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COMENTARIO

Contrato de suministros: regulación actual y novedades del Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público

Noticia

Comentario realizado por la Redacción de Lefebvre o alguno de sus colaboradores sobre una sentencia o consulta jurídica relevante


EDE 2017/1001874

Fecha de la Consulta: 24 de febrero de 2017

Planteamiento

En relación con el contrato de suministro, contemplado en el art. 9 TRLCSP, se regula en el Proyecto de Ley de Contratos en el art. 16. ¿Qué diferencias hay en torno a este contrato entre la actual regulación en el TRLCSP de 2011 y en el proyecto de ley que se está tramitando?

¿Qué puede ser objeto de este tipo de contratos en la Administración Local? ¿Cuáles son sus requisitos?

¿Cuáles son los procedimientos de adjudicación que este tipo de contratos? ¿Se contempla también el contrato menor para el contrato de suministro?

En el contrato de gestión de servicio público, económicamente hablando, ¿cuáles son sus límites, si es que los hay?

¿Cuál sería la documentación mínima y máxima a presentar y en qué plazos?

¿Debe existir siempre Mesa de Contratación en el contrato de suministro? ¿Cuál debe ser su composición? ¿Es el Pleno quien aprueba el contrato o es la Mesa de Contratación?

¿El contrato tiene una duración limitada en el tiempo o depende del acuerdo de las partes? Es decir, ¿se le puede estar comprando continuamente a la misma empresa, o tendría que cambiar de proveedor?

¿En qué circunstancias puede la Administración resolver un contrato de suministro? ¿Qué circunstancias deben de darse? ¿Podría dejar de suministrar un pedido la contratista?

En ayuntamientos pequeños y medianos, ¿están obligados a comprar allí donde la Diputación les recomiende? ¿O ésta se encarga de comprar por ellos? ¿Podría ocurrir con las grandes poblaciones?

¿Hay prohibición de contratar suministros con familiares de concejales y, en concreto, con familiares del equipo de gobierno?

Les agradecería, como en mis consultas anteriores, que me recomendaran algunos expedientes, si los hay, del contrato de suministro.

Respuesta

 

El contrato administrativo típico de suministros, definido en el art. 9 del RDLeg 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público -TRLCSP- (EDL 2011/252769), es aquél que tiene por objeto la adquisición, el arrendamiento financiero, o el arrendamiento, con o sin opción de compra, de productos o bienes muebles, concretándose además en su apartado tercero que en todo caso, se considerarán contratos de suministro los siguientes:

a) Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienes de forma sucesiva y por precio unitario sin que la cuantía total se defina con exactitud al tiempo de celebrar el contrato, por estar subordinadas las entregas a las necesidades del adquirente.

b) Los que tengan por objeto la adquisición y el arrendamiento de equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus dispositivos y programas, y la cesión del derecho de uso de estos últimos, a excepción de los contratos de adquisición de programas de ordenador desarrollados a medida, que se considerarán contratos de servicios.

c) Los de fabricación, por los que la cosa o cosas que hayan de ser entregadas por el empresario deban ser elaboradas con arreglo a características peculiares fijadas previamente por la entidad contratante, aun cuando ésta se obligue a aportar, total o parcialmente, los materiales precisos.

Dicho contrato precisa de la tramitación del expediente a que hace mención el Libro II del TRLCSP, comprensivo de las previsiones generales contenidas en el Capítulo I de su Título I, aplicable al común de los contratos, sin que existan actuaciones preparatorias singulares para esta clase de contrato.

Habrá, pues, de procederse a la iniciación motivada del preceptivo expediente de contratación, cuya tramitación se realizará generalmente de manera ordinaria o, cuando concurran las circunstancias previstas en los arts. 112 y 113 TRLCSP, de manera urgente o mediante emergencia, respectivamente.

Todo ello se incorporará al expediente de contratación, con ocasión del cual se redactarán los pliegos de cláusulas administrativas particulares, con el contenido mínimo previsto en el propio TRLCSP y el desarrollo reglamentario efectuado a través del RD 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas -RGLCAP- (EDL 2001/34761), cuyo art. 67 prevé el detalle al respecto, pliegos que habrán de ser informados por el servicio jurídico correspondiente.

