I. Constitución y régimen de recursos
El haz de garantías que despliega el derecho a la tutela judicial efectiva a lo largo de los dos apartados del artículo 24 de nuestra Constitución -EDL 1978/3879- no incluye el derecho a la segunda instancia. Dentro del estricto marco constitucional, el legislador podría haber diseñado un proceso contencioso administrativo en única instancia y no habría infringido derecho fundamental alguno. La única exigencia supralegislativa de introducción de al menos una segunda instancia ha venido de la mano de los tratados internacionales y únicamente para los procesos penales. Así resulta en particular del artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Nueva York (BOE de 30 de abril de 1977) -EDL 1977/998-, según el cual: «Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley».
Aunque en términos más matizados, podemos citar igualmente el Protocolo 7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 -EDL 1979/3822-. Este Protocolo entró en vigor de forma general el 1 de noviembre de 1988 y para España el 1 de diciembre de 2009 (BOE de 15 de octubre de 2009) y su artículo 2 dispone:
«1. Toda persona declarada culpable de una infracción penal por un tribunal tendrá derecho a hacer que la declaración de culpabilidad o la condena sea examinada por un órgano jurisdiccional superior. El ejercicio de ese derecho, incluidos los motivos por los que podrá ejercerse, se regularán por la ley.
2. Este derecho podrá ser objeto de excepciones para infracciones penales de menor gravedad según las define la ley, o cuando el interesado haya sido juzgado en primera instancia por el más alto órgano jurisdiccional o haya sido declarado culpable y condenado a resultas de un recurso contra su absolución.»
Como recuerda la STC 37/1995, de 7 de febrero -EDJ 1995/110-, ECLI:ES:TC:1995:37, Fundamento de Derecho 5: «El sistema de recursos se incorpora a la tutela judicial en la configuración que le de cada una de esas leyes de enjuiciamiento reguladoras de los diferentes órdenes jurisdiccionales, sin que ni siquiera exista un derecho constitucional a disponer de tales medios de impugnación, siendo imaginable, posible y real la eventualidad de que no existan, salvo en lo penal (SSTC 140/1985 -EDJ 1985/114-, 37/1988 -EDJ 1988/353- y 106/1988 -EDJ 1988/422-). No puede encontrarse en la Constitución ninguna norma o principio que imponga la necesidad de una doble instancia o de unos determinados recursos, siendo posible en abstracto su inexistencia o condicionar su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos. El establecimiento y regulación, en esta materia, pertenece al ámbito de libertad del legislador (STC 3/1983 -EDJ 1983/3-). No se olviden al respecto los procesos en única instancia, muy frecuentes en el esquema de competencias de todos los Tribunales Supremos.»
Sin embargo, no faltan voces en la doctrina que abogan por una generalización del acceso a la segunda instancia en nuestro orden jurisdiccional. Más aún, entre la tales ha venido a sumarse la del Tribunal Supremo, cuya Sala de Gobierno en su informe sobre el anteproyecto de 4 de abril de 2014 de Ley Orgánica del Poder Judicial -EDL 1985/8754- indica en el apartado 3.3.2. 1) que: «sería deseable que el legislador, toda vez que han devenido infundadas en gran medida las iniciales dudas o prevenciones sobre la implantación en este orden jurisdiccional de órganos unipersonales, ampliara en todo lo posible las competencias de éstos, actualmente reguladas en los artículos 8 y 9 de la LJCA -EDL 1998/44323-, y abriera paso así a un régimen procesal en que la posibilidad de una segunda instancia estuviera más generalizada, constituyendo la regla».
