Lo bueno de comenzar un artículo con una pregunta es que resulta un comienzo sugerente y atractivo, capaz de despertar la curiosidad de un lector distraído. Lo malo es que hay que dar una respuesta, y, en este caso, la respuesta no está clara, pues es un «no, pero sí». Veamos por qué.
I. ¿Qué establece el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463?
Lo primero de todo es ver qué dispone este precepto de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), y qué norma hay en la jurisdicción contenciosa sobre esta materia.
El art.394.3 LEC -EDL 2000/77463-, bajo la descriptiva rúbrica «condena en las costas de la primera instancia», establece que:
«Cuando, en aplicación de lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo -EDL 2000/77463-, se impusieren las costas al litigante vencido, éste sólo estará obligado a pagar, de la parte que corresponda a los abogados y demás profesionales que no estén sujetos a tarifa o arancel, una cantidad total que no exceda de la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los litigantes que hubieren obtenido tal pronunciamiento; a estos solos efectos, las pretensiones inestimables se valorarán en 18.000 euros, salvo que, en razón de la complejidad del asunto, el tribunal disponga otra cosa.
No se aplicará lo dispuesto en el párrafo anterior cuando el tribunal declare la temeridad del litigante condenado en costas.
Cuando el condenado en costas sea titular del derecho de asistencia jurídica gratuita, éste únicamente estará obligado a pagar las costas causadas en defensa de la parte contraria en los casos expresamente señalados en la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita.»
Esto es, el art.394.3 -EDL 2000/77463- se remite al criterio del vencimiento objetivo en materia de imposición de costas (aptdo 1 del mismo art.394 -EDL 2000/77463-), que supone que «quien pierde el juicio paga las costas», y además señala un límite cuantitativo a las costas: no podrán superar una tercera parte de la cuantía del proceso («una cantidad total que no exceda de la tercera parte de la cuantía del proceso»).
El objeto de este artículo es, precisamente, determinar si, para el caso de imposición de costas en primera instancia, o en instancias ulteriores, ese límite de un tercio se aplica en la jurisdicción contencioso administrativa.
II. ¿Pero se aplica o no se aplica en la jurisdicción contenciosa ese límite de un tercio?
Pues ese es el debate, y en las distintas resoluciones de los Juzgados y Tribunales Superiores de Justicia (TSJ) encontramos criterios divergentes: unos órganos judiciales sí, y otros no, con el consiguiente quebranto de la siempre necesaria seguridad jurídica.
En las siguientes líneas vamos a tratar de exponer, de forma sintética, cuál es el origen del problema, y cuál creemos que es la postura jurídica que debería adoptarse.
III. ¿Cuál es el origen del problema?
Pues el art.139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) -EDL 1998/44323-.
Este precepto, tras la reforma introducida en el mismo por la L 37/2011 -EDL 2011/222122-, también ha instaurado el criterio del vencimiento objetivo en materia de imposición de costas («el que pierde paga»), frente al criterio subjetivo anterior, que suponía que sólo se imponían costas en casos de temeridad o mala fe («sólo paga el temerario»).
Y, por su parte, el art.139.4 -EDL 1998/44323-, verdadero origen del «problema», dispone que:
«La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima».
IV. ¿Por qué el art.139.3 LJCA -EDL 1998/44323- puede ser un problema al ponerlo en relación con el art.394.3 LEC?
Muy sencillo. Cuando dos normas regulan una misma materia, hay dos reglas para resolver estos conflictos: 1) lex posterior derogat priori, la ley posterior deroga a la anterior, y 2) lex specialis derogat generalis, la ley especial deroga a la ley general, o la ley especial se aplica con preferencia a la ley general, que desplaza en su aplicación.
La LEC es del año 2000-EDL 2000/77463-, y la LJCA es de 1998-EDL 1998/44323-, pero en este caso no estamos ante la regla que señala que la ley posterior deroga a la anterior, sino que lo que sucede es que la LJCA es una ley especial para la jurisdicción contenciosa, y la LEC una ley general. Y la LEC, como norma general, se aplica de forma supletoria en la jurisdicción contenciosa, pues así lo disponen el art.4 LEC («En defecto de disposiciones en las leyes que regulan los procesos penales, contencioso-administrativos, laborales y militares, serán de aplicación, a todos ellos, los preceptos de la presente Ley») y la Disp Final Primera LJCA -EDL 1998/44323- («En lo no previsto por esta Ley, regirá como supletoria la de Enjuiciamiento Civil»).
Por tanto queda claro y así es comúnmente aceptado en doctrina y jurisprudencia que la LEC -EDL 2000/77463- es ley general o común, y la LJCA -EDL 1998/44323- es ley especial.
