I. Introducción
Desde la primera Ley de Suelo de 1956, los criterios de valoración han sido considerados parte "nuclear" de la norma y, en las sucesivas leyes y en sus modificaciones, la valoración se ha esgrimido, frecuentemente, como razón fundamental para proceder a la citada modificación. Por ello, las Exposiciones de Motivos han dedicado extenso espacio a explicar y justificar los "nuevos" criterios, exponiendo, con mayor o menor fortuna las razones del fracaso en la aplicación de los anteriores. Paralelamente, desde la "doctrina" surgían voces que criticaban, en ocasiones con gran dureza, las "novedades".
Siendo éste un escenario reiterado, parece razonable preguntarse por qué nunca se había desarrollado un reglamento de valoraciones. Sólo en el Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 se incluyó un Título, el IV, dedicado a las Valoraciones que "ilustraba" (aunque no en demasía) a los valoradores. Si en 1956 no se disponía de mucha bibliografía, ni de estudios sobre valoración inmobiliaria, en la actualidad hay abundante información sobre las técnicas y los instrumentos para conseguir el valor más adecuado a los fines perseguidos[1].
Con la aprobación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo (EDL 2007/28567) −hoy Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 -TRLS- (EDL 2008/89754)− de nuevo y con gran rapidez, comenzaron las críticas al régimen de valoraciones afirmando que el objeto del nuevo texto era abaratar las expropiaciones, que los nuevos criterios dañaban, especialmente a los agricultores, que desvincular clasificación y valoración es algo materialmente imposible, que si se había "revivido" la dualidad de valores ya que iba a existir un valor para expropiaciones y un valor de mercado...Y todo ello, en la práctica totalidad de los casos, sin aportar argumentos sólidos, ejemplos concretos, sin realizar un análisis riguroso del articulado. Pero, en esta ocasión sí se consideró necesario señalar la necesidad de proceder a desarrollar reglamentariamente varios preceptos.
La publicación del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo (EDL 2011/243594) ha comenzado a "revitalizar" las críticas. El objetivo de este texto es exponer, en forma sintética, el contenido del reglamento en el que unas cuantas personas hemos trabajado con ganas, esfuerzo, rigor y motivación.
II. Los criterios de valoración en el TRLS
Aunque puede resultar obvio a los conocedores de la materia, conviene precisar una cuestión fundamental: el legislador estatal es el único competente de acuerdo con reiterada y consolidada doctrina del TC (SSTC 61/1997 -EDJ 1997/860- y 164/2001 -EDJ 2001/14932-) para establecer los criterios y métodos de valoración. En la determinación de dichos métodos y criterios, a tenor de la STC 166/1986, de 19 de diciembre (EDJ 1986/166), "una vez que la Constitución no utiliza el término de «justo precio», [la] indemnización debe corresponder con el valor económico del bien o derecho expropiado, siendo por ello preciso que entre éste y la cuantía de la indemnización exista un proporcional equilibrio para cuya obtención el legislador puede fijar distintas modalidades de valoración, dependientes de la naturaleza de los bienes y derechos expropiados, debiendo ser éstas respetadas, desde la perspectiva constitucional, a no ser que se revelen manifiestamente desprovistas de base razonable". De acuerdo con dicha sentencia, "la garantía constitucional de la «correspondiente indemnización» concede el derecho a percibir la contraprestación económica que corresponda al valor real de los bienes y derechos expropiados, cualquiera que sea éste, pues lo que garantiza la Constitución es el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación". Es decir, el TC atribuye al legislador estatal un amplio margen para fijar distintas modalidades de valoración -dependientes de la naturaleza de los bienes y derechos expropiados-, a las que sólo se exige, desde la perspectiva constitucional, que no se revelen manifiestamente desprovistas de base razonable.