II. Cuantía y régimen de recursos
La Ley 19/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -EDL 1998/44323- (LJCA) en su redacción originaria estableció tanto para el acceso al recurso de apelación como para el acceso al recurso de casación un criterio mixto, de manera que se podía acceder a la vía de recurso bien por razón de la materia sobre la que había versado el proceso ante el órgano a quo bien por superar una determinada cuantía o por razón del contenido del fallo (inadmisibilidad). En el caso del recurso de apelación, la cuantía se cifró en tres millones de pesetas y en el caso del recurso de casación en veinticinco millones. Estas cuantías fueron cambiando y en el texto legal en vigor antes de la introducción del nuevo modelo de casación (Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio -EDL 2015/124945-) la cuantía para acceder al recurso de apelación se había fijado ya en 30.000 euros (y así continúa) y la cuantía para acceder al recurso de casación en 600.000 euros. Reformado el régimen de la casación en aras a implementar su virtualidad nomofiláctica, la cuantía deja de ser uno de los criterios de admisión, desaparece de ella la summa gravaminis, que sí se mantiene para el acceso a la apelación, como criterio general.
De acuerdo con la jurisprudencia consolidada de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en la medida en que determina el acceso al régimen legal de recursos, la cuantía es materia de orden público procesal que no puede quedar a la libre disponibilidad de las partes y es revisable en cualquier momento procesal. Esta jurisprudencia nacida al calor del antiguo recurso de casación ha venido siendo aplicada, y sigue siéndolo, igualmente para determinar si se supera la summa gravaminis a efectos de apelación.
Como recoge la sentencia de la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo del 27 de marzo de 2018 (ROJ: STS 1178/2018 - ECLI:ES:TS:2018:1178) -EDJ 2018/522551-: «Que la procedencia de la segunda instancia es una cuestión de orden público que no puede quedar a disposición de las partes. Que, en razón de lo anterior, el tribunal "ad quem" puede revisar la cuantía que haya efectuado el tribunal "a quo"».
Por consiguiente, resulta del mayor interés averiguar cómo se calcula la cuantía del recurso contencioso administrativo, pues de ella dependerá no solamente el tipo de procedimiento, sino otra cuestión de mucho mayor interés para el justiciable: si su causa se dirimirá en única o en más de una instancia.
III. Cuantía y jurisprudencia
La cuantía del recurso contencioso administrativo se regula en los artículos 40, 41 y 42 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -EDL 1998/44323- (LJCA), de la que conforman el Capítulo IV de su Título II.
Si ya el número de preceptos que la ley dedica a esta cuestión hace sospechar su insuficiencia, su contenido lo confirma.
El artículo 41.1 identifica la cuantía con el valor económico de la pretensión, al que posteriormente el artículo 42.1.b) 1º se refiere como «valor económico total del objeto de la reclamación». Para determinar su contenido crematístico, la LJCA elude la creación integral de un régimen propio y efectúa una remisión in totum a la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC) -EDL 2000/77463-, añadiendo sólo una serie de reglas que serían de segundo nivel. Pero basta la consulta del artículo 251 de la LEC por el avezado administrativista para apercibirse de que sus reglas sólo son aplicables a una pequeña parte de los procesos contencioso administrativos.
En ejercicio de la legítima función de complemento del ordenamiento jurídico que le atribuye el artículo 1.6 del Código Civil -EDL 1889/1-, ha sido la Sala Tercera del Tribunal Supremo la que ha establecido un muy completo corpus doctrinal que permite fijar la cuantía del recurso contencioso administrativo en prácticamente cualquier proceso.
La completa exposición de dicho digesto sería materia propia de un auténtico tratado o al menos completo vademécum y queda fuera del propósito de este opúsculo, a cuyo fin basta con la breve exposición que de seguida se hará.
La jurisprudencia, expresa o tácitamente, ha partido del axioma de que debe darse la máxima efectividad posible a la exigencia de fijar el valor económico de la pretensión, evitando así la declaración de la cuantía como indeterminada. No es lo mismo indeterminada en el sentido de indeterminable, de que no admita determinación en una suma pecuniaria, que indeterminada pero determinable, es decir, que con un esfuerzo exigible a la parte interesada pueda fijarse debidamente la cuantía. A partir de aquí, en materia de sanciones podemos destacar algunos pronunciamientos de interés, la mayoría bien conocidos en el foro.