Y sobre esa consideración han surgido dos posturas interpretativas en relación con el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463- y su aplicación en la jurisdicción contenciosa, esto es, sobre la posibilidad de la limitación de las costas a una tercera parte, como máximo, de la cuantía del proceso:
1) Hay quienes consideran que el art.139 LJCA -EDL 1998/44323-, como ley especial, ya regula de forma suficiente la imposición de costas, y por tanto hace innecesaria la aplicación supletoria de la LEC, lo que excluye la aplicación de la limitación de un tercio en las costas prevista en el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463-; esta es la postura del Tribunal Supremo en numerosos Autos que luego citaremos, y la adoptada por el Pleno de la Sala de lo Contencioso del TSJ de Andalucía, Sala de Granada, el reciente día 6-2-18, en un acuerdo que fue adoptado por mayoría, con el único voto en contra de quien suscribe este artículo. Esta postura supone que la limitación de las costas a un tercio de su cuantía no se aplica en la jurisdicción contenciosa.
2) Hay quienes consideran que el art.139 LJCA -EDL 1998/44323- es ley especial, pero que no regula de forma completa la imposición de costas, por lo que resulta de aplicación supletoria lo establecido en el art.394.3 -EDL 2000/77463-, que debe aplicarse como ley común, lo que supone que sí deben limitarse las costas a una tercera parte de la cuantía del proceso. Y ello porque este conflicto de normas entre los citados art.139 LJCA y 394 LEC debe interpretarse conforme al art.24 Const -EDL 1978/3879-, que hace referencia a la tutela judicial efectiva, que mal se compadece, entendemos algunos, con que, por ejemplo, por un recurso de cuantía 100 euros se puedan imponer costas por 1.000 euros, que es lo que sucede (y está sucediendo) en la jurisdicción contenciosa cuando se concluye que no se aplica el art.394.3 LEC en la jurisdicción contenciosa.
V. ¿Quiénes consideran que el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463- NO se aplica a la jurisdicción contenciosa?
Pues en primer lugar el Tribunal Supremo. En numerosos Autos, como el de 18-10-17 (rec 4161/14) -EDJ 2017/228542- (1), ha declarado que «constituye doctrina reiterada de esta Sala (por todos, AATS de 10 de julio de 2008 -recurso de casación 5784/2004 -, EDJ 2008/175522 y de 11 de noviembre de 2011 -recurso de casación 5572/2008-, EDJ 2011/272371) que, salvo circunstancias excepcionales, cuando se fija una cuantía como máxima a favor del Letrado favorecido por una condena en costas la misma no puede ser discutida en incidente de tasación de costas, en razón de que el Tribunal ya prefijó su importe».
Y ha añadido, en el Auto de 4-10-17 (rec 39/17) -EDJ 2017/215427- que «es criterio de la Sala considerar que el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463- invocado por la parte impugnante, sólo es posible su aplicación de forma supletoria, es decir será de aplicación en lo que no esté previsto en la propia regulación del proceso, lo que no ocurre en el presente caso, puesto que la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa señala en su art.90.8 -EDL 1998/44323- (redacción dada por la Disp Final Tercera de la LO 7/2015 de 21 de julio por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial -EDL 2015/124945-) que «La inadmisión a trámite del recurso de casación comportará la imposición de las costas a la parte recurrente, pudiendo tal imposición ser limitada a una parte de ellas o hasta una cifra máxima», lo que implica que la imposición de costas en el presente caso es una facultad ejercida por la Sala a la que viene habilitada por el artículo 90.8 y 139.4 de la LJCA -EDL 1998/44323-, sin que sea necesario acudir a la regulación de la LEC ni, por ello, resulta de aplicación su artículo 394.3, en cuya vulneración se basa el recurso de revisión interpuesto.»
Por lo que concluye el Tribunal Supremo, en el Auto de 18 de octubre -EDJ 2017/228542- antes citado «que la previsión del artículo 394.3 de la LEC -EDL 2000/77463- está prevista para las costas en la primera instancia» (...) «Esto es, la limitación establecida por la supletoria Ley de Enjuiciamiento Civil va referida a las costas de la instancia y de los recursos a los que se refiere, individualmente consideradas, por lo que no se vulneran los preceptos citados si el importe total de todas las costas devengadas en las diferentes instancias o incidentes supera la citada limitación de la tercera parte de la cuantía del proceso.»
En definitiva, el Tribunal Supremo ha concluido que para los recursos de casación que resuelve no resulta de aplicación la limitación de un tercio de las costas que establece el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463-, porque ya tiene una regulación completa en el art.90 -EDL 1998/44323- y demás artículos que regulan el recurso de casación.
