DERECHO LOCAL

Sobre la reforma local y su interpretación. Una aproximación al estado de la cuestión a los seis meses de su entrada en vigor

Tribuna 01-06-2014

Cuando se cumplen seis meses de la publicación en el Boletín Oficial del Estado y entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL- (EDL 2013/248308), parece adecuado hacer un análisis del estado de las cosas.

Es cierto que en estos seis meses no se han llegado a ver, aún, los efectos reales de esa profunda modificación efectuada en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184). Entre otros motivos, porque alguno de los elementos más relevantes, de entre los que conforman la reforma, todavía no han sido implementados, como es el caso de la norma reglamentaria que ha de regular el coste efectivo que, como tendremos ocasión de señalar, continúa en fase de proyecto.

No ha sucedido lo mismo en otros ámbitos de la reforma en los que los efectos no se han dejado esperar, como es el caso del régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones Locales y que ha dado lugar a una modificación de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014 -LPGE 2014- (EDL 2013/219736) (art. 75 bis LRBRL) o de la limitación en el número de los cargos públicos de las Entidades Locales con dedicación exclusiva (art. 75 ter LRBRL) o del personal eventual en las Corporaciones Locales (art. 104 bis LRBRL).

Y es que, seis meses después de la entrada en vigor de la reforma, el debate sobre la oportunidad y acierto de los cambios realizados no ha desaparecido con el mero transcurso del paso del tiempo.

Lo cierto es que la reforma efectuada ha sido objeto de interpretaciones, tanto oficiales como oficiosas, de un importante número de valoraciones en cuanto a su conformidad a la Constitución y que el hecho de la reforma se encuentra en el origen de un significativo número de disposiciones autonómicas que llegan a incidir tanto sobre la interpretación que ha de darse a la reforma como, incluso, sobre su propia aplicación.

De esta forma, el objeto del comentario que aquí se realiza se limita y centra en exponer cual ha sido la cronología del proceso (lo que ha sucedido hasta llegar a la reforma y lo que se ha ido produciendo después), en disponer de una manera ordenada todos esos elementos que se han ido produciendo en estos meses, en analizar su impacto sobre la reforma efectuada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (EDL 2013/248308) en la LRBRL e intentar determinar el estado de la cuestión.

 

I. La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local

A) Sobre su elaboración y tramitación parlamentaria

Si nos detenemos y echamos la vista atrás, se puede comprobar que hace un año no teníamos ni siquiera el proyecto de reforma local. Circulaban, eso sí, diversos anteproyectos en los que lo único que se había mantenido más o menos constante era la denominación: Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (ARSAL).

Un largo proceso en el que, antes de culminar y convertirse en el Proyecto de Ley aprobado por el Consejo de Ministros (25 de julio de 2013), se realizarían un gran número de alegaciones y en el que habría de estar presente el preceptivo Dictamen del Consejo de Estado nº 567/2013, de 26 de junio de 2013 (EDD 2013/121977).

En cuanto a hitos fundamentales de ese proceso, conviene tener presentes los siguientes:

- Remisión anteproyecto al Consejo de Estado.

- Emisión del Dictamen por el Consejo de Estado.

- Aprobación por el Consejo de Ministros.

- Remisión a las Cortes Generales.

- Aprobación por el Congreso.

- Aprobación en el Senado.

- Aprobación definitiva en el Congreso.

- Publicación en el BOE.

- Entrada en vigor.

B) Sobre su aprobación y entrada en vigor

El proyecto de ley tiene su entrada en el Congreso de los Diputados con fecha 2 de agosto de 2013 y es calificado el 3 de septiembre de 2013. Su tramitación concluye con la aprobación, en la sesión del Pleno del Congreso de los Diputados celebrada el 19 de diciembre de 2013.

La publicación de la LRSAL se realiza en el Boletín Oficial del Estado de 30 de diciembre de 2013 y, conforme a la Disp. Final Sexta de la propia Ley, su entrada en vigor se producirá al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, es decir, el último día del año 2013.

C) El Real Decreto-ley 1/2014, de 24 de enero, y la modificación de la Ley de Presupuestos del Estado para el año 2014

Efecto directo de la aprobación de la LRSAL es la modificación de la LPGE 2014 a la que se le añade la Disp. Adic. Nonagésima por medio del RD-ley 1/2014, de 24 de enero (EDL 2014/1560).

Por medio de esta modificación, tramitada con carácter urgente, y ubicada en un Real Decreto-ley que recibe la denominación de “reforma en materia de infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas”, se establece el régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones Locales de conformidad con lo establecido en el art. 75 bis LRBRL en la redacción que este precepto recibe de la LRSAL.