Así, en los casos en que se sanciona a un ciudadano con suspensión de la autorización administrativa para conducir la cuantía consiste en los gastos previsibles que por todos los conceptos puede suponer la contratación de un servicio personal de transporte que ofrezca una utilidad equivalente a la conducción personal de un vehículo durante el período de suspensión. Auto de 5 de mayo de 1997, de la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (ROJ: ATS 1584/1997-ECLI:ES:TS:1997:1584A)
En sanciones de cierre temporal de establecimientos o suspensión de actividades, la cuantía vendrá dada por los beneficios económicos dejados de percibir durante el período de tiempo a que alcanza el cierre temporal o la suspensión, sin que deba tomarse en consideración la pérdida del fondo de comercio y de la clientela habitual, pues los posibles efectos de futuro quedan fuera de los elementos de determinación de la cuantía; tampoco se valoran las posibles invocaciones de pérdida de prestigio profesional. Auto de la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 2007 (ROJ: ATS 3717/2007 - ECLI:ES:TS:2007:3717A) -EDJ 2007/19982-.
En ocasiones se ha invocado el principio de notoriedad para establecer que la cuantía es en todo caso notoriamente inferior al límite casacional. Así se ha apreciado, por ejemplo, en un caso de sanción de suspensión de la autorización para el ejercicio de la pesca durante un período de seis meses. Auto de la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2013 (ROJ: ATS 3025/2013 - ECLI:ES:TS:2013:3025A) -EDJ 2013/42106-.
La imposición de sanciones accesorias a la de multa no afecta al cómputo de cuantía. Las sanciones accesorias, precisamente por su condición de tales y por ende por su irrecurribilidad autónoma, no pueden modificar las reglas legales acerca de la recurribilidad de las resoluciones judiciales. Auto de la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 2012 (ROJ: ATS 10339/2012 - ECLI:ES:TS:2012:10339A ) -EDJ 2012/232683-.
Más debatida ha sido la fijación de cuantía en sanciones de amonestación. Cuando se trata de amonestación accesoria a sanción pecuniaria, se tiene en cuenta únicamente el importe de la sanción. Cuando la amonestación es una sanción independiente y en particular cuando se trata de amonestación privada debe valorarse si de la norma sancionadora puede inferirse que tal amonestación es más leve que la multa inferior a la summa gravaminis del recurso. Sentencia de la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2013 (ROJ: STS 1060/2013 - ECLI:ES:TS:2013:1060) -EDJ 2013/28358-.
En caso de sanción disciplinaria de suspensión de funciones o de cargos, el criterio ha venido siendo afirmar que la cuantía es igual a los ingresos dejados de percibir en los meses afectados. Auto de la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo del 17 de diciembre de 2009 (ROJ: ATS 18073/2009 - ECLI:ES:TS:2009:18073A) -EDJ 2009/326105-.
IV. La sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 28 de mayo de 2019 -EDJ 2019/603388-. El principio del cambio
La quietud de la doctrina expuesta se ha visto alterada con la irrupción de la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 28 de mayo de 2019 (ROJ: STS 1815/2019 - ECLI:ES:TS:2019:1815) -EDJ 2019/603388-.
Un agente del cuerpo de policía de la Comunidad Autónoma de Cataluña (habitualmente conocido, incluso fuera de su ámbito territorial de actuación, por su denominación en lengua catalana: Mossos d’Esquadra) fue sancionado por la comisión de la infracción grave del artículo 69.c) de la Ley 10/1994, de 11 de julio -EDL 1994/16773-, de la Policía de la Generalidad-Mossos d'Esquadra con suspensión de funciones durante un mes.
Interpuesto recurso, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 12 de Barcelona dictó sentencia estimatoria. Apelada ésta, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña estimó el recurso de apelación.
Preparado recurso de casación por parte del agente, éste fue admitido por Auto de 21 de marzo de 2017, de cuyo contenido interesa aquí extractar lo siguiente:
«Segundo. Precisar que las cuestiones que tienen interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a: Si ha de reputarse indeterminada o determinable la cuantía de un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una sanción disciplinaria de un mes de suspensión de funciones, con pérdida de las retribuciones correspondientes, notoriamente muy inferiores a 30.000 euros, en el que únicamente se pretende la anulación de la resolución sancionadora más el restablecimiento de los derechos de los que directamente privó. Y, de ser determinable, qué conceptos han de ser tomados en consideración para el cálculo y fijación de la cuantía del recurso.»
