días. La sentencia debe pronunciar alguno de los fallos siguientes:
a) Inadmisibilidad del recurso.
b) Validez de la elección y de la proclamación de electos, con expresión, en su caso, de la lista más votada.
c) Nulidad del acuerdo de proclamación de uno o varios electos y proclamación como tal de aquel o aquellos a quienes corresponda.
d) Nulidad de la elección celebrada en aquella o aquellas mesas que resulten afectadas por irregularidades invalidantes y necesidad de:
– efectuar nueva convocatoria en las mismas, que puede limitarse al acto de la votación;
– proceder a una nueva elección, cuando se trate del presidente de una corporación local.
La nueva elección ha de celebrarse en el plazo máximo de 3 meses a partir de la sentencia. La invalidez de la votación en una o varias mesas o en una o varias secciones no comporta nueva convocatoria electoral en las mismas cuando su resultado no altere la atribución de escaños en la circunscripción.
La sentencia se debe notificar a los interesados no más tarde del día 37º posterior a las elecciones.
Recursos
(LO 5/1985 art.114)
Contra la sentencia no procede recurso contencioso alguno, ordinario ni extraordinario, salvo el recurso de aclaración, sin perjuicio del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
El amparo debe solicitarse en el plazo de 3 días y el Tribunal Constitucional debe resolver sobre el mismo en los 15 días siguientes.
Ejecución de la sentencia
(LO 5/1985 art.115)
Las sentencias se deben comunicar a la junta electoral correspondiente, mediante testimonio en forma, con devolución del expediente, para su inmediato y estricto cumplimiento.
Para la ejecución de los pronunciamientos contenidos en el fallo, la sala, de oficio o a instancia del Ministerio Fiscal o de las partes, puede dirigirse directamente a las autoridades, organismos e instituciones de todo orden a las que alcance el contenido de la sentencia y, asimismo, puede adoptar cuantas medidas considere adecuadas.
3. Recurso contra la proclamación de candidaturas y candidatos
(LO 5/1985 art.49)
A partir de la proclamación de candidaturas y candidatos, cualquier candidato excluido y los representantes de las candidaturas proclamadas o cuya proclamación haya sido denegada, disponen de un plazo de 2 días para interponer recurso contra los acuerdos de proclamación de las juntas electorales, ante el juzgado de lo contencioso-administrativo.
El plazo discurre a partir de la publicación de los candidatos proclamados, sin perjuicio de la preceptiva notificación al representante de aquel o aquellos que hayan sido excluidos (LO 5/1985 art.49.2) y no a partir de la proclamación –como parece inferirse de LO 5/1985 art.49.1– (TS auto 23-5-94, EDJ 4700). Téngase en cuenta que la publicación tiene lugar el 28º día posterior a la convocatoria, mientras que la proclamación debe efectuarse el 27º (LO 5/1985 art.47.3 y 5).
En el mismo acto de interposición debe presentar las alegaciones que estime pertinentes, acompañadas de los elementos de prueba oportunos.
La resolución judicial, que ha de dictarse en los 2 días siguientes a la interposición del recurso, tiene carácter firme e inapelable.
Cabe, no obstante, recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, a cuyo efecto el recurso contra la proclamación de candidaturas y candidatos sirve para cumplir el requisito de agotamiento de la vía judicial previa.
El amparo debe solicitarse en el plazo de 2 días y el Tribunal Constitucional debe resolver sobre el mismo en los 3 días siguientes.
Este recurso será también de aplicación a los supuestos de proclamación o expulsión de candidaturas presentadas por partidos políticos, federaciones o coaliciones de partidos, o agrupaciones de electores que, de hecho, vengan a continuar o suceder la actividad de un partido político declarado judicialmente ilegal y disuelto, o suspendido (LO 5/1985 art.44.4). A estos efectos, se ha de tener en cuenta la similitud sustancial de sus estructuras, organización y funcionamiento de las personas que los componen, rigen, representan o administran las candidaturas, de la procedencia de los medios de financiación o materiales, o de cualesquiera otras circunstancias relevantes que, como su disposición a apoyar la violencia o el terrorismo, permitan considerar dicha continuidad o sucesión, con las siguientes particularidades:
• El recurso se debe interponer ante la sala especial del Tribunal Supremo (LOPJ art.61).