 

II. Interpretaciones y regulaciones

A) Un documento desde el propio Ministerio

Una primera interpretación de la reforma efectuada se lleva a cabo desde el propio Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que el 4 de marzo de 2014 público un documento que con el título “Nota explicativa de la Reforma Local”, pretende hacer frente de una manera sistemática y ordenada a las dudas que, en la práctica, está presentando la reforma efectuada por medio de la LRSAL.

El documento interpreta un importante número de cuestiones en relación a trece materias que son clasificadas que, a su vez, son agrupadas en torno a cinco grandes grupos temáticos conforme al siguiente esquema:

I. Clarificación de Competencias

1. Régimen jurídico de las competencias municipales

• El régimen de las competencias propias en el art. 25 LRBRL

• La delegación de competencias

• Alcance y requisitos del art. 7.4 LRBRL

2. El régimen jurídico de las competencias de las Diputaciones provinciales

• El régimen de las competencias propias en el art. 36 LRBRL

• La delegación de competencias en las Diputaciones provinciales

• Coordinación en la prestación de servicios en municipios con población inferior a 20.000 habitantes

• La cláusula residual del art. 7.4 LRBRL

• El funcionamiento del coste efectivo de los servicios y la coordinación por parte de las Diputaciones provinciales

II. Racionalización de la estructura local

1. Fusiones voluntarias de Municipios

2. Mancomunidades. Disp. Trans. Undécima LRSAL

3. Entidades de ámbito territorial inferior al municipal

4. Redimensionamiento del sector público local. Disposición adicional novena LRBRL

• Sobre las Entidades Locales

• Sobre las entidades directamente dependientes de las Entidades Locales

• Sobre las entidades directamente dependientes de segundo nivel

5. Consorcios (Disp. Final Segunda LRSAL).

III. Regímenes de dedicación y retribuciones de los miembros de las Corporaciones Locales

1. Régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones locales (art. 75 bis LRBRL).

2. Limitaciones al número de concejales en régimen de dedicación exclusiva (art. 75 ter LRBRL).

3. Régimen transitorio. Disp. Trans. Décima LRSAL.

IV. Racionalización del empleo público

1. Régimen jurídico de los Funcionarios con habilitación de carácter nacional

• Puestos reservados y situaciones administrativas (art. 92 bis 4 LRBRL).

• Oferta y selección (art. 92 bis 5 LRBRL).

• Provisión de puestos de trabajo: concursos y libre designación (art. 92 bis.6 LRBRL).

• Los nombramientos provisionales (art. 92 bis 7 y 8 LRBRL).

• Registro de funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional (art. 92 bis.9 LRBRL).

• Expedientes disciplinarios (art. 92 bis.10 y 11 LRBRL).

• Transitoriedad (Disp. Trans. Séptima LRSAL).

2. Personal eventual (art. 104 bis LRBRL).

3. Retribuciones en contratos mercantiles y de alta dirección del sector público local (Disp. Adic. Duodécima LRBRL).

V. Control financiero y presupuestario más riguroso e impulso de la actividad económica       

Documento que contiene posicionamientos oficiales a un gran número de cuestiones entre las cuales aparecen varias de las que se encuentran impugnadas por los diferentes recursos formulados ante el TC.

B) Un proyecto sobre el coste efectivo de los servicios

Entre tanto, una de las cuestiones más relevantes sobre las que ha girado la reforma y que no han quedado cerradas con la LRSAL, es la relativa a la prestación de servicios y su coste efectivo.

Por medio de la reforma se introduce, en el marco que la LRBRL destina a la regulación de las cuestiones relativas a las Haciendas Locales, un nuevo precepto, el art. 116 ter LRBRL, que impone a todas las Entidades Locales la obligación de calcular (y hacerlo antes del día 1 de noviembre de cada año) “el coste efectivo de los servicios que prestan”.

El referido art. 116 ter LRBRL contiene dos previsiones sobre el cálculo de los costes efectivos de esos servicios que prestan:

1ª. Que para el cálculo del coste efectivo de los servicios se tendrá en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios conforme a los datos de ejecución de gastos y que por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se desarrollarán estos criterios de cálculo.

2ª. Que todas las Entidades Locales comunicarán esos costes efectivos de cada uno de los servicios al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación

No cabe duda de la trascendencia que, para ese nuevo sistema introducido en la LRBRL, tiene la norma a desarrollar por el Ministerio de Hacienda, sobre la que se sigue trabajando y de la que ya se dispone de un Proyecto de Orden por la que se establecen los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios prestados por las entidades locales, habiendo finalizado el plazo de presentación de observaciones (en fecha 23 de mayo de 2014).