Finalmente, la sentencia de la Sala Tercera a que nos referimos realiza las siguientes consideraciones, en su Fundamento de Derecho Quinto:
«Hecha esa precisión y ceñida la cuestión que se ha identificado que tiene interés casacional para la formación de jurisprudencia a la interpretación y aplicación del artículo 42.2 de la LJCA -EDL 1998/44323- respecto de la sanción de suspensión de funciones a efectos de un eventual recurso de apelación, cabe decir lo que sigue:
1º En la LJCA hay que estar al valor económico de la pretensión objeto del pleito como regla general para fijar la cuantía del recurso contencioso-administrativo (artículo 41.1 de la LJCA -EDL 1998/44323-). Para ello la LJCA se remite a la legislación procesal civil, si bien prevé reglas específicas. Así diferencia según que la pretensión sea de mera anulación [artículo 42.1.a) de la LJCA] o de plena jurisdicción [artículo 42.1.b) de la LJCA]. Si es de mera anulación se remite al valor económico del acto y si es de plena jurisdicción al valor de lo reclamado con las precisiones que tal precepto prevé y que no son del caso.
2º Como segunda especialidad el artículo 42.2 de la LJCA -EDL 1998/44323- identifica unas materias que califica de cuantía indeterminada. Son así ex lege pleitos de cuantía indeterminada, primero, los recursos en los que se impugnan disposiciones generales, incluidos los planes urbanísticos; segundo, "los que se refieran a los funcionarios públicos cuando no versen sobre derechos o sanciones susceptibles de valoración económica" y tercero, como categoría innominada, "aquéllos en los que junto a pretensiones evaluables económicamente se acumulen otras no susceptibles de tal valoración".
3º En lo que ahora interesa y dentro de los pleitos referidos a funcionarios públicos, el artículo 42.2 matiza la regla general si es que el pleito trata de derechos o sanciones "susceptibles de valoración económica"; es decir, que aun cuando la sanción no sea económica -el paradigma de sanción económica sería la multa o la detracción de días de retribución- si implica unas consecuencias económicas el pleito es de cuantía determinable porque la sanción es "susceptible" de concretarse en términos económicos.
4º La sanción de suspensión temporal de funciones es susceptible de medirse en términos económicos, lo que alcanza a todos los conceptos que conforman la retribución bruta o íntegra de la que se priva al sancionado durante el lapso de tiempo de la suspensión, y fuera del mismo por la minoración que en las pagas extraordinarias se haya producido por razón de la reducción del tiempo no trabajado en la anualidad. Se toma como referencia la retribución bruta pues la misma constituye el derecho individual o económico afectado por la sanción cuya anulación se pretende.
5º A los efectos del artículo 81.1.a) de la LJCA -EDL 1998/44323- cabe no exigir un concreto cálculo cuando atendiendo al tiempo de suspensión y la retribución que deja de percibir, se deduzca notoria y razonablemente que su cuantía no alcanza a los 30.000 euros.
6º De la LJCA no se deduce que ante una sanción disciplinaria el pleito sea, per se, de cuantía indeterminada por razón del contenido aflictivo, la afectación moral o al buen nombre o prestigio que comporta toda sanción pues cabe presumir que toda sanción produce tal afectación. De no entenderse así no habría duda interpretativa alguna y en caso de impugnarse sanciones siempre sería el pleito de cuantía indeterminada, con lo que quedaría sin contenido la regla específica del artículo 42.2 de la LJCA -EDL 1998/44323-.
7º De los tres supuestos del artículo 42.2 de la LJCA -EDL 1998/44323- en los que la cuantía del pleito es indeterminada, la tercera es aplicable a las sanciones funcionariales si es que el recurrente acumula a la pretensión de anulación otra pretensión no susceptible de valoración económica o una pretensión de resarcimiento que exceda de los 30.000 euros.