Asimismo, deberá incorporarse en su caso el certificado de existencia de crédito o documento que legalmente le sustituya, y la fiscalización previa de la Intervención.

Completado el expediente de contratación, se dictará resolución motivada por el órgano de contratación aprobando el mismo y disponiendo la apertura del procedimiento de adjudicación. Dicha resolución implicará con carácter general también la aprobación del gasto.

En dicho expediente se justificará adecuadamente la elección del procedimiento y la de los criterios que se tendrán en consideración para adjudicar el contrato. A tal efecto la adjudicación se realizará, ordinariamente, utilizando el procedimiento abierto o el procedimiento restringido. No obstante, en los supuestos enumerados en los arts. 170 y 173 TRLCSP, podrá seguirse el procedimiento negociado (que precisará de la oportuna publicidad en los casos señalados en el art. 177.1 y 2 y en los casos previstos en el art. 180 podrá recurrirse al diálogo competitivo.

Sin perjuicio del anuncio de información previa previsto en el art. 141 TRLCSP, la licitación habrá de anunciarse, de acuerdo con el art. 142, salvo en el caso de que se trate de un procedimiento negociado sin publicidad, en el Boletín Oficial del Estado. No obstante, cuando se trate de contratos de las Comunidades Autónomas, entidades locales u organismos o entidades de derecho público dependientes de las mismas, se podrá sustituir la publicidad en el «Boletín Oficial del Estado» por la que se realice en los diarios o boletines oficiales autonómicos o provinciales.

El art. 15 TRLCSP prevé para esta clase de contratos su sujeción a regulación armonizada cuando su valor estimado sea igual o superior a las siguientes cantidades:

a) 135.000 euros, cuando se trate de contratos adjudicados por la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, o las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social.

b) 209.000 euros, cuando se trate de contratos de suministro distintos, por razón del sujeto contratante o por razón de su objeto, de los contemplados en la letra anterior.

En tales casos resulta preceptiva la publicidad en el Diario Oficial de la Unión Europea.

Los anuncios de licitación se publicarán, asimismo, en el perfil de contratante del órgano de contratación. En los procedimientos negociados seguidos en los casos previstos en el art. 177.2, esta publicidad podrá sustituir a la que debe efectuarse en el Boletín Oficial del Estado o en los diarios oficiales autonómicos o provinciales.

La documentación a presentar por los licitadores habrá de ajustarse a las exigencias generales de los arts. 145 y 146 TRLCSP, si bien cuando el valor estimado resulte inferior a 90.000 euros podrá sustituirse por una declaración responsable del licitador indicando que cumple las condiciones establecidas legalmente para contratar con la Administración.

No obstante todo lo anterior, de acuerdo con el art. 138 TRLCSP, tendrán la consideración de contratos menores aquéllos de importe inferior a 18.000 euros, en cuyo caso podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación, cumpliendo con las normas establecidas en el art. 111, según el cual la tramitación del expediente sólo exigirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente, que deberá reunir los requisitos previstos en el art. 72 RGLCAP.

De conformidad con lo dispuesto por el art. 320 TRLCSP, salvo en el caso en que la competencia para contratar corresponda a una Junta de Contratación, en los procedimientos abiertos y restringidos y en los procedimientos negociados con publicidad a que se refiere el art. 177.1, los órganos de contratación de las Administraciones Públicas estarán asistidos por una Mesa de contratación, que será el órgano competente para la valoración de las ofertas. En los procedimientos negociados en que no sea necesario publicar anuncios de licitación, la constitución de la Mesa será potestativa para el órgano de contratación A la misma le corresponde la valoración de las ofertas para que con posterioridad el órgano de contratación proceda, de acuerdo con el art. 151.1, a la clasificación de las ofertas y la posterior adjudicación del contrato.