En el proyecto de la referida Orden se establecen los principios y directrices para el cálculo del coste efectivo desarrolla la previsión del art. 116 ter.2 LRBRL conforme a la que “el cálculo del coste efectivo de los servicios tendrá en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios” lo que ha de hacerse partiendo de los datos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato anterior (conforme a lo señalado en el art. 116 ter.1 LRBRL).

Sobre esta previsión se determina que el coste efectivo de los servicios se corresponde con la suma (agregación) de los costes directos exclusivamente asociados a cada servicio, y los costes indirectos determinados con arreglo a los criterios de imputación que se establecen en la Orden (art. 3 del Proyecto de Orden).

Así, en el Proyecto de Orden se vienen a fijar:

1º. Los gastos directos imputables a los servicios (personal, corrientes en bienes y servicios, derivados de amortización y el cómputo, en su caso, de los arrendamientos financieros).

2º. Los gatos indirectos y su imputación a los servicios.

3º. Los gastos en los casos de gestión indirecta de los servicios.

C) Regulaciones autonómicas

Pero, al mismo tiempo, diversas Comunidades Autónomas han realizado regulaciones en el ámbito de la reforma. De diferente tipología, con diversidad de rangos normativos y heterogéneas en cuanto a la forma y finalidad pretendida con ese tipo de actuaciones.

Son varias las Comunidades Autónomas que han optado por la promulgación de normas con rango de ley. Es el caso de:

Castilla y León: Decreto-ley 1/2014, de 27 de marzo, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos en Castilla y León, derivado de la entrada en vigor de la LRSAL (EDL 2014/36940).

Andalucía: Decreto-ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la LRSAL (EDL 2014/73887).

Galicia: Ley 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local (EDL 2014/75132).

Cataluña: Decreto-ley 3/2014, de 17 de junio, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación en Cataluña de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local (EDL 2014/88359).

Pero este proceso no puede darse por finalizado, ya que en otras Comunidades ya cuentan con normas para interpretar la reforma de la LRBRL o disposiciones sobre ello en fase de elaboración.

1º. Castilla y León

La Comunidad Autónoma de Castilla y León ha dictado el Decreto-ley 1/2014, de 27 de marzo, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos en Castilla y León, derivado de la entrada en vigor de la LRSAL y lo ha hecho en base a la competencia que el art. 54 del Estatuto de Autonomía (EDL 1983/7457) le atribuye para velar por los intereses financieros de los Entes Locales de su territorio y ejercer la tutela financiera sobre ellos.

El instrumento elegido, la regulación mediante Decreto- ley, supone la existencia de razones de extraordinaria y urgente necesidad, que la Junta de Castilla y León encuentra por afectar la LRSAL, “a un gran número de competencias de la Comunidad Autónoma, ya sean exclusivas, de desarrollo normativo y ejecución, contempladas en el Título V del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, y por ello a una gran diversidad de normativa autonómica sectorial que las desarrolla y regula” (Apartado I, párrafo quinto, de la Exposición de Motivos del propio Decreto- ley). De esta manera, tanto la naturaleza de la propia reforma como sus efectos sobre la prestación y distribución de los servicios públicos justifican esta excepcional forma normativa de proceder.

La regulación efectuada por la Comunidad Autónoma de Castilla y león se articula en torno a cinco presupuestos y una previsión de desarrollo reglamentario:

1º. Competencias atribuidas a las Entidades Locales de Castilla y León antes de la reforma: se ejercerán por las mismas de conformidad a las previsiones contenidas en la norma de atribución y conforme a lo establecido en el art. 7.2 LRBRL y en el propio Decreto-ley

2º. Informe para el ejercicio por parte de las Entidades Locales de competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación: determinación del órgano al que corresponde su emisión.

3º. Convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación: normas para su adaptación.

4º. Competencias en materia de educación, salud y servicios sociales.

5º. Traspaso de medios en materia de educación, salud, servicios sociales e inspección sanitaria.

El Decreto-ley finaliza con la autorización a la Junta de Castilla y León para dictar las disposiciones reglamentarias que fueran precisas para el desarrollo del propio Decreto- ley.

2º. Andalucía

La Comunidad Autónoma de Andalucía ha promulgado el Decreto-ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la LRSAL, al resultar necesario el desarrollo de la previsión contenida en el art. 7.4 LRBRL en determinados aspectos tales como la forma en que las entidades locales deben efectuar la solicitud de informe, la documentación exigible a tal fin, órganos competentes, plazos para la emisión de los informes, carácter determinante de los mismos en orden a la suspensión de procedimientos y demás trámites que han de efectuarse para adoptar la decisión.