8º También serán de cuantía indeterminada aquellos litigios en los que se pretenda la mera anulación de la sanción que, al margen del aspecto en que es susceptible de valoración económica, conlleve otros efectos previstos normativamente, no medibles en términos económicos y que forman parte de la sanción como gravamen añadido a la sanción.
9º En lo procedimental es irrelevante que en la instancia no se haya determinado la cuantía del pleito, como tampoco vincula al tribunal superior lo que se haya fijado en el trámite de los artículos 40 y siguientes de la LJCA -EDL 1998/44323- pues tales cuestiones por ser de orden público procesal son apreciables de oficio, en este caso a efectos de determinar la recurribilidad de la resolución impugnada.»
Para luego añadir en el Fundamento de Derecho Sexto:
«3º Ciertamente la pretensión del ahora recurrente se ceñía a que se declarase la nulidad o anulabilidad de la resolución sancionadora, sin pretender indemnización alguna, y que como consecuencia de esa declaración se le reintegrase la retribución dejada de percibir con sus intereses y se le restituyesen sus derechos pasivos; aun así, en la demanda el ahora recurrente consideró que el pleito era de cuantía indeterminada.
4º Al ser ésa su pretensión y dictada sentencia estimatoria, su empeño fue que se aplicase la regla específica del artículo 42.2 de la LJCA -EDL 1998/44323- para las sanciones cuantificables y al respecto cabe entender que, razonable, manifiesta o notoriamente -término éste que emplea el auto de admisión- privación de un mes de retribuciones no alcanza los 30.000 euros. Pese a que tal cuestión es un hecho que la Administración no cuestiona, sin embargo, demostrarlo es en lo que se centra el recurrente.
5º Ahora bien, en el Reglamento de régimen disciplinario del cuerpo de la policía de la Generalidad-mozos de escuadra, aprobado por Decreto 183/1995, de 13 de junio -EDL 1995/17136-, en el Capítulo 4 referido a "Sanciones disciplinarias", el artículo 13 prevé que la suspensión también implica "la privación temporal del ejercicio de las funciones, la retirada del arma y de la credencial reglamentarias, la prohibición de uso de uniforme, en su caso, y la prohibición de entrar en las dependencias del cuerpo de mozos de escuadra sin autorización". Y fuera de ese Capítulo 4, como consecuencia de toda sanción, el artículo 20 regula el régimen de inscripción de la sanción en el expediente personal, así como lo relativo a su cancelación.
6º Lleva razón el recurrente en cuanto que la anotación de la sanción en su expediente no es medible en términos económicos, es más, no es en sí una sanción sino una consecuencia administrativa derivada de la sanción y como tal se regula en el artículo 20 del Capítulo 5 del Reglamento antes citado que responde a la rúbrica de "Extinción de la responsabilidad disciplinaria". Caso distinto son esos otros gravámenes que relaciona el artículo 13 del Reglamento autonómico citado, que acompaña a la sanción de suspensión y que se incluyeron expresamente en la parte dispositiva de la resolución sancionadora.
7º La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo -que le fue favorable- advirtió a efectos de impugnación que el pleito era de cuantía indeterminada por razón precisamente de esas consecuencias que forman parte de la sanción que anuló (cf. Fundamento de Derecho Cuarto de la sentencia de primera instancia).
8º Sin embargo en su escrito de oposición al recurso de apelación nada dijo sobre tal aspecto y centró la inadmisibilidad del recurso sólo porque su pretensión era de mera anulación y no de plena jurisdicción al no pretender resarcimiento alguno por daños morales. Pues bien, ahora en casación, vuelve a ignorar ese aspecto no cuantificable que forma parte de la sanción según la normativa que se le aplica y, como se ha dicho ya, se centra en la cuantificación de la privación de un mes de salario.
9º En consecuencia, si hay que estar al valor real o material de la pretensión -anulación de acto sancionador- debe concluirse que tal acto implica un aspecto cuantificable y otro aspecto no cuantificable que prevé la norma aplicada, lo que hace que el pleito sea considerado como de cuantía indeterminada.» (el subrayado es nuestro).