• Están también legitimados para la interposición del recurso los que lo están para solicitar la declaración de ilegalidad de un partido político (LO 6/2002 art.11.1).
• Si durante la campaña electoral las partes legitimadas para interponer el recurso tuvieran conocimiento de circunstancias que impiden la presentación de candidaturas, el recurso podrá interponerse hasta el cuadragésimo cuarto día posterior a la convocatoria, debiendo resolver la Sala especial del Tribunal Supremo dentro del tercer día a partir de la interposición (LOPJ art.61). En este supuesto, no resulta de aplicación la prohibición de fabricación de las papeletas de la candidatura afectada prevista en LO 5/1985 art.71.2.
Están legitimados para instar la declaración de ilegalidad de un partido político y su consecuente disolución, el Gobierno y el Ministerio Fiscal. El Congreso de los Diputados o el Senado pueden instar al Gobierno a que solicite la ilegalización, quedando obligado éste formalizar la correspondiente demanda, previa deliberación del Consejo de Ministros, por las causas recogidas en LO 6/2002 art.9. La tramitación de este acuerdo se ajusta al procedimiento establecido, respectivamente, por la Mesa del Congreso de los Diputados y del Senado.
La acción se inicia mediante demanda presentada ante la Sala especial del Tribunal Supremo, a la que se adjuntan los documentos que acrediten la concurrencia de los motivos de ilegalidad. Posteriormente, la Sala procede de manera inmediata al emplazamiento del partido político afectado, y, en su caso, a las personas electas en candidaturas presentadas por agrupaciones de electores, dándoles traslado de la demanda, para que pueda comparecer ante la misma en el plazo de ocho días. Una vez comparecido en debida forma o transcurrido el plazo correspondiente sin haberlo realizado, la Sala analizará la admisión inicial de la demanda, pudiendo inadmitir la misma mediante auto si concurre alguna de las siguientes causas:
• Haberse interpuesto por persona no legitimada o no debidamente representada.
• Carecer manifiestamente de los requisitos sustantivos o de forma para su admisión.
• Carecer la demanda manifiestamente de fundamento.
La apreciación de la concurrencia de alguna de las causas indicadas se pondrá de manifiesto a las partes para que puedan formular alegaciones sobre la misma en el plazo común de diez días.
Admitida la demanda se emplaza al demandado, si hubiera comparecido, para su contestación por plazo de veinte días. Si las partes lo han propuesto en sus escritos de demanda o de contestación o la Sala lo considera necesario, se abre un período de prueba que se regirá en cuanto a sus plazos y sustanciación por las reglas que sobre este extremo se contienen en la LEC. Del conjunto de la prueba practicada se da vista a las partes, que podrán formular alegaciones sobre las mismas por plazo sucesivo de veinte días, transcurridos los cuales, se hayan formalizado o no, el proceso queda concluso para sentencia, dictada en plazo de 20 días.
La sentencia puede declarar la disolución del partido político o desestimar la demanda. No admite recurso alguno sin perjuicio, en su caso, del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, y es ejecutiva desde el momento de su notificación. Si se decreta la disolución, la sala ordenará la cancelación de la correspondiente inscripción registral, y el fallo producirá los efectos que se determinan en LO 6/2002 art.12. En su caso, la sentencia declarará también la existencia o no de vinculación con el partido político ilegalizado de las candidaturas presentadas por las agrupaciones de electores. Si se desestima la demanda, ésta sólo podrá volver a reiterarse si se presentan ante el Tribunal Supremo nuevos elementos de hecho, suficientes para realizar valoraciones sobre la actividad ilegal de un partido diferentes a las ya contenidas en la sentencia.