La composición de la mesa de contratación habrá de ajustarse a lo dispuesto en la Disp. Adic. 2ª,   de acuerdo con la cual estará presidida por un miembro de la Corporación o un funcionario de la misma, y formarán parte de ella, como vocales, el Secretario o, en su caso, el titular del órgano que tenga atribuida la función de asesoramiento jurídico, y el Interventor, así como aquellos otros que se designen por el órgano de contratación entre el personal funcionario de carrera o personal laboral al servicio de la Corporación, o miembros electos de la misma, sin que su número, en total, sea inferior a tres. Actuará como Secretario un funcionario de la Corporación.

El Capítulo IV del Título II del Libro IV TRLCSP contempla una regulación de los efectos y extinción del contrato de suministros. Si bien en el mismo no se contempla una duración máxima del contrato, en la consulta “Duración del contrato administrativo de suministro” (EDE 2015/188887) se pone de manifiesto el posicionamiento de la JCCA del Estado, que en su Informe 56/2009, de 1 de febrero, a la hora de analizar el arrendamiento financiero de bienes inmuebles por parte de las Corporaciones Locales (EDD 2010/26248).   

Dicho Informe concluye que:

"(…) debe sentarse como conclusión que los contratos de arrendamiento financiero suscritos por las Corporaciones Locales están sujetos al límite temporal de cuatro años que para la adquisición de compromisos de gasto plurianuales establece la Ley de Haciendas Locales en su artículo 155.3 y la Ley de Contratos del Sector Público en su Disposición Adicional 2ª, apartado 13.

Dicha previsión, pues, casa perfectamente con el actual sentido de la Disp. Adic. 2ª TRLCSP, que en su aptdo. 13 mantiene dicho criterio al establecer que "en los contratos que tengan por objeto la adquisición de bienes inmuebles, el importe de la adquisición podrá ser objeto de un aplazamiento de hasta cuatro años, con sujeción a los trámites previstos en la normativa reguladora de las Haciendas Locales para los compromisos de gastos futuros"; de la misma forma que el art. 174.3 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992) reproduce el sentido del derogado art. 155.3 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales (EDL 1988/14026) y que, a su vez, respetaba las previsiones del también derogado art. 14.4 del RDLeg 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas -TRLCAP- (EDL 2000/83354).

Por su parte, el Informe 6/2013, de 16 de diciembre, de la JCCA de Andalucía establece que:

"El vigente TRLCSP no establece una duración específica para el contrato de suministro por lo que habrá que estar a la norma general contenida en el artículo 23, si bien las normas reguladoras de la gestión presupuestaria, que para las entidades locales vienen establecidas en el Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, inciden sobre la duración de los contratos en cuanto a lo establecido para los gastos de carácter plurianual."

En cuanto a las causas de resolución, además de las generales enumeradas en el art. 223 TRLCSP, el art. 299 recoge las siguientes específicas del contrato de suministros:

a) La suspensión, por causa imputable a la Administración, de la iniciación del suministro por plazo superior a seis meses a partir de la fecha señalada en el contrato para la entrega, salvo que en el pliego se señale otro menor.

b) El desistimiento o la suspensión del suministro por un plazo superior al año acordada por la Administración, salvo que en el pliego se señale otro menor.

En cuanto al posible papel de la Diputación especialmente en los municipios más pequeños, debe tenerse en cuenta que el aptdo. 5 de la Disp. Adic. 2ª TRLCSP permite que en los municipios de población inferior a 5.000 habitantes las competencias en materia de contratación se puedan ejercer por los órganos que, con carácter de centrales de contratación, se constituyan en la forma prevista en el art. 204, mediante acuerdos al efecto.

Asimismo, señala la misma Disposición Adicional, podrán concertarse convenios de colaboración en virtud de los cuales se encomiende la gestión del procedimiento de contratación a las Diputaciones provinciales o a las Comunidades Autónomas de carácter uniprovincial.

En la misma línea, el art. 204.2 citado señala que en el ámbito de la Administración local, las Diputaciones Provinciales podrán crear centrales de contratación por acuerdo del Pleno. A su vez el art. 205.2 prevé que, mediante los correspondientes acuerdos, las Comunidades Autónomas y las entidades locales podrán adherirse a sistemas de adquisición centralizada de otras Comunidades Autónomas o entidades locales.