Como consecuencia de tales consideraciones, el fallo desestima el recurso de casación.
Este tenor literal conduce a CHAVES GARCÍA (1) a considerar que la sentencia no altera la doctrina clásica. Desde luego, estamos de acuerdo en que no lo hace pues la única parte de una sentencia con fuerza de obligar es su fallo. Ahora bien, sí que contiene en sus fundamentos jurídicos una serie de observaciones que de ser asumidas por los órganos jurisdiccionales inferiores funcionalmente en grado podrían permitir alcanzar conclusiones diversas.
V. La sentencia de 6 de febrero de 2020 -EDJ 2020/510300-. Cambio de paradigma
La novación jurisprudencial definitiva acerca de la cuantía del recurso en caso de sanción de suspensión de funcionario público se ha consumado con el pronunciamiento de la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2020 (Roj: STS 455/2020 - ECLI:ES:TS:2020:455) -EDJ 2020/510300-.
En este caso, se trata de una profesora de Pedagogía Terapéutica, destinada provisionalmente en el Centro de Educación Infantil y Primaria «José Cornide Saavedra» de La Coruña, sancionada con: (i) seis meses de suspensión de funciones por una falta grave de falta de rendimiento que afecta al normal funcionamiento del servicio y (ii) con otra sanción de tres meses de suspensión por la falta grave de falta de consideración con los administrados. Interpuesto recurso, fue turnado al Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de los de La Coruña, que lo desestimó. Promovido recurso de apelación, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ofició a la Consejería de Cultura, Educación y Ordenación Universitaria para que certificase las retribuciones íntegras percibidas por la sancionada en el año a que las sanciones afectaban. Recibida la certificación, la Sala pudo concluir que la summa gravaminis no superaba los 30.000 euros; ni siquiera computando conjuntamente el tiempo de suspensión de cada una de las sanciones.
En consecuencia, planteó a las partes la posible inadmisibilidad del recurso de apelación por insuficiencia de cuantía. En ese trámite, la recurrente alegó que su apelación no era inadmisible porque, además del perjuicio económico que le suponían las sanciones, también le privaban de su derecho al trabajo y a la función pública de manera que no era aplicable el artículo 81.1 a) de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323-. No obstante, la sentencia, tras recordar que el derecho a los recursos es de configuración legal y que el examen de su admisibilidad es cuestión de orden público, entendió que una interpretación sistemática y finalista de este precepto «conduce a la conclusión de que la limitación de la cuantía a 30.000 euros pretende evitar que los pleitos de menor entidad tengan acceso al recurso de apelación que, de este modo, queda limitado a aquellas cuestiones de especial relieve o trascendencia, siendo una forma de definir dicha trascendencia precisamente la cuantía del procedimiento».
Preparado recurso de casación contra la expuesta sentencia de la Sala de La Coruña, se admite por Auto de 8 de enero de 2018, identificando el interés casacional objetivo con la necesidad jurídica de determinar:
«primero, si ha de reputarse indeterminada o determinable la cuantía de un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una sanción disciplinaria de suspensión de funciones, con pérdida de las retribuciones correspondientes, cuando estas resultan inferiores a 30.000 euros; y segundo, de ser la cuantía determinable, qué conceptos han de ser tomados en consideración para el cálculo y fijación de la cuantía del recurso».
E identifica como preceptos que, en principio, han de ser objeto de interpretación los artículos 41.1, 42.2 y 81.1 a) de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323-.