Corresponde a la sala sentenciadora asegurar, en trámite de ejecución de sentencia, que se respeten y ejecuten todos los efectos previstos por las leyes para el supuesto de disolución de un partido político. En particular, previa audiencia de los interesados, declarar la improcedencia de la continuidad o sucesión de un partido disuelto. Además de las partes de este proceso, pueden instar el pronunciamiento de la sala sentenciadora el Ministerio del Interior y el Ministerio Fiscal, en el supuesto de que se presente para su inscripción (LO 6/2002 art.4, 5 y 12).
4. Recurso contencioso electoral en los casos de referéndum
(LO 2/1980 art.19)
La normativa de regulación de las distintas modalidades de referéndum contiene una remisión general a la legislación electoral general en lo que se refiere a los recursos e impugnaciones que pueden plantearse contra los acuerdos de las juntas electorales en esta materia.
Además, pueden ser objeto de recurso contencioso electoral los acuerdos que, sobre los resultados del escrutinio general, adopten las juntas electorales provinciales. El recurso contencioso electoral se ha de interponer ante la junta que haya adoptado el acuerdo objeto del mismo, en el plazo de los 5 días siguientes a su adopción. El procedimiento del recurso contencioso electoral es el establecido en la legislación electoral para el que tiene por objeto la validez de las elecciones.
Tienen legitimación para interponer el recurso contencioso electoral o para oponerse a los que se interpongan, los representantes de los grupos políticos con representación parlamentaria o que hayan obtenido, al menos, un 3% de los sufragios válidamente emitidos en el ámbito a que se refiera la consulta en las ultimas elecciones generales celebradas para el Congreso de los Diputados.
Tienen competencia para conocer de estos recursos las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia.
La sentencia debe pronunciar alguno de los fallos siguientes:
– inadmisibilidad del recurso;
– validez de la votación y de la proclamación de resultados en la provincia a que se refiera;
– validez de la votación con nueva proclamación de resultados;
– nulidad de la votación y necesidad de efectuar nueva convocatoria en el ámbito correspondiente, cuando los hechos recogidos en la sentencia fuesen determinantes del resultado.
Contra la sentencia que recaiga en estos recursos contencioso electorales no puede interponerse recurso alguno, ordinario o extraordinario.
5. Recurso contra las resoluciones de la Oficina del Censo Electoral
(LO 5/1985 art.40)
El conocimiento del recurso contra las resoluciones de la Oficina del Censo Electoral se atribuye al orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Puede interponerse ante el juzgado de lo contencioso-administrativo –anteriormente, juzgado de primera instancia– correspondiente en un plazo de cinco días a partir de su notificación.
La sentencia, que ha de dictarse en el plazo de 5 días, se debe notificar al interesado, al ayuntamiento, al consulado y a la delegación provincial de la Oficina del Censo Electoral. Esta sentencia agota la vía judicial.
Hasta la reforma de LO 5/1985 por LO 2/2011, no ha sido claro si este recurso había de tramitarse según las normas procesales civiles –procedimiento ordinario cuando afecten al derecho fundamental de sufragio (LEC art.249.1.2º)– o por las propias del proceso contencioso-administrativo, en particular las del proceso de protección de los derechos fundamentales.
La doctrina no ha sido unánime en esta cuestión. Algunos autores han considerado que la atribución del conocimiento de un proceso administrativo a un órgano judicial civil es una anomalía procesal que no afecta a la naturaleza administrativa del proceso, por lo que habían de aplicarse las normas del proceso contencioso-administrativo (Gimeno Sendra). Para otros se tratado siempre de un proceso de naturaleza civil (Serena Velloso).
Una vez atribuida la jurisdicción para conocer de estos asuntos al orden contencioso-administrativo, parece razonable sostener la aplicación de las normas procedimentales propias de este orden; y dentro de ellas, las del proceso especial antes aludido.