En la Exposición de Motivos TRLS encontramos lo siguiente "Desde la Ley de 1956, la legislación del suelo ha establecido ininterrumpidamente un régimen de valoraciones especial que desplaza la aplicación de los criterios generales de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Lo ha hecho recurriendo a criterios que han tenido sin excepción un denominador común: el de valorar el suelo a partir de cuál fuera su clasificación y categorización urbanísticas, esto es, partiendo de cuál fuera su destino y no su situación real. Unas veces se ha pretendido con ello aproximar las valoraciones al mercado, presumiendo que en el mercado del suelo no se producen fallos ni tensiones especulativas, contra las que los poderes públicos deben luchar por imperativo constitucional. Se llegaba así a la paradoja de pretender que el valor real no consistía en tasar la realidad, sino también las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos. Y aun en las ocasiones en que con los criterios mencionados se pretendía contener los justiprecios, se contribuyó más bien a todo lo contrario y, lo que es más importante, a enterrar el viejo principio de justicia y de sentido común contenido en el artículo 36 de la vieja pero todavía vigente Ley de Expropiación Forzosa: que las tasaciones expropiatorias no han de tener en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación ni las previsibles para el futuro....
Debe valorarse lo que hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en un futuro incierto. En consecuencia, y con independencia de las clases y categorías urbanísticas de suelo, se parte en la Ley de las dos situaciones básicas ya mencionadas: hay un suelo rural, esto es, aquél que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y otro urbanizado, entendiendo por tal el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad. Desde esta perspectiva, los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación.
Las situaciones básicas
La determinación de la situación básica en la que se encuentra el suelo va a ser decisiva para la aplicación de los criterios de valoración. El art. 12 define las citadas situaciones que quedan reflejadas del siguiente modo:
SITUACIÓN: RURAL
Suelos preservados de su transformación, en todo caso, y como mínimo
A) Terrenos excluidos de la transformación urbanística por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural.
B) Terrenos sujetos a protección por los valores en ellos concurrentes, incluyendo los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos.
C) Terrenos en los que se acrediten riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves.
D) Cuantos otros estén previstos por la legislación de ordenación territorial o urbanística.
Hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización
El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado.
Cláusula residual
Cualquier otro que no reúna los requisitos para ser considerado suelo urbanizado.
SITUACIÓN: URBANIZADO
Con carácter general
El integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población y cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística.
Con carácter singular
Los integrados en núcleos de población tradicionales legalmente asentados en el medio rural, cuando cumplan los requisitos para ellos establecidos en la legislación urbanística.
Los criterios de valoración recogidos en el Título III (arts. 21 a 28) se pueden sintetizar del siguiente modo:
SITUACIÓN BÁSICA DE RURAL
No sujeto a transformación
Según el art. 23 TRLS, se calculará la renta real y la potencial de la explotación, se tomará el mayor de los dos. De forma objetiva y fundamentada, se podrá aplicar factor de localización hasta un máximo del doble, en función de factores como accesibilidad a núcleos de población o centros de actividad económica o ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, todo ello en los términos que reglamentariamente se establezca.
Sujeto a transformación
Valor calculado igual que en el no sujeto pero, impedir el ejercicio de la facultad de participar en la actuación o alterar las condiciones se indemnizara de acuerdo a lo establecido en el art. 25.
SITUACIÓN BÁSICA DE URBANIZADO
Actuación de reforma o renovación de la urbanización
Art. 14.2 TRLS. Permiten reformar, rehabilitar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo ya urbanizado (suelos urbanos, no consolidados, reforma interior, unidades de ejecución...). Art. 25 del Reglamento.
Actuación de dotación
Art. 14. b) TRLS. No es una actuación de urbanización, tiene por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requiera la reforma o renovación integral de la urbanización de este. Art. 26 del Reglamento.
Suelo no edificado
Para el suelo no edificado, o en el que la edificación existente o en curso de ejecución sea ilegal o se encuentre en situación de ruina física. Art. 22 del Reglamento.
Suelo edificado o en curso de edificación
Se tomará el mayor de los dos valores siguientes (arts. 23 y 24 del Reglamento):
- Tasación conjunta suelo y edificación por método de comparación.
- Método residual, aplicado exclusivamente al suelo.
III. El Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo
Durante la larga tramitación del texto y, a partir de ser sometido a audiencia pública, una pregunta frecuente era: ¿qué novedades aporta el reglamento? En puridad, la única respuesta que podría darse sin faltar a la verdad era y es que es el primer reglamento de valoraciones que desarrolla los criterios de una Ley de Suelo. Y, es que, un desarrollo reglamentario no puede aportar novedades. El Tribunal Constitucional mantiene un criterio ampliamente consolidado por la jurisprudencia contencioso-administrativa según el cual el reglamento constituye un complemento de la regulación legal, cuyo contenido debe limitarse a lo indispensable.