Ello se hace en virtud de considerar normas propias municipales lo establecido conforme al art. 92.2 del Estatuto de Autonomía (EDL 2007/10299) y la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía local de Andalucía (EDL 2010/101217).

La regulación por medio de Decreto-ley se justifica en la “incertidumbre jurídica” generada por la reforma y la “sucesión de numerosas y contradictorias interpretaciones normativas al respecto” que exige una respuesta normativa ágil que resuelva en positivo el ejercicio de las competencias de los distintos niveles de gobierno y la continuidad de la prestación de esos servicios.

La regulación efectuada por la Comunidad Autónoma de Andalucía se estructura en torno a las siguientes medidas:

1ª. Competencias atribuidas a las Entidades Locales de Andalucía antes de la reforma: se ejercerán por las mismas de conformidad a las previsiones contenidas en la norma de atribución y conforme a lo establecido en el art. 7.2 LRBRL y sin perjuicio de lo dispuesto en el propio Decreto-ley.

2ª. Informe para el ejercicio por parte de las Entidades Locales de competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación: determinación de los supuestos en los que resulta necesario, procedimiento, documentación y órgano al que corresponde su emisión.

3ª. Informes sobre inexistencia de duplicidades y de riesgo para la sostenibilidad financiera: Solicitud, procedimiento para su emisión, carácter y contenido.

4ª. Convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación: normas para su adaptación.

5ª. Competencias en materia atención primaria de la salud e inspección sanitaria, prestación de servicios sociales, de promoción y reinserción social y de educación: continuarán siendo ejercidas por los municipios en los términos previstos en las leyes correspondientes, en tanto no hayan sido asumidas por parte de la comunidad Autónoma.

El Decreto-ley habilita a la Consejería con competencias sobre régimen local para el desarrollo del mismo y para dictar cuantas instrucciones fueran precisas para la ejecución de lo dispuesto en él.

3º. Galicia

El Parlamento de la Comunidad Autónoma de Galicia ha aprobado la Ley 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas de la entrada en vigor de la LRSAL, y lo hace en virtud de las competencias exclusivas que, en materia de régimen local, le atribuye el art. 27 del Estatuto de Autonomía (EDL 1981/2299), así como por la tutela financiera que le corresponde ejercer sobre los entes locales conforme al art. 49 del propio Estatuto de Autonomía.

Para ello, se han de adoptar una serie de medidas de desarrollo que deben adoptarse de modo urgente, y ello sin perjuicio de que haya de realizarse una revisión de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia (EDL 1997/23759), derivada tanto de su necesaria adaptación a la nueva normativa básica como al resto de la legislación posterior a su fecha y a los nuevos retos organizativos y funcionales que se presentan actualmente a las entidades locales.

La Ley de Galicia de medidas urgentes se articula en torno a las siguientes previsiones:

1ª. Competencias propias de los municipios: atribuidas por la legislación autonómica de Galicia.

2ª. Delegación de competencias en los municipios: por la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia.

3ª. Competencias de las entidades locales distintas de las propias y de las atribuidas por delegación: determinación de lo que ha de entenderse como “ejercicio de nuevas competencias”

4ª. Duplicidad en la prestación de servicios o realización de actividades.

5ª. Sostenibilidad financiera: concepto y apreciación.

6ª. Informes por razón de la tutela financiera que corresponde a la Comunidad Autónoma de Galicia: solicitud, documentación, procedimiento, plazo, carácter y contenido, supuestos para su solicitud y efectos.

7ª. Coordinación y colaboración entre la Administración autonómica y la Administración local.

8ª. Competencias atribuidas a las Entidades Locales de Galicia antes de la reforma: se continuarán ejerciendo, rigiéndose por la normativa autonómica o, en su caso, por el derecho estatal aplicable como supletorio y sin perjuicio de lo dispuesto en el propio Decreto- ley.

9ª. Cooperación mediante consorcios o convenios administrativos: conforme a lo establecido en el art. 57 LRBRL.

10ª. Convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación suscritos: normas para su adaptación.

11ª. Competencias en materia de educación, salud y servicios sociales: continuarán siendo prestadas por los municipios en tanto no se den las condiciones previstas para su traspaso en la normativa básica y, en particular, el establecimiento del nuevo sistema de financiación autonómica y de las haciendas locales previsto en la LRSAL.