Y esta doctrina consolidada del Tribunal Supremo es en mi opinión plenamente acertada y compatible con el art.24 Const -EDL 1978/3879- y el derecho a la tutela judicial efectiva, pues no existe un derecho fundamental a la segunda o ulterior instancia, ya que el derecho a una segunda instancia es únicamente un derecho fundamental en el ámbito penal, pero no en el contencioso administrativo (tampoco en el civil o social), donde es un derecho de configuración legal sin trascendencia constitucional.
Así lo ha manifestado el Tribunal Constitucional de forma reiterada (2) conforme al CEDH y la jurisprudencia del TEDH, que tienen la importancia que el art.10.2 Const -EDL 1978/3879- señala.
A fin de cuentas, el propio art.394 LEC -EDL 2000/77463- ya indica en su subtítulo que regula la «condena en las costas de la primera instancia», y el Tribunal Supremo, al dictar los Autos citados, no resolvía recursos en primera instancia.
El problema surge porque algunos TSJ y Juzgados, pretendiendo seguir con este criterio del Tribunal Supremo, declaran, sin más, que el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463- no se aplica en la jurisdicción contenciosa.
Así, sin matices, hay muchos órganos judiciales que declaran (afirmando seguir la doctrina del Tribunal Supremo) que el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463- no se aplica en la jurisdicción contenciosa, lo que, entendemos, no se corresponde realmente ni con la literalidad ni con el espíritu del criterio del Tribunal Supremo ni tampoco de los art.139.4 LJCA -EDL 1998/44323-, ni mucho menos con el art.24.1 Const -EDL 1978/3879-.
Es el caso del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que en el Pleno antes mencionado de 6-2-18 acordó por mayoría fijar como criterio la no aplicación del art.394.3 -EDL 2000/77463- en la jurisdicción contencioso administrativa. Esto es, como acuerdo no jurisdiccional, se fijó el criterio de no limitar en ningún caso las costas del proceso al máximo de una tercera parte de la cuantía del proceso.
En el mismo sentido el TSJ de Madrid ha señalado en Sentencia de 25-5-17 (rec 153/17) -EDJ 2017/134192- que el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463- no se aplica en la jurisdicción contenciosa(3), lo que se hace en la creencia de que se aplica el criterio del Tribunal Supremo, del que cita diversos Autos.
El TSJ de Madrid en un caso de cuantía 100 euros, resuelto mediante la Sentencia 31-5-17, rec 1197/15 -EDJ 2017/128384-, limitó las costas de ese proceso a 2.000 euros y declaró en Auto 14-7-17, aclaratorio de la Sentencia, que «No tiene razón la actora en que, dada la cuantía de este recurso (100€) la cifra máxima que podía ser declarada en concepto de costas era de 33 €, conforme a lo previsto en el art. 394.3 de la LEC -EDL 2000/77463-. Por un lado, la cuantía de las costas establecidas en Sentencia no puede ser modificada por la vía de la aclaración de Sentencia. En todo caso, la cuantía de las costas no la fija la Sala en función de la cuantía del recurso sino en virtud de las circunstancias que concurren en el caso, tal como autoriza el art. 139.3 LJCA -EDL 1998/44323-.3». Igualmente podemos citar en el mismo sentido la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 5 de Oviedo, de 24-1-08, rec 221/07.
VI. ¿Quiénes consideran que el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463- SÍ se aplica a la jurisdicción contenciosa?
Hay otros órganos que, al contrario de lo que antes se ha visto, sí que entienden que se deben limitar las costas, como máximo, a una tercera parte de la cuantía del proceso.
Es el caso del voto particular que contiene el Auto del TSJ de Andalucía –Sala de Granada- de fecha 12-2-18, en el incidente 510.5/2017.
También la STSJ Andalucía, Sala de Sevilla, de fecha 30-3-17, rec 82/17 -EDJ 2017/109680- (4), considera que el art.394.3 LEC-EDL 2000/77463- sí es aplicable en lo contencioso.
Igualmente podemos citar, entre otras resoluciones que consideran aplicable el artículo 394.3 -EDL 2000/77463- en la jurisdicción contenciosa, la STSJ País Vasco, de fecha 9-5-16, rec 193/15 -EDJ 2016/134458-, el ATSJ Valencia de fecha 4-5-15, rec 3212/11 -EDJ 2015/130983-, aclaratorio de una Sentencia anterior del TSJ Valencia, la Sentencia de fecha 10-3-14, rec 1697/10 del TSJ de Valencia -EDJ 2014/87259-, la Sentencia de 5-12-13, rec apelación 199/12 del TSJ Andalucía, Sala de Sevilla -EDJ 2013/318201-, la Sentencia 28-9-12, rec 191/12 del Juzgado de lo Contencioso nº 6 de Barcelona -EDJ 2012/379586-, la Sentencia de 21-4-10, rec 342/08 del TSJ de Canarias -EDJ 2010/274541-, la Sentencia 10-3-10, rec 335/09, del TSJ de Navarra -EDJ 2010/18790-, o la Sentencia del TSJ de Castilla la Mancha, de 15-12-03, rec apelación 74/03.