Debemos recordar el contenido del Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, relativo a la aplicación de la normativa sobre contratación pública de la UE a las relaciones entre poderes adjudicadores (cooperación dentro del sector público), en el que se considera que:

"Transferir la competencia para el desempeño de una determinada tarea pública de un organismo público a otro implica ceder la autoridad oficial y las posibles actividades económicas conexas. Por ejemplo, en el caso de la gestión de residuos, ceder todas las competencias supondrá ceder el derecho a fijar las tarifas, a establecer las normas de recogida, clasificación, almacenamiento y tratamiento de los residuos, así como el derecho a gestionar esa tarea y, finalmente, ejecutarla de acuerdo con esas normas. El conjunto de estos derechos conforman la autoridad oficial. Entre ellos figura el derecho de determinar cómo han de desarrollarse las actividades económicas concretas necesarias para desempeñar la tarea pública (p.ej., la recogida, el transporte, el almacenamiento, la eliminación y el reciclado de los residuos): bien por el propio organismo público, bien por un tercero mandatado por este. Aunque en los Estados miembros se dan situaciones de cesión de competencias, ni la normativa de la UE ni la jurisprudencia del Tribunal de Justicia lo reconocen explícitamente."

En el mismo sentido nos pronunciábamos en la consulta “Fórmula a emplear para la contratación conjunta por dos Ayuntamientos del servicio de recogida y transporte de residuos urbanos y limpieza viaria” (EDE 2012/5660)   

En la misma línea, en el Documento se recuerda la posibilidad de acudir a las centrales de contratación, al considerar que:

"En los Estados miembros se han desarrollado determinadas técnicas de centralización de adquisiciones. Las centrales de compras son poderes adjudicadores que se encargan de efectuar adquisiciones o adjudicar contratos públicos/acuerdos marco destinados a otros poderes adjudicadores. El artículo 11 de la Directiva 2004/18/CE prevé explícitamente que los poderes adjudicadores podrán adquirir obras, suministros y/o servicios por medio de centrales de compras. Las centrales de compras pueden actuar como mayoristas (hacen adquisiciones a fin de que otros poderes adjudicadores puedan comprarles a ellas) o como intermediarios que gestionan los procedimientos de adjudicación y los contratos, de forma que otros poderes adjudicadores puedan hacer adquisiciones a través de ellas. En ambos casos, no es necesario organizar procedimientos de contratación por lo que atañe a las relaciones entre las centrales de compras y los poderes adjudicadores que recurren a ellas, siempre y cuando aquellas hayan adjudicado sus contratos conforme a la Directiva sobre contratación pública de la UE."

Respecto de las prohibiciones de contratar ha de atenderse a las previsiones generales recogidas en el art. 60 TRLCSP. En particular, respecto de los familiares de concejales, debe atenderse a la letra g) de su apartado 1º, que recoge la relativa a estar incursa la persona física o los administradores de la persona jurídica en alguno de los supuestos de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado (EDL 2006/28640) o las respectivas normas de las Comunidades Autónomas, de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (EDL 1984/9673) o tratarse de cualquiera de los cargos electivos regulados en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (EDL 1985/8697), en los términos establecidos en la misma.

Dicha prohibición alcanza a las personas jurídicas en cuyo capital participen, en los términos y cuantías establecidas en la legislación citada, el personal y los altos cargos a que se refiere el párrafo anterior, así como los cargos electos al servicio de las mismas.

La prohibición se extiende igualmente, en ambos casos, a los cónyuges, personas vinculadas con análoga relación de convivencia afectiva, ascendientes y descendientes, así como a parientes en segundo grado por consanguineidad o afinidad de las personas a que se refieren los párrafos anteriores, cuando se produzca conflicto de intereses con el titular del órgano de contratación o los titulares de los órganos en que se hubiere delegado la facultad para contratar o los que ejerzan la sustitución del primero.

El Proyecto de Ley 121/000002 de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo, 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (EDL 2016/215345), si bien es susceptible que sufra variaciones durante su tramitación parlamentaria, contempla la delimitación del contrato de suministros en su art. 16, en términos similares al actual TRLCSP, manteniendo en su art. 21 la regulación armonizada en los mismos importes.