12ª. Competencias específicas sobre las competencias relativas a la participación en la gestión de la atención primaria de la salud

13ª. Régimen de funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional: determinación de los órganos autonómicos competentes para la incoación de expedientes disciplinarios

La Ley finaliza con dos previsiones. De un lado, la obligación del Gobierno de Galicia de presentar, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor del nuevo sistema de financiación autonómica y de las haciendas locales, de un proyecto de reforma de la Ley la Administración Local de Galicia que integrará la regulación prevista en la propia Ley 5/2014, de 27 de mayo. Y, de otro, con la autorización al Consejo de la Junta de Galicia para dictar las disposiciones legales que fueran precisas para el desarrollo de la ley.

4º. Cataluña

La Comunidad Autónoma de Cataluña ha aprobado el Decreto-ley 3/2014, de 17 de junio, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación en Cataluña de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, con el objeto de aclarar la aplicación de las competencias locales en su ámbito territorial, regular el procedimiento de obtención de los informes previos para el ejercicio de competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación y regular el procedimiento de adaptación  de convenios y acuerdos suscritos con anterioridad a la entrada en vigor de la reforma.

El Decreto-ley se dicta en virtud de la competencia exclusiva que, en materia de régimen local, reconoce y atribuye el art. 160 del Estatuto de Autonomía.

El uso del Decreto-ley como instrumento normativo se fundamenta en el escenario de incertidumbre creado con la vigencia de la nueva regulación estatal y el hecho de que algunas de las previsiones queden diferidas en el tiempo, todo lo cual supone la existencia de unas “circunstancias excepcionales y relevantes que determinan la necesidad de una acción normativa inmediata que apruebe medidas urgentes, que no se pueden demorar durante el tiempo necesario para tramitarlas por el procedimiento legislativo ordinario, en cuanto que se trata de dar respuesta a una situación fáctica que afecta a los servicios públicos y a las actividades que desarrollan los entes locales en beneficio de los ciudadanos”.

La regulación efectuada por la Comunidad Autónoma de Cataluña se estructura en torno a las siguientes medidas:

1ª. Competencias propias: Necesidad de garantizar que no se produzca un atribución simultánea de la misma competencia a varias Administraciones y la memoria que acompañe a la Ley tendrá que reflejar el impacto sobre los recursos económicos de las Administraciones afectadas así como prever la dotación de recursos, de manera que no suponga un mayor gasto.

Los entes locales de Cataluña seguirán ejerciendo las competencias que venían ejerciendo como propias antes de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, y pueden mantener la prestación de los servicios públicos y el desarrollo de las actividades.

2ª. Competencias delegadas: La delegación de competencias tiene que tener como finalidad acercar la gestión pública a la ciudadanía, mejorar la eficacia en la prestación de los servicios y simplificar las estructuras administrativas y no puede afectar, en ningún caso, la sostenibilidad financiera del ente local.

La delegación tiene que estar perfectamente precisada y requiere de realización de la memoria de impacto, de la financiación correspondiente y de la aceptación del ente local interesado.

Los entes locales de Cataluña seguirán ejerciendo las competencias delegadas por la Comunidad Autónoma antes de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, en los términos fijados en la delegación.

3ª. Competencias de las entidades locales distintas de las propias y de las atribuidas por delegación: Su implantación no puede comprometer el ejercicio de las competencias propias, ni suponer ejecución con otra Administración, ni afectar la sostenibilidad financiera del conjunto de la hacienda local

Su ejercicio requiere los correspondientes informes, con carácter preceptivo y vinculante,  sobre inexistencia de duplicidades o ejecución simultánea y sobre la sostenibilidad financiera que habrá de emitir el Departamento con competencia en Administración Local de la Generalitat de Cataluña.

Los entes locales de Cataluña pueden seguir prestando las competencias que venían ejerciendo siempre que, y previa valoración de los entes locales, no se incurra en supuestos de ejecución simultánea del mismo servicio público, que se cuente con la suficiente financiación y que quede garantizada la sostenibilidad financiera del conjunto de la hacienda del ente local, no resultando, en este caso, la solicitud de informe.

4ª. Informes previos: Se regula la solicitud y la documentación que a la misma se tiene que acompañar y el procedimiento para su emisión.

5ª. Competencias en materia de servicios sociales, enseñanza, salud e inspección sanitaria: Se establece que las competencias que, de manera previa a la ley 27/2013, de 27 de diciembre, estuvieran atribuidas como propias s de los entes locales por el Estatuto de autonomía de Cataluña y por las leyes sectoriales catalanas en estas materias seguirán siendo ejercidas en los mismos términos y condiciones.

Las competencias que, antes de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, no estuvieran atribuidas como propias a los entes locales serán asumidas por la Comunidad Autónoma.

5ª. Convenios, acuerdos e instrumentos de cooperación: Se establece el procedimiento de adaptación.