VII. ¿Entonces en qué quedamos, se aplica o no se aplica el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463-?
Ya dijimos al comienzo de estas líneas que sí, pero no. A lo que podríamos añadir que no, pero sí.
Aunque para mejor clarificar la cuestión en términos jurídicos podemos concluir que en vía de recurso de casación el Tribunal Supremo tiene un criterio muy claro: no se aplica el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463-. Esto tiene un fundamento, antes señalado, que es evidente: no hay un derecho constitucional a una segunda o ulterior instancia, de tal manera que la no limitación de las costas no cercena el derecho a la tutela judicial efectiva, pues el acceso a segunda o ulterior instancia es de configuración legal. Además, a fin de cuentas, como antes se ha señalado, el art.394 lleva por título «condena en las costas de la primera instancia», y lo que dice nuestro Alto Tribunal es que, en los recursos de casación, no se aplica el límite del art.394.3, que, como es evidente, no son asuntos en primera instancia.
Sin embargo, los Juzgados de lo Contencioso y los TSJ no tienen un mismo criterio sobre la aplicación del art.394.3 -EDL 2000/77463-, y, por tanto, como se ha expuesto, hay algunos que limitan las costas a un máximo de un tercio de la cuantía del proceso y otros que no. Lo que resulta muy grave y preocupante, pues tanto ciudadanos como profesionales deben tener una seguridad jurídica, una predecibilidad de los costes del proceso, lo que reclama una necesaria unificación de criterio.
VIII. Vale, ya sabemos que el Tribunal Supremo nunca limita las costas a un tercio de la cuantía del proceso en recursos de casación, y que en los Juzgados y TSJ depende del azar, ¿qué soluciones posibles hay para evitar esa disparidad de criterios?
Buena pregunta. Hay varias posibles vías para intentar garantizar la imprescindible seguridad jurídica:
1) La más fácil y rápida sería que el Tribunal Supremo, en un caso en el que conociese de un asunto en primera instancia, y no en vía de recurso de casación, estableciese un criterio al respecto, manifestando expresamente si para los casos en que conoce en primera instancia se deben limitar las costas a una tercera parte de la cuantía del proceso. Puesto que el Tribunal Supremo conoce de recursos en primera instancia, se podría plantear qué hacer al respecto, y su criterio (el que fuese) se extendería al resto de los órganos judiciales inferiores españoles.
2) Otra opción sería la interposición de un recurso de casación, en el que se plantease al Tribunal Supremo la posibilidad de que resolviera la cuestión.
Esta opción tiene un inconveniente notorio: el propio Tribunal Supremo ha declarado en Sentencia de 7-11-17, rec 2228/16 -EDJ 2017/232939-, que «es constante la jurisprudencia de esta Sala que concluye que la decisión de las Salas de instancia en materia de costas no es impugnable en casación, cuando se refiere a operaciones lógico-valorativas sobre la existencia de temeridad o mala fe o sobre la existencia o no de serias dudas de hecho o de derecho, (aunque sí, obviamente, en cuanto pueda infringir los preceptos legales no sujetos a apreciación, como si se condenara en costas a quien vio estimadas todas sus pretensiones)».
A no ser que por parte del Alto Tribunal se entendiera que no limitar las costas a un máximo de una tercera parte de la cuantía del proceso infringe un precepto legal, no parece fácil que un recurso de casación relativo a esta cuestión pudiese superar el difícil trámite de admisión del recurso de casación. Entendemos que esta es otra vía que debe explorarse, pero es comprensible que un Letrado antes de acudir a ella lo medite bien, pues si se inadmite el recurso, como sucede con la mayoría de los que se interponen, el Tribunal Supremo suele imponer las costas de la inadmisión mediante Providencia, en una cantidad fija de, como mínimo, 1.000 euros.
3) Una tercera opción sería la interposición de un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. El problema es que previamente hay que hay agotar todas las vías de recurso ordinario, lo que supone haber interpuesto recurso de casación, con el inconveniente antes señalado. Y a ello habría que añadir otro inconveniente, y es que el Tribunal Constitucional tarda más tiempo del que sería deseable en resolver los recursos de amparo.