Y en su sentencia, observa el Tribunal Supremo que:
«La sanción de suspensión de empleo y sueldo durante nueve meses en el total de las dos sanciones se traduce en que, durante ellos, la Sra. Elisa deja de estar en servicio activo. Pasa automáticamente a una situación administrativa distinta en la que no goza de todos los derechos que la de servicio activo comporta (artículos 86.2 y 90.1 del Estatuto Básico del Empleado Público -EDL 2007/17612-). La situación administrativa de suspensión implica, obviamente, la imposibilidad de pasar a otra distinta. Además, conlleva la pérdida de antigüedad correspondiente al tiempo al que se extienda ya que, mientras permanece en ella, no presta servicios que se le puedan reconocer, con los consiguientes efectos permanentes que esto supone para su carrera administrativa. La suspensión le impide, igualmente, participar en concursos y tomar parte en las actividades de formación. Ya hemos visto, por otra parte, que la Administración no niega la repercusión de la situación administrativa de suspensión de funciones en las cotizaciones a la Seguridad Social.
En la medida en que estas son consecuencias bien concretas, inherentes a las sanciones impuestas a la Sra. Elisa, no es preciso que acredite de qué modo le han afectado para apelar la sentencia de instancia. Por el contrario, llaman por sí solas a la aplicación del artículo 42.2.
Esta solución no conduce a dejar sin efecto la regla del artículo 81.1 a) de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323- en todos los casos de imposición de sanciones a los empleados públicos. Está claro que en nada afecta a aquellos supuestos en que sean meramente económicas. Solamente, se proyectará sobre los recursos de apelación contra sentencias en las que se enjuicien sanciones que, por su naturaleza y efectos, trasciendan a la mera dimensión pecuniaria. Mantener la interpretación seguida por la sentencia recurrida en casación supone, no sólo ignorar las consecuencias efectivas de la sanción de suspensión de empleo y sueldo, sino, también, aceptar que sean apelables sentencias sobre sanciones de apercibimiento y negar que lo sean las que se pronuncien sobre otras de muy superior entidad, como las que se impusieron a la Sra. Elisa. Tal resultado no se compadece con la finalidad de reservar el recurso de apelación a los asuntos de superior trascendencia a que alude la Sala de La Coruña, ni se desprende necesariamente de una regulación legal en la que el artículo 42.2 sienta una regla específica para los casos en que las sanciones a funcionarios, además de una vertiente económica, comporten otras no evaluables en dinero.
En definitiva, el criterio que mantenemos es, a nuestro entender, más respetuoso con el sentido de las reglas del artículo 42.2 de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323-» (Fundamento de Derecho Cuarto).
«A la vista de las consideraciones anteriores, debemos, responder a la cuestión que nos ha sometido el auto de admisión en el mismo sentido en que nos pronunciamos en la sentencia n.º 709/2019, de 28 de mayo (casación n.º 262/2016) -EDJ 2019/603388-. Es decir, hemos de manifestar que la cuantía del recurso es indeterminada ya que, además de efectos susceptibles de valoración económica, la sanción de suspensión de empleo y sueldo implica consecuencias no reducibles a términos pecuniarios». (Fundamento de Derecho Quinto)
Concluyendo en su fallo:
«(1.º) Dar lugar al recurso de casación n.º 2909/2017 -EDJ 2020/510300-, interpuesto por doña Elisa contra la sentencia n.º 597/2016, dictada el 27 de octubre de 2016, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, recaída en el recurso de apelación n.º 221/2016, y anularla.
(2.º) Declarar que la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de La Coruña, dictada el 13 de abril de 2016 en el recurso n.º 10/2016 es susceptible de recurso de apelación.
(3.º) Retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior a dictar sentencia para que por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se resuelva el recurso de apelación n.º 221/2016, interpuesto por doña Elisa.
(4.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos.»
VI. Conclusiones
Primera. - La sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 2019 aceptó que la sanción de suspensión de empleo y sueldo impuesta a un agente de policía es de cuantía indeterminada, apartándose del criterio tradicional que establecía como cuantía en tales casos los haberes dejados de percibir.
Para llegar a tal conclusión se apoya en hacer hincapié en las consecuencias no económicas de la sanción pecuniaria, como son la anotación de ésta en el expediente personal del funcionario, la retirada del arma y de la credencial reglamentarias, la prohibición de uso de uniforme o la prohibición de entrar en las dependencias del cuerpo sin autorización.
Si bien no estima el recurso de casación, nada impide a los órganos funcionalmente inferiores en grado asumir las consecuencias que de sus fundamentos jurídicos se desprenden.