6ª. Territorio de Arán: Organización propia en los términos de la disp. adic. Sexta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre.

5º. Aragón

La Comunidad Autónoma de Aragón ha optado por emitir una disposición meramente interpretativa.

Así, la Dirección General del Administración Local del Gobierno de Aragón ha dictado la Circular 1/2014, de 28 de abril, sobre el régimen jurídico competencial de los municipios aragoneses tras la entrada en vigor de la LRSAL (EDL 2014/86300).

En ella se indica que su objeto es el de establecer unos criterios interpretativos sobre los cambios que la entrada en vigor de la reforma de la LRBRL efectuada por la LRSAL ha supuesto en el régimen jurídico de competencias de los municipios, para lo cual se ha de partir de lo establecido en la Disp. Adic. Tercera de la propia LRSAL, y las referencias generales a las competencias en materia de régimen local asumidas por las Comunidades Autónomas y la realizada, de manera específica, conforme a la que “la aplicación de esta Ley en la Comunidad Autónoma de Aragón se realizará teniendo en cuenta el régimen especial de organización institucional previsto en su Estatuto de Autonomía en materia de régimen local, en virtud del cual, la Comunidad Autónoma aplicará las competencias previstas en esta Ley en los distintos niveles de la administración con sujeción a la Constitución, al contenido básico de esta Ley y a los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y racionalización de las estructuras administrativas” (Disp. Adic. Tercera.3).

Sobre esa base, la Circular analiza los diferentes tipos de competencias de las entidades locales y establece criterios de interpretación sobre:

- Competencias propias.

- Competencias delegadas.

- Competencias denominadas por la LRSAL, como “distintas de las propias y de las atribuidas por delegación”.

6º. Comunidad Valenciana

La Comunidad Valenciana ha dictado una Circular ante las dudas interpretativas surgidas con motivo de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

Por ese motivo se publica la Circular de 18 de junio de 2014, de la Dirección General de Administración Local, sobre el nuevo régimen competencial contemplado en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (EDL 2014/90705).

Se señala, como finalidad de la misma, que se trata de una guía que sirva para esclarecer el marco de actuación de los municipios en este ámbito.

Su contenido se articula en torno a las siguientes cuestiones y los cambios que, sobre ellas, ha supuesto la Ley 27/2013, de 27 de diciembre:

- Competencias propias: Y el ejercicio de las atribuidas por el art.33 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunidad Valenciana, y por la legislación sectorial.

- Especial referencia a las competencias en materia de educación, sanidad, inspección sanitaria y servicios sociales: Y régimen transitorio a la espera de su asunción por la Comunidad Autónoma.

- Competencias delegadas: Sujeción al régimen legal establecido en el art. 27 LBRL y el carácter meramente indicativo y ampliable de esa relación.

- Competencias distintas a las propias y a las delegadas: La entidades locales continuarán desempeñando las que ya vinieran siendo ejercidas (a las que no les resulte de aplicación la legislación autonómica ni estén incluidas en el régimen transitorio), quedando sometido el ejercicio de nuevas competencias al cumplimiento de los principios de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria.

- Informes preceptivos: Los informes sobre inexistencia de duplicidades serán emitidos por la Dirección General de Administración Local y los relativos cumplimientos de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera por la Dirección General de Presupuestos. Para la solicitud de este último resulta preciso contar con el informe sobre inexistencia de duplicidades.

7º. Otras Comunidades Autónomas

Esta relación de normas y disposiciones dictadas por las Comunidades Autónomas sobre la reforma local efectuada por la LRSAL continuará creciendo en el futuro.

Asturias está elaborando una norma; Cataluña está tramitando la reforma de su normativas sobre régimen local… y no son pocas las Comunidades que han formulado reparos a la modificación efectuada y ha formulado recursos ante el Tribunal Constitucional.

 

III. Un segundo Dictamen del Consejo de Estado

Tras el Dictamen 567/2013 emitido por la Comisión Permanente del Consejo de Estado en sesión celebrada el 26 de junio de 2013 sobre el anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (EDD 2013/121977), nos encontramos con un segundo Dictamen realizado por el supremo órgano consultivo del Gobierno de la nación.

Se trata del Dictamen 338/2014 de la Comisión Permanente del Consejo de Estado de 22 de mayo de 2014 (EDD 2014/80295) sobre el planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local en relación a la LRSAL. Un dictamen preceptivo, pero no vinculante, conforme a lo establecido en los arts. 48 LRBRL y 75 ter.3 LOTC (EDL 1979/3888) previo a la interposición del referido conflicto en defensa de la autonomía local ante el TC.