4) Una cuarta opción sería que se adoptase un acuerdo en un Pleno no jurisdiccional del Tribunal Supremo. Los plenos no jurisdiccionales recogen acuerdos que no son resoluciones judiciales, sino administrativas, y que, por tanto, no son jurisprudencia, ni vinculan a los órganos judiciales. Pero dado el notorio prestigio de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, si el Alto Tribunal adoptase un acuerdo en tal sentido, es evidente que la práctica totalidad de los órganos judiciales de España adoptaría como propio el criterio del Tribunal Supremo. Esta solución sería la más ágil, aunque tiene el problema principal de que tendría que ser el propio Tribunal Supremo quien tomara la iniciativa.
5) Otra alternativa sería una nueva redacción del art.139 LJCA -EDL 1998/44323-, mediante un cambio legislativo, en el que se clarificase la cuestión.
En cualquier caso, sea por una u otra vía, es acuciante la necesidad de que se fije un mismo criterio, el que sea, para toda España, porque no es admisible que sobre una misma cuestión se estén aplicando criterios dispares a los ciudadanos y a los profesionales.
IX. ¿Qué criterio tiene el autor de este artículo sobre la aplicación del art.394.3 -EDL 2000/77463- en la jurisdicción contencioso administrativa?
Ya hemos señalado anteriormente que entendemos que en primera instancia se debe aplicar siempre el art.394.3 -EDL 2000/77463-, salvo que se aprecie, y así se declare, mala fe o temeridad.
Pero que, en segundas o ulteriores instancias, no se tiene por qué aplicar el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463-.
Entiendo que así lo exige el derecho a la tutela judicial efectiva según la interpretación del Tribunal Constitucional. En la reciente Sentencia 140/2016, de 21 julio -EDJ 2016/121829- declaró, en síntesis, en relación con las tasas judiciales, que la imposición de costes muy elevados o desproporcionados para el acceso a la jurisdicción vulneraba el derecho a la tutela judicial efectiva.
Y creemos que si en primera instancia no se limitan las costas a un tercio de la cuantía del proceso se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, pues podrían darse casos (se están dando casos) en los que por el recurso por una multa de tráfico o una sanción tributaria por importe de 100 euros se imponen costas de 1.000 euros, lo que entendemos es un coste desproporcionado que impide de facto el acceso a la jurisdicción con grave vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.
Ya en la las Sentencias 20/2012 -EDJ 2012/25985- (FJ 9) y 190/2012 -EDJ 2012/256218- (FJ 2), el Tribunal Constitucional declaró incompatible la tasa por promover el ejercicio de la potestad jurisdiccional cuando lo elevado de su cuantía impide «en la práctica el ejercicio del derecho fundamental o lo obstaculiza en un caso concreto en términos irrazonables». Posición que concuerda con lo declarado en la jurisprudencia del TEDH (asunto Kreutz contra Polonia, de 26-7-05, entre otros).
La Sentencia 140/2016 del Tribunal Constitucional -EDJ 2016/121829- manifestó que «la tasa no se declara inconstitucional simplemente por su cuantía, tomada ésta en abstracto. Por el contrario, hemos apreciado que dichas tasas son contrarias al art. 24.1 CE -EDL 1978/3879- porque lo elevado de esa cuantía acarrea, en concreto, un impedimento injustificado para el acceso a la Justicia en sus distintos niveles».
Específicamente manifestó el Tribunal Constitucional que se declara la inconstitucionalidad de la tasa para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa porque aunque la medida puede ser idónea y necesaria para mantener un modelo de financiación mixta de la Justicia, no resulta proporcionada por tres motivos: 1) porque las limitaciones para acceder al arbitraje en los conflictos administrativos han causado que la vía contenciosa sea la única para que los ciudadanos puedan controlar la actividad administrativa; 2) porque la elevada cuantía del tributo hace que la eventual reducción del importe de la sanción en caso de pago voluntario sea, en muchas ocasiones, lo menos perjudicial para el afectado, pese a estar convencido de la ilicitud del acto sancionador; y 3) porque en el ámbito civil se establecen exenciones de la tasa judicial para algunos procesos que no superen determinada cuantía, sin que exista una razón objetiva para excluir una medida similar en el orden contencioso-administrativo. Se concluye, por ello, que la imposición de tasas para acceder a este orden jurisdiccional produce un efecto disuasorio que contraría el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción.
Cabe pensar que hay una diferencia entre las tasas judiciales y las costas, pues las tasas se exigían antes del proceso, y las costas se abonan después del proceso, por lo que se podría objetar que la no aplicación del art.394.3 LEC -EDL 2000/77463- no vulnera la tutela judicial efectiva, al menos en su vertiente de «acceso a la jurisdicción».
