El proyecto de ley por el derecho a una vivienda, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales de 18 de febrero de 2022, de su redacción y de su Exposición de motivos, pretende justificar una regulación marcadamente intervencionista en el mercado inmobiliario, o al menos fijar las bases para esa intervención, pues si bien parece pretender conjugar dos derechos recogidos en la Constitución Española, en los arts. 33 y 47 CE, el primero de ellos el derecho a la propiedad privada, y el segundo de ellos es el derecho que tienen todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, lo hace teniendo en cuenta en plano de igualdad ambos derechos.
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Debe tenerse en cuenta que la propia Constitución establece una jerarquía entre los derechos que se recogen en el texto Constitucional, por un lado los derechos fundamentales y libertades públicas, que tiene un régimen especial de protección a través del recurso de amparo, y que son directamente aplicables, debiendo regularse en su caso su desarrollo por Ley Orgánica que debe respetar su contenido esencial, derechos y libertades fundamentales regulados en los arts. 14 al 29, capitulo segundo del Título Primero de la Constitución, y en un segundo nivel se regulan los derechos y deberes de los ciudadanos, arts. 30 al 38 CE, y por su parte en los arts. 39 a 52 se regulan los principios rectores de la política social y económica.
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En principio la propia Constitución atribuye una mayor protección y relevancia a los derechos y libertades de los ciudadanos, entre los que se encuentra el derecho a la propiedad privada, que el derecho a una vivienda digna que se recoge no realmente como un derecho constitucional, sino como uno de los principios que deben regir la política social y económica.
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De lo que se deduce que la protección que se deriva de la Constitución Española, por un lado del derecho a la propiedad privada, y por otro lado el derecho a una vivienda digna, está en planos diferentes, puesto que mientras que el derecho a la propiedad es un derecho constitucionalidad, el derecho a la vivienda digna es un principio que debe regir la citada política social y económica, ahora bien la propia configuración del derecho a la propiedad privada, que se recoge en el art. 33 CE no es en modo alguno un derecho absoluto, tal como se definía en el derecho romano, sino que su contenido viene delimitado por la función social que deben cumplir el derecho a la propiedad privada, consagrando a su vez la Constitución, la interdicción o supresión del derecho de propiedad privada, privación que solo procede cuando se lleve a cabo la expropiación por causa de interés público e interés social, por lo tanto el contenido del derecho de propiedad privada, viene delimitado por ese carácter o función social de la propiedad, lo que si presenta carácter difuso cual es interés social o función social de la propiedad, en especial de las viviendas, si debe recaer exclusivamente sobre las viviendas que deben promoverse por el sector público, o también debe venir delimitado y afectando a los propietarios privados de viviendas, como es la finalidad de la norma.
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Partiendo de este marco normativo, teniendo en cuenta las distintas resoluciones que ya se han dictado en la materia por el propio Tribunal Constitucional, en el que se ha declarado la inconstitucionalidad de diversas normas autonómicas especialmente de Ley de Cataluña 11/2020, de 18 de septiembre, que ha sido declarara inconstitucional por la sentencia TC 37/2022, de 10/03/2022, declaración de inconstitucionalidad que no lo fue por el contenido de su articulado, sino por la invasión de competencias de la norma autonómica sobre competencias estatales, si bien se ha vuelto a promulgar una nueva ley en dicho ámbito autonómico la Ley 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda, así como de otras normas como consecuencia de la pandemia del coronavirus, lo cierto es que ya se apruebe la ley estatal, o bien en base a la nueva Ley 1/2022 de Cataluña, es indudable que esta cuestión que se somete a debate, y las importantes limitaciones que se pueden derivar del derecho a la propiedad de las viviendas por parte de sus propietarios, más pronto que tarde hará necesario que existan los correspondientes pronunciamientos del Tribunal Constitucional.
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La sentencia TC 80/2018, de 05/07/2018, en la que se examinó la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana, en especial regulan cuestiones relativas a la función social de la vivienda, se alude ya a un cuerpo de doctrina constitucional recogido en las sentencias TC 16/2018, de 22 de febrero, que ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra de la sentencia TC 32/2018, de 12 de abril, que ha dado respuesta al recurso de inconstitucionalidad contra el art, 1 y la disp.adic.1 de la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda y de la de la sentencia TC 43/2018, de 26 de abril, que ha decidido el recurso de inconstitucionalidad contra diversos apartados del art.1 y disp.adic.2 y 4 de la Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de vivienda de Canarias y de medidas para garantizar el derecho a la vivienda. También, debe tenerse en cuenta la sentencia TC 93/2015, de 14 de mayo, en la que se resolvió la impugnación del DL andaluz 6/2013, de 9 de abril, precedente de la mencionada Ley 4/2013, la citada sentencia TC 80/2018 entra a examinar la posible inconstitucionalidad de la norma autonómica que condiciona y modula el contenido del derecho de propiedad, en tanto que imponen al propietario una obligación de uso de las viviendas, afectando así a su contenido esencial, viniendo a concluir con cita de la sentencia TC 32/2018, que entiende que existe incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda cuando una vivienda este deshabitada de forma permanente e injustificada, en las condiciones establecidas en la propia ley, por lo tanto ya el máximo intérprete de la Constitución entiende que se incumple esa función social de la propiedad cuando no se destine a carácter habitacional y permanezca de forma permanente e injustificada sin ocupación, o deshabitada.