En lo que aquí interesa, hay que destacar las conclusiones del Consejo de Estado sobre los diferentes fundamentos jurídicos sobre los que pretende ampararse el conflicto en defensa de la autonomía local.

Así, el Consejo de Estado considera en su Dictamen de 22 de mayo de 2014 que hay fundamentos jurídicos suficientes para plantear el conflicto en relación con los siguientes preceptos de la LRBRL en la redacción que para ellos ha fijado la LRSAL:

- El art. 26.2 LRBRL. Prestación de servicios por las Diputaciones Provinciales o implantación de fórmulas de gestión compartidas en los Municipios de población inferior a 20.000 habitantes.

- El art. 116 ter LRBRL. Coste efectivo de los servicios.

- La disp. adic. Decimosexta LRBRL. Competencia de la Junta de Gobierno Local para la aprobación de presupuestos, planes y medidas exigidos por razones de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria

Y, de igual manera, que no existen motivos suficientes en relación con los siguientes preceptos, en la redacción que han recibido de la LRSAL:

- El art. 7.4 LRBRL. Competencias de las Entidades Locales.

- El art. 25.2 LRBRL. Definición y clasificación de las competencias de las Entidades Locales.

- El art. 57.3 LRBRL. Relaciones interadministrativas.

- El art. 85 LRBRL. Formas de gestión de los servicios públicos.

- El art. 92 bis LRBRL. Control financiero y presupuestario de las entidades locales (en relación con los arts. 213 y 218 TRLRHL, EDL 2004/2992).

- El art. 116 bis LRBRL. Contenido y seguimiento del plan económico-financiero.

- La disp. adic. Novena LRBRL. Redimensionamiento del sector público local.

- Los arts. 213 y 218 TRLHL. Control financiero y presupuestario de las entidades locales.

Este segundo Dictamen del Consejo de Estado se enmarco, como se ha señalado, en el conflicto de defensa de la autonomía local que se pretende plantear ante el TC. Pero ello no significa que se trata de la única impugnación que, sobre esta materia, haya de conocer y resolver el TC.

 

IV. Recursos ante el Tribunal Constitucional

Además del conflicto en defensa de la autonomía local se han planteado varios recursos de inconstitucionalidad contra diversos preceptos de la LRSAL.

En el Boletín Oficial del Estado de 31 de mayo de 2014 se daba cuenta de la admisión de lo siguientes:

- Asamblea de Extremadura (nº 1792/2014), contra el artículo primero, apartados 5, 7, 8, 10 (por conexión el artículo primero.3 y disposición adicional novena), 16, 17, 21 y 30; disposiciones adicionales octava, undécima y decimoquinta; disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta y undécima

- Consejo de Gobierno Andalucía (nº 1959/2014), contra los artículos primero, apartados dos, tres, cinco, siete, ocho, nueve, trece, diecisiete, dieciocho, diecinueve, veintiuno, treinta, treinta y uno, treinta y seis y treinta y ocho; segundo, dos; disposiciones adicionales octava, undécima y decimoquinta; disposiciones transitorias primera, segunda, tercera y cuarta y disposición final primera

- Principado de Asturias (nº 1995/2014), contra el artículo primero, apartados siete y nueve; disposición adicional sexta y disposiciones transitorias primera, segunda, tercera y cuarta

- Parlamento de Cataluña (nº 1996/2014), contra el artículo primero, apartados dos, tres, cinco, siete, ocho, nueve, diez, once, trece, catorce, dieciséis, diecisiete, dieciocho, diecinueve, veintitrés, veinticinco, veintiocho, treinta y treinta y seis; disposiciones adicionales novena, apartado 1, undécima, decimoquinta y decimoséptima y disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y undécima

- Parlamento de Navarra (nº 2001/2014), contra el artículo primero (en cuanto añade o modifica los arts. 7.3 y 4, 13, 24.bis.2, 25, 27, 36, 57, 85.2, 116.bis, 116.ter y disposición adicional decimosexta de la LRBRL).

- Promovido por más de cincuenta diputados, integrantes de los Grupos Parlamentarios Socialista; IU, ICV-EUIA, CHA, La Izquierda Plural; Unión Progreso y Democracia y Mixto (nº 2002/2014), contra los artículos primero, apartados tres, cinco, siete, ocho, nueve, diez, trece, dieciséis, diecisiete, veintiuno, treinta, treinta y uno, treinta y seis y treinta y ocho; segundo, apartados dos y tres; disposiciones adicionales octava, novena, undécima y decimoquinta y transitorias primera, segunda, tercera, cuarta y undécima

- Parlamento de Andalucía (nº 2003/2014), primero, tres, cinco, ocho, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintiuno, veinticinco, treinta, treinta y uno, treinta y seis, treinta y ocho; segundo, dos y tres; disposición adicional decimoquinta y disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta y undécima de la LRBRL).