Se elimina además la posibilidad de acudir al procedimiento negociado por razón de la cuantía, manteniéndose la contratación menor para esta clase de contratos en términos similares.

Se recomienda la lectura de los siguientes formularios, entre otros, relativos a los procedimientos de adjudicación de los contratos de suministros:

- Contrato de suministro por procedimiento restringido (EDF 2008/389482)   

- Contrato de suministro por procedimiento negociado sin publicidad (EDF 2014/198652)

- Contrato de suministro por procedimiento negociado con publicidad (EDF 2008/389776)

- Contrato de suministro para la adquisición de vehículo (EDF 2009/413915)

- Contrato de suministro de bebidas por procedimiento abierto (EDF 2010/374542)

- Contrato de suministro por procedimiento abierto con un único criterio de adjudicación (EDF 2008/389670)

- Contrato de suministro por procedimiento abierto con varios criterios de adjudicación (EDF 2008/389485)

Conclusiones 

1ª. El contrato administrativo típico de suministros públicos precisa de la tramitación del expediente a que hace mención el Libro II del TRLCSP, comprensivo de las previsiones generales contenidas en el Capítulo I de su Título I, aplicable al común de los contratos.

Habrá de procederse así a la iniciación motivada del preceptivo expediente de contratación, cuya tramitación se realizará generalmente de manera ordinaria o, cuando concurran las circunstancias previstas en los arts. 112 y 113 TRLCSP, de manera urgente o mediante emergencia, respectivamente.

2ª. La adjudicación se realizará, ordinariamente, utilizando el procedimiento abierto o el procedimiento restringido. En los supuestos enumerados en los arts. 170 y 173 podrá seguirse el procedimiento negociado (que precisará de la oportuna publicidad en los casos señalados en el art. 177.1 y 2 y en los casos previstos en el art. 180 podrá recurrirse al diálogo competitivo.

Se considera como contrato sujeto a regulación armonizada cuando, en el ámbito local, su valor estimado supera los 209.000 euros.

3ª. La mesa de contratación habrá de existir preceptivamente en los procedimientos abiertos y restringidos y en los procedimientos negociados con publicidad, siendo potestativa su existencia en los demás supuestos. A la misma le corresponde la valoración de las ofertas para que con posterioridad el órgano de contratación proceda a la clasificación de las ofertas y la posterior adjudicación del contrato.

La composición de la mesa de contratación habrá de ajustarse a lo dispuesto en la Disp. Adic. 2ª,   de acuerdo con la cual estará presidida por un miembro de la Corporación o un funcionario de la misma, y formarán parte de ella, como vocales, el Secretario o, en su caso, el titular del órgano que tenga atribuida la función de asesoramiento jurídico, y el Interventor, así como aquellos otros que se designen por el órgano de contratación entre el personal funcionario de carrera o personal laboral al servicio de la Corporación, o miembros electos de la misma, sin que su número, en total, sea inferior a tres. Actuará como Secretario un funcionario de la Corporación.

4ª. No obstante todo lo anterior, tendrán la consideración de contratos menores de suministros aquéllos de importe inferior a 18.000 euros, en cuyo caso podrán adjudicarse directamente, siendo sólo exigible la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente.

5ª. Al contrato de suministros le son de aplicación, respecto de las prohibiciones de contratar, las previsiones generales del TRLCSP.  

6ª. Si bien el TRLCSP no contempla expresamente una duración máxima de los contratos de suministros, nuestra doctrina se inclina por un plazo máximo de cuatro años coincidente con el establecido para los gastos plurianuales en la normativa reguladora de las haciendas locales.

7ª. El Proyecto de Ley 121/000002 de Contratos del Sector Público, en tramitación parlamentaria, contempla la delimitación del contrato de suministros en términos semejantes a los del actual TRLCSP, si bien elimina la posibilidad de acudir al procedimiento negociado por razón de la cuantía, manteniendo la posibilidad de contratación menor para esta clase de contratos.