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Entrando en el examen del proyecto de ley por el derecho a la vivienda, se trata dicho derecho, como se pretende justificar en la propia exposición de motivos, al mismo nivel que el derecho a la propiedad privada, e incluso parece deducirse tanto de la regulación que se hace, como de dicha exposición de motivos, que se vincula a otros derechos fundamentales, como son el de igualdad, a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar, etc., a fin de constituir el derecho a una vivienda digna, como un derecho en sí mismo con autonomía y sustantividad propia, y no como un instrumento o mecanismo a fin de que sean efectivos esos otros derechos fundamentales.
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La mención que se hace en el art.11 del proyecto de ley cuando se refiere a la función social de la propiedad de la vivienda, y hace referencia al “uso y disfrute propios y efectivos”, no puede ser o no deber ser objeto de una interpretación aislada, sino que debe hacerse con relación a la finalidad de la ley, así como al resto de su articulado, en el art.1 del proyecto de ley, se dice expresamente, que con el objeto de asegurar el derecho a una vivienda digna, se regulara en la ley la función social de la propiedad, que incluye el deber de destinar la misma al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico, por su parte el art.10 del proyecto al determinar el contenido del derecho de la propiedad de la vivienda, se limita a señalar que entre estas facultades se incluyen las de uso, disfrute y disposición conforme a su calificación.
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En cuanto a la interpretación que debe darse al art.11 del proyecto que lleva por rúbrica «Contenido del derecho de propiedad de la vivienda», bajo la perspectiva de los deberes y cargas, se contemplan “ el uso, disfrute propios y efectivos, de la vivienda conforme a su calificación”, lo que plantea si de esta interpretación se debe entender que la nueva normativa prevista exige un uso real y efectivo de la vivienda, o viviendas en general, lo que impediría que una vivienda pueda estar desocupada.
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Dada la exposición de motivos del proyecto de ley, y lo que se pretende en base a los arts.1, 10 y 11 del proyecto de ley, que es fijar las bases o mecanismos que permitan a la administración, una mayor intervención en el mercado inmobiliario, en base a esa función social de la propiedad inmobiliaria, de acuerdo con la interpretación que viene haciendo el Tribunal Constitucional, en concreto con la función social de la propiedad en materia de viviendas, dicha norma es insuficiente para llevar a cabo este tipo de actuaciones, pero si puede servir de soporte legal a la normativa que se pueda dictar por las comunidades autónomas, como así se recoge ya en la Ley 5/2018, de 19 de junio, de la vivienda de las Illes Balears, que en su artículo 5 define la función social de la vivienda, y estable los supuestos en que se entiende que una vivienda está desocupada, y las consecuencias de dicha declaración, como es la obligación de los grandes tenedores de ceder a las entidades públicas dicha vivienda por un periodo de tres años, mismas características a que alude la ley catalana, o la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana.
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A modo de conclusión es indudable que la función social de la propiedad en general, y en especial de la propiedad de viviendas, deben delimitar las facultades de domino de sus dueños, dicha función social de la propiedad debe ser interpretada con arreglo a la situación y estado actual, habiéndose producido una evidente evolución del concepto de función social, que incluye que las viviendas tengan ese destino habitacional, y por lo tanto permite que el legislador ordinario, como hace el proyecto de ley exija que se dé una ocupación efectiva de la vivienda, por esa función social de la propiedad, de acuerdo con el contenido y contornos que viene fijando el Tribunal Constitucional, ahora bien es necesario que se delimite de una forma más precisa esa función social de la propiedad, y cuáles pueden ser los efectos derivados del incumplimiento de esa función social, puesto que la privación de forma definitiva a través del proceso de expropiación, no de una mera una privación temporal de las facultades del dominio, debe estar fijado de una forma más clara y precisa que se hace en las normas autonómicas citadas, siguiendo siendo difusos los contornos de esa función social, y las limitaciones que de las facultades del dominio de sus propietarios se pueden derivar, en caso que no se cumpla esa función social.
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