- Gobierno de Cataluña (nº 2006/2014), contra los artículos primero, apartados dos, tres, cinco, siete, ocho, nueve, diez, trece, dieciséis, diecisiete, dieciocho, diecinueve, veintiuno, veinticinco, veintiocho, treinta, treinta y uno, treinta y seis y treinta y ocho; segundo, apartados dos y tres; disposiciones adicionales tercera.1, novena, undécima, decimoquinta y decimoséptima; disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta, quinta, sexta y undécima y disposición final segunda.

- Gobierno de Canarias (nº 2043/2014), contra los artículos primero, dos, tres, cinco, siete, ocho, nueve, diez, trece, diecisiete, dieciocho, diecinueve, veinte, veintiuno, veintiocho, treinta, treinta y cuatro, treinta y seis y treinta y ocho; segundo, dos y tres; disposición adicionales segunda, novena y decimoquinta; disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y undécima y disposiciones finales cuarta y quinta.

 

V. El estado (provisional) de las cosas

Seis meses después de su entrada en vigor la reforma de la LRBRL efectuada por la LRSAL, sigue siendo objeto de discusión. Algo a lo que, en buena medida, ha contribuido la inmediatez con la que se produjo esa entrada en vigor.

Las interpretaciones de la nueva normativa no han sido pacíficas y el segundo de los dictámenes emitidos por el Consejo de Estado, con ocasión del conflicto en defensa de la autonomía local (que está siendo planteando por más de 2.000 Ayuntamientos), no ha hecho más que incrementar la polémica y dotar de argumentos a los que dudan de la constitucionalidad de diversos aspectos de la reforma acometida en la regulación básica del régimen local.

Es cierto que el Dictamen del máximo órgano consultivo encuentra, únicamente, razones para el recurso ante el Tribunal Constitucional en tres aspectos, como son la prestación de servicios por las Diputaciones Provinciales, el coste efectivo de los servicios y la competencia de la Junta de Gobierno Local para la aprobación de presupuestos, planes y medidas exigidos por razones de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria, con cuestiones que, en algunos aspectos, vienen a coincidir con las apreciaciones ya realizadas en el Dictamen al Anteproyecto de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

Pero son razones suficientes, de calidad, que ya han planteado la posibilidad de que la LRBRL sea reformada en alguno de esos para evitar que prospere la declaración de inconstitucionalidad (en especial, en lo relativo a las competencias del Pleno municipal atribuidas a la Junta de Gobierno Local).

Por su parte, varios de los recursos de inconstitucionalidad formulados extienden sus ámbitos de discusión más allá de las cuestiones advertidas por el Consejo de Estado (y de las planteadas en el conflicto en defensa de la autonomía local).

El escenario es, sin lugar a dudas, complejo. Se trata de un panorama dominado por la incertidumbre y en el que las experiencias previas sobre los tiempos medios de resolución de los recursos de inconstitucionalidad que han tenido por objeto el régimen local no auguran, precisamente, una ágil y pronta respuesta de las cuestiones planteadas.

Tengamos presente que en los últimos meses se han resuelto varias de las cuestiones planteadas frente a la reforma de la LRBRL efectuada, en su momento, por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local -LMMGL- (EDL 2003/149847). Es el caso de las Sentencias del TC 103/2013, de 25 de abril (EDJ 2013/47386) y 161/2013, de 26 de septiembre (EDJ 2013/181794).

Plantearse que tengamos que esperar diez años para saber si la reforma efectuada por la LRSAL es o no conforme con lo establecido en la Constitución Española -CE- (EDL 1978/3879) no parece que sea, en términos de seguridad jurídica, algo que pueda ser calificado de razonable.

Entre tanto, lo que sí se presenta como posible, y probable, es que esta reforma local se siga enriqueciendo con normas (y otras clases de disposiciones y documentos) de todo tipo y variado origen, regulaciones que sigan complicando las cosas en el ámbito local y, al mismo tiempo, no hagan sino de dotar de absoluta provisionalidad e inseguridad la regulación sobre el régimen local y la interpretación que, en cada momento y en cada lugar del territorio del estado, tenga que realizarse, puesto que lo único que empieza a poderse dar por seguro es la provisionalidad del régimen establecido y la consecuente falta de seguridad y certeza que con ello se origina.

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de junio de 2014.

Sobre la reforma local y su interpretación. Una aproximación al estado de la cuestión a los seis meses de su entrada en vigor
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