Segunda.- A la vista de esta doctrina, habría de considerarse que toda sanción impuesta a un funcionario es de cuantía indeterminada porque la regla general es que se lleve a cabo cuando menos la anotación de la sanción impuesta en su expediente personal, según resulta del artículo 51 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero -EDL 1986/8995-, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, previsión que suelen reiterar las normas sectoriales y/o autonómicas correspondientes.
Tercera. - La sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2020 establece un cambio de paradigma, pero con encomiable mesura delimita ya los estrictos términos a que tal cambio se refiere y aplica.
En efecto, abordando una sanción de suspensión de una funcionaria docente pone de relieve que una sanción de suspensión afecta de manera directa y principal a la situación administrativa de la persona sancionada, con implicaciones múltiples y bien tangibles, como en cuanto a la antigüedad o participación en régimen de concursos (entre otras). Este perjuicio frontal a la carrera administrativa del sujeto concernido no podría calificarse como algo meramente accesorio de la cuantificación a metálico de los haberes no percibidos.
Cuarta. - A juicio de quien esto escribe, la nueva jurisprudencia expuesta debe ser aplicada en sus justos términos y no hace sino desplazar el punto de atención de las sanciones de suspensión a funcionarios públicos del aspecto crematístico al estatutario.
Toda sanción de suspensión impuesta a funcionario público ha quedado establecido que sea apelable, y así es sostenible con base en el artículo 42.2 LJCA -EDL 1998/44323- allí donde se refiere a sanciones a funcionarios públicos, como pone de relieve el Tribunal Supremo.
Pero deberá huirse de las posibles extrapolaciones que, a modo de particular analogia iuris, puedan tentar un asalto al foro en busca de una mayor admisibilidad de la apelación. Así, en caso de suspensión temporal de la autorización administrativa para conducir vehículos a motor y ciclomotores acaso podría un arriesgado ciudadano tratar de sostener que se le causa un perjuicio más que económico porque no puede valerse de un vehículo a motor en cualquier momento, dado que el de alquiler con conductor no estaría a su disponibilidad todas las horas del día y al instante, o que no podría inscribirse en una carrera automovilista, etc.
Evidentemente, siempre podría intentarse, por parte interesada, extender aún más la interpretación y aplicación del artículo 42.2 LJCA -EDL 1998/44323- y convertir esta cláusula: «aquéllos en los que junto a pretensiones evaluables económicamente se acumulen otras no susceptibles de tal valoración» en un auténtico cajón de sastre que amparase, a su vez, una generalización del acceso a la segunda instancia que no concordaría con las reglas legales vigentes, las cuales en ningún caso pueden quedar abrogadas por la hermenéutica expansiva de una excepción, según enseña la teoría general de las normas.
Muy al contrario, debe rechazarse firmemente toda interpretación sesgada de los fundamentos jurídicos de las sentencias que han motivado este corto ensayo y mantenerlos dentro de los límites de la razón pura, es decir, en el ámbito de esa particular situación jurídica de sujeción especial que es la función pública.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", en enero de 2021.
VII. Bibliografía
CHAVES GARCÍA, J.R. «La cuantía del pleito: una sorprendente barrera para la apelación», publicado el día 21 de febrero de 2020 en la bitácora del autor. https://delajusticia.com/2020/02/21/la-cuantia-del-pleito-una-sorprendente-barrera-para-la-apelacion/
CHAVES GARCÍA, J.R. y GALINDO GIL, M.D. «Diccionario Jurisprudencial del proceso Contencioso-Administrativo». Editorial El Consultor de los Ayuntamientos. Madrid 2018. Primera edición.
SANTAMARÍA PASTOR, J.A. (Dir.) «1700 dudas sobre la Ley de lo contencioso-administrativo». Editorial La Ley. Madrid 2014. Primera edición.
Notas:
1. CHAVES GARCÍA, J.R. https://delajusticia.com/2020/02/21/la-cuantia-del-pleito-una-sorprendente-barrera-para-la-apelacion/
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