A efectos del ejercicio del sufragio activo, puede votar el no inscrito en el censo que acredite su derecho al sufragio en virtud de sentencia dictada de conformidad con lo expuesto (Junta Electoral Central Acuerdo 3-11-89).
6. Recurso de amparo electoral
(LO 5/1985 art.49.3 y 4, 114.2)
El recurso de amparo electoral procede contra sentencias contencioso-administrativas dictadas en procesos electorales (TCo Acuerdo del pleno 20-1-00).
Este recurso es una especificación del genérico recurso de amparo y tiene análogas limitaciones objetivas que los recursos jurisdiccionales que le sirven de presupuesto, por lo que no puede ni le corresponde iniciar de oficio investigaciones generales sobre actos de escrutinio en procesos electorales. Lo único que se puede hacer por esta vía es fiscalizar, una vez se haya agotado la vía jurisdiccional previa y siempre con carácter subsidiario, las vulneraciones de derechos fundamentales que en el devenir de un proceso electoral denuncien sus actores, y, en concreto, las que se denuncien con las dos modalidades expuestas abajo: proclamación de candidatos y de electos.
En estos procedimientos existe una particularidad justificada por el hecho de que el recurso de amparo contra sentencias contenciosas dictadas en procesos electorales abre un nuevo cauce con el que garantizar los derechos fundamentales. Esta particularidad es establecer que la carga de interponer el recurso de amparo electoral y la de proporcionar la fundamentación fáctica y jurídica (prueba) necesaria –deber de colaboración con la justicia constitucional– corresponde siempre al que recurre, por lo que el Tribunal no podrá reconstruir las demandas de amparo de oficio cuando los demandantes hayan desatendido la carga de argumentación citada y se hayan limitado a solicitar, en amparo, la práctica de una prueba denegada en la vía judicial previa sin aducir la relevancia de la misma (TCo 49/2000, EDJ 1877; 85/2003, EDJ 11291; 99/2004, EDJ 30312; 135/2004, EDJ 92356).
Otra especialidad del recurso de amparo electoral es que no se producen los efectos ordinarios de las sentencias de amparo, declarar la nulidad de las sentencias contenciosas con retroacción de las actuaciones para que el Tribunal ordinario dicte otra nueva, en tanto en cuanto lo prohíbe la perentoriedad de los plazos del proceso electoral. La misma razón es la que obliga al Tribunal Constitucional a resolver dentro de los plazos marcados por la legislación electoral pues de otro modo no sería posible el desarrollo efectivo de los procesos electorales que forman parte de todo Estado democrático de Derecho (TCo 71/1995, EDJ 2934; 48/2000, EDJ 1875; 155/2003, EDJ 50511; auto 145/2003, EDJ 241501).
Hay que diferenciar dos supuestos:
a) Recurso contra sentencias dictadas en recursos relativos a la proclamación de candidatos.
b) Recurso contra sentencias dictadas en recursos relativos a la proclamación de electos.
Proclamación de candidatos
La interposición de este recurso se realiza mediante demanda ante el órgano judicial que ha dictado la sentencia, que agota la vía jurisdiccional, en el plazo de 2 días desde la notificación de la misma. Este órgano debe remitir los autos al Tribunal Constitucional, con comunicación a las partes intervinientes en el recurso contencioso electoral.
Se abre un plazo de personación de 2 días. Por su parte, el Ministerio Fiscal tiene un plazo de 1 día para emitir sus alegaciones, tras las cuales se dicta la sentencia.
Proclamación de electos
La interposición del recurso se realiza mediante demanda ante el órgano judicial sentenciador, en los mismos términos que en el supuesto precedente.
El plazo de interposición es de 3 días desde la notificación de la sentencia, que agota la vía jurisdiccional.
Se abre un plazo de personación de 3 días.
El Ministerio Fiscal debe emitir sus alegaciones en el plazo de 5 días.
Por último, el Tribunal Constitucional ha de dictar sentencia en el plazo de 10 días (15 desde la interposición).
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