Sin embargo entiendo que la doctrina del Tribunal Constitucional es aplicable también a las costas judiciales, y que la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva si no se limitan las costas a una tercera parte de la cuantía del proceso en la primera instancia es incluso más grave que en el caso de las tasas, con independencia de que tal lesión se produzca antes de iniciar el proceso (tasas) o después de iniciado (costas). Y considero que es más grave porque las tasas tenían una cuantía que podía ser muy inferior a la cuantía del proceso, pero la cuantía de las costas, si no se limitan a una tercera parte de la cuantía del proceso, puede arrojar un porcentaje en ocasiones muy superior a la cuantía del proceso.
Respecto de las tasas, cuyo importe era casi siempre inferior a la cuantía del proceso, se entendió que eran «inconstitucionales por infringir el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción y al recurso» (...) «operando un efecto inhibidor o disuasorio del derecho de interposición de la demanda o recurso correspondiente».
Por lo que las costas, cuyo importe puede llegar a superar varias veces la cuantía del proceso, aunque se paguen una vez terminado el mismo, operarán, en estos casos, como un gran freno, un enorme impedimento que generará un desincentivo notorio para acceder a la jurisdicción, ante el riesgo de sufrir un perjuicio mucho mayor que el causado por el propio acto recurrido. De ahí la necesidad de aplicar el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463- en la primera instancia de la jurisdicción contencioso administrativa.
Piénsese en una multa por importe de 100 euros, como antes se dijo, en la que se impusieran unas costas por importe de 1.000 euros. La racionalidad económica de cualquier persona física o jurídica recomendaría no recurrir, aún llevando razón, lo que disuadiría de acceder a la jurisdicción de forma patente en claro perjuicio del derecho a la tutela judicial efectiva, del control de legalidad de la actuación administrativa que deben llevar a cabo los Tribunales y del interés público en una Administración plenamente sometida al principio de legalidad en todas sus actuaciones.
X. ¿En qué momento procesal se plantea el problema de la aplicabilidad del art.394.3 LEC -EDL 2000/77463-?
Fundamentalmente en dos momentos: 1) en la propia Sentencia, y 2) en la tasación de costas.
1) En ocasiones, la propia Sentencia zanja el problema de si se aplica o no el art.394.3 -EDL 2000/77463- con la cita expresa del mismo o estableciendo una cuantía de costas que directamente no supera la tercera parte de la cuantía del proceso. En estos supuestos no se plantea conflicto alguno.
2) Sin embargo, hay muchas ocasiones en que se imponen las costas, sin hacer referencia a cuantía, o en que se imponen las costas estableciendo una cuantía o unos límites superiores a la tercera parte de la cuantía del proceso.
En estos casos, será en vía de tasación de costas cuando se ponga de manifiesto la posibilidad de reducir las costas a una cuantía total que no supere la tercera parte de la cuantía del proceso.
La decisión inicial en materia de tasación de costas corresponde al Letrado de la Administración de Justicia (LAJ).
Pero, la última decisión, corresponde al Juzgado o Tribunal, mediante Auto, de acuerdo con la Sentencia 58/2016, de 17-3-16, del Tribunal Constitucional -EDJ 2016/20727- (5), que declaró que el derecho fundamental garantizado por el art.24.1 Const -EDL 1978/3879- comporta que la tutela de los derechos e intereses legítimos de los justiciables sea dispensada por los Jueces y Tribunales, a quienes está constitucionalmente reservada en exclusividad el ejercicio de la potestad jurisdiccional (art.117.3 Const), por lo que toda decisión última en un proceso debe corresponder siempre a los Jueces y Tribunales.
Es generalmente en la tasación de costas donde se pone de manifiesto el problema o la cuestión de la aplicabilidad del art.394.3 LEC -EDL 2000/77463-, momento en el que, además de con el problema de interpretación jurídica hasta ahora expuesto, nos encontramos a veces con un problema semántico.
XI. Para terminar, un problema semántico
La semántica léxica es, según la Real Academia Española, una rama de la semántica que estudia el significado de las palabras, así como las diversas relaciones de sentido que se establecen entre ella.
Y el art.139.4 LJCA -EDL 1998/44323-, además de todo lo expuesto, también ha generado un problema semántico, ya que dice este precepto que la imposición de costas podrá ser «a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima».
Hay órganos que fijan las costas, otros que establecen un máximo, y otros que las imponen sin más.
Por lo que al problema de si las costas se limitan o no a una tercera parte de la cuantía del proceso a veces se añade el problema de la interpretación de qué dijo la Sentencia al imponer las costas.
Y es que algunos órganos judiciales pese a que fallan que «limitan hasta un máximo de X euros» las costas, cuando luego las costas son objeto de impugnación en el incidente de tasación, pretenden justificar la no aplicación del art.394.3 LEC -EDL 2000/77463- en que ya en Sentencia se fijó en X euros el importe de las costas, y que puesto que están fijadas por el Tribunal en Sentencia, no es posible discutirlas en vía de tasación. Esto es un problema semántico, más que jurídico. Pues «limitar a un máximo» no es «fijar las costas».
Si un Tribunal fija las costas en X euros, podría admitirse que no haya debate con posterioridad sobre la cuantía, pues las costas estarían «fijadas». Pero sin un Tribunal ha manifestado que las costas «se limitan a un máximo», nada impide que, sin superarse ese máximo, pueda haber otras limitaciones (como la del art.394.3 LEC -EDL 2000/77463-) que rebajen las costas (a una tercera parte de la cuantía del proceso) sin que se supere el límite máximo de la cuantía de costas establecido en Sentencia.
Veamos un ejemplo: una Sentencia dictada en primera instancia condena en costas a un ciudadano, y establece en el fallo que «se limita el importe de las costas a la cantidad máxima de mil euros». Si la cuantía de ese proceso era de 600 euros, la aplicación del art.394.3 -EDL 2000/77463- supondría que las costas no deberían superar la cantidad de 200 euros. Imaginemos que mediante Decreto del LAJ se establece, tras la tasación, que las costas deben ser 900 euros, y que en vía de recurso de revisión se plantea al Juez o Tribunal que las costas infringen el art.394.3 LEC por ser superiores a una tercera parte de la cuantía del proceso.
En este caso, como ya hemos visto, el Juez o Tribunal podría tener uno de estos dos criterios:
1) considera que el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463- no se aplica en el ámbito contencioso, y por tanto dicta Auto en el que entiende que pese a que la cuantía del recurso era de 600 euros las costas de 900 euros son conformes a Derecho;
o 2) considera que el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463- se aplica en el ámbito contencioso, y por tanto dicta Auto en el que entiende que pese a ser la cuantía del recurso de 600 euros las costas de 900 euros no son conformes a Derecho, y deben limitarse a 200 euros, pues, en todo caso, estaría dentro del límite de 1.000 euros señalado en Sentencia.
Cualquiera de estos criterios jurídicos, como hemos visto, tiene argumentos a favor y en contra.
Pero desde un punto de vista semántico no parece admisible que, si la Sentencia manifestó, por seguir con el mismo ejemplo, que «se limita el importe de las costas a la cantidad máxima de mil euros», se indique en el Auto que se dicte en el incidente de tasación de costas que las costas se fijaron en mil euros en Sentencia y que no cabe su discusión. Y es que, se reitera, «fijar» no es «limitar a un máximo», por lo que se puede tener uno u otro criterio jurídico sobre la aplicabilidad del art.394.3 -EDL 2000/77463-, pero no resulta aceptable cambiar el significado de las palabras, y si se «limitó» la cuantía de las costas, entonces no se «fijó» la cuantía de las costas, por lo que no es aceptable que se diga que las costas estaban fijadas en Sentencia cuando en realidad se fijó un límite máximo que no impide ni excluye, semánticamente, que pueda haber otros límites.
Por tanto, como hemos dicho, al problema de si se aplica o no el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463-, hay que añadir en la práctica el problema semántico de la interpretación de qué se resolvió en Sentencia, esto es, si se fijaron las costas, o se limitaron a un máximo.
XII. Conclusión
De cuanto se ha expuesto se puede concluir que el Tribunal Supremo tiene declarado que el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463-, en lo relativo a la limitación de las costas a una tercera parte de la cuantía del proceso, no se aplica en la jurisdicción contenciosa en los asuntos en segunda o ulterior instancia. Entre otras cosas porque el art.394 lleva por rúbrica «condena en las costas de la primera instancia».
En el resto de órganos judiciales (Juzgados y TSJ) depende del azar, pues unos aplican el art.394.3 LEC -EDL 2000/77463- y otros no.
Es, pues, completamente necesario que se unifique el criterio sobre esta cuestión, ya que es contrario al derecho fundamental a la igualdad que en algunos partidos judiciales se limiten las costas a una tercera parte de la cuantía del proceso y en otros no, además de gravemente perturbador de la seguridad jurídica.
Considero que la aplicación del art.394.3 LEC -EDL 2000/77463- en los asuntos que se resuelvan en primera instancia en lo contencioso se deriva de una interpretación de esa norma, en relación con el art.139.4 LCJA -EDL 1998/44323-, más compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva, según la doctrina del Tribunal Constitucional.
Creo que incluso es la postura del propio Tribunal Supremo, que en el Auto de 18 octubre, rec 4161/14 -EDJ 2017/22854-, afirma expresamente «que la previsión del art.394.3 LEC-EDL 2000/77463- (...) está prevista para las costas en la primera instancia» y que «la limitación establecida por la supletoria Ley de Enjuiciamiento Civil va referida a las costas de la instancia y de los recursos a los que se refiere.»
Si los costes del proceso son desproporcionados, lo que sucede cuando las costas superan a la misma cuantía del proceso, se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, por lo que entiendo que, en definitiva, se debe aplicar el tan citado art.394.3 -EDL 2000/77463- en la jurisdicción contencioso administrativa en los procesos que se resuelvan en primera instancia.
Lo que debe suponer, por tanto, que en las Sentencias dictadas en primera instancia, ya sea al «fijar» las costas, ya al «limitarlas», la cuantía de las costas no debe superar la tercera parte de la cuantía del proceso, salvo que hubiere temeridad o mala fe. Y, para el caso de que no se hubiera hecho así en Sentencia, en vía de tasación de las costas se debería aplicar igualmente el citado límite.
NOTAS:
1.- Igualmente los Autos 4-10-17, rec 39/17 -EDJ 2017/215427-, y de 13-9-17, rec 55/16 -EDJ 2017/215426-, entre otros muchos iguales.
2.-Se trata de una doctrina reiterada y constante desde la Sentencia 19/1983, de 14 marzo -EDJ 1983/19-.
3.-Así el FJ 7º dice que «Interesa, además, señalar que no se ha producido la alegada vulneración del artículo 394.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil -EDL 2000/77463- al no ser posible su aplicación, pues esta Ley sólo es aplicable de forma supletoria, como dispone la disposición final primera de la vigente LRJCA -EDL 1998/44323-, en lo no previsto por la regulación propia del proceso, lo que no ocurre en el presente caso, toda vez que la Ley Jurisdiccional tiene su propia regulación», (...) y «en el mismo sentido, AATS de 30 de octubre de 2014 -recurso de casación número 3466/2011, EDJ 2014/244599- y de 20 de noviembre de 2014 -recurso para el reconocimiento de error judicial número 52/2012 -EDJ 2014/244641- ».
4.- En el FJ 2º afirma que «según el art. 394.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil -EDL 2000/77463-, a la que se remite el art. 139.6 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa-EDL 1998/44323-, la condena en costas no puede suponer el pago de una cantidad que supere la tercera parte de la cuantía del proceso, salvo que se disponga otra cosa en razón a la complejidad del asunto, aquí a todas luces inapreciable por las circunstancias expresadas en la sentencia».
5.- Razona el Tribunal Constitucional al declarar inconstitucional el art.102 bis.2 LJCA-EDL 1998/44323- que está vedado que «el legislador excluya de manera absoluta e incondicionada la posibilidad de recurso judicial contra los decretos de los Letrados de la Administración de Justicia resolutorios de la reposición, como acontece en el cuestionado párrafo primero del art. 102 bis.2 LJCA» pues «entenderlo de otro modo supondría admitir la existencia de un sector de inmunidad jurisdiccional, lo que no se compadece con el derecho a la tutela judicial efectiva (así, STC 149/2000, de 1 de junio, FJ 3 -EDJ 2000/10327-, para otro supuesto de exclusión de recurso judicial) y conduce a privar al justiciable de su derecho a que la decisión procesal del Letrado de la Administración de Justicia sea examinada y revisada por quien está investido de jurisdicción (esto es, por el Juez o Tribunal), lo que constituiría una patente violación del derecho a la tutela judicial efectiva (SSTC 115/1999, de 14 de junio, FJ 4 -EDJ 1999/11280-, y 208/2015, de 5 de octubre, FJ 5 -EDJ 2015/198315-).»
«En suma, el párrafo primero del art. 102 bis.2 LJCA-EDL 1998/44323-, redactado por la Ley 13/2009 -EDL 2009/238889- ("Contra el decreto resolutivo de la reposición no se dará recurso alguno, sin perjuicio de reproducir la cuestión al recurrir, si fuere procedente, la resolución definitiva"), incurre en insalvable inconstitucionalidad al crear un espacio de inmunidad jurisdiccional incompatible con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y la reserva de jurisdicción a los Jueces y Tribunales integrantes del poder judicial».
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 1 de junio de 2018.
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