Así lo confirma la STC 83/1984, de 24 de julio (EDJ 1984/83), que impone el límite de lo "indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley". Este criterio también es compartido por el Tribunal Supremo que, de hecho, en la Sentencia de 10 de junio de 1998 (EDJ 1998/14715) recuerda que "el reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la ley a condición de que el comportamiento de la Administración sea acorde con la Constitución y con el "resto del ordenamiento jurídico", enmarcando dicha posibilidad en el carácter de los reglamentos ejecutivos como "complemento indispensable de la Ley" lo que implica que sólo puedan explicitar "reglas que en la Ley estén simplemente enunciadas ..." y "aclarar preceptos de la Ley que sean imprecisos".
Abundando en lo expuesto, la STS de 11 de mayo de 1999 (EDL 1999/18581) liga el defecto de nulidad de los reglamentos por posible "ultra vires" al hecho de "no respetar el límite del complemento indispensable de creación jurisprudencial, como es sabido (Sentencia del TC de 30 de noviembre de 1982; EDJ 1982/71, entre otras), y según la cual el reglamento ejecutivo debe incluir lo indispensable para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la ley".
En definitiva, el reglamento no puede innovar y bajo esta premisa se elaboró el Anteproyecto sometido a trámite de audiencia pública con una estructura bastante diferente a la finalmente aprobada ya que incluía un Título dedicado al Registro de la Propiedad. Si nos centramos en las valoraciones, tuvieron que retirarse algunos artículos y parte del contenido de otros por entender el Consejo de Estado[2] que podría interpretarse que se iba "más allá" de lo establecido en la Ley.
Pero como las críticas a los criterios de valoración de la ley ni han desaparecido ni se han atemperado con la muy diferente situación del mercado inmobiliario, es necesario reflexionar sobre la rotunda afirmación de que cualquier criterio que se aparte del valor de mercado no es válido ya que, "sólo puede haber un valor justo" como recogía la Exposición de Motivos de la Ley 6/1998 (EDL 1998/43304), olvidando que en la propia Ley, concretamente en su artículo 26.2, se reconocía la posibilidad de no poder aplicar el método de comparación con mercado (por inexistencia de un número de transacciones que sustentara la utilización de comparables) siendo entonces el método de capitalización de rentas el que debía aplicarse.
Esta inexistencia de auténtico mercado (oferta, demanda, transacciones...) se extiende hoy, claramente al suelo urbanizable delimitado y según algunos medios a todo el suelo[3]. Un estudio reciente estima que existe en la actualidad suelo clasificado suficiente para absorber la demanda de viviendas de los próximos 45 años si el crecimiento del número de hogares evoluciona como lo ha venido haciendo en los últimos diez años. Esto significa que el mantenimiento de los criterios de valoración de la Ley 6/1998 para estos suelos sí que sería muy perjudicial para los propietarios ya que el valor expectante es cero, supuesto imposible con la aplicación del reglamento que incluye un artículo, el 16, que establece el cálculo del valor de capitalización en caso de imposible explotación.
El desarrollo reglamentario, conforme al contenido de la ley, pretende avanzar en la armonización de dos preceptos constitucionales: el artículo 33 CE (EDL 1978/3879) que reconoce el derecho a la propiedad privada y a recibir una indemnización de conformidad con lo dispuesto por las leyes en caso de ser privado de bienes y derechos por causa justificada de utilidad pública o interés social y el contenido del artículo 47 CE que establece que los poderes públicos regularán la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.
La armonización de los dos preceptos conlleva lo siguiente: si se entiende por mercado lo que ha venido siendo la definición tradicional, es decir, el cruce entre oferta y demanda y por precio de mercado de un inmueble libre de cargas, el valor más probable por el que podría producirse un transacción entre partes independientes, una primera dificultad es que en el mercado siempre se contemplan expectativas y factores especulativos, algunos autores hablan del "componente especulativo de cualquier mercado en crecimiento" (y durante varios años, el mercado inmobiliario en España era un mercado en fuerte crecimiento). Una segunda dificultad es que, en ninguno de los supuestos de aplicación de los criterios de valoración de la ley se produce la "independencia de las partes".
A diferencia de otros mercados, el inmobiliario, frecuentemente, no es un mercado equilibrado (el mejor ejemplo de ello lo tenemos actualmente con la existencia de un fuerte stock de viviendas sin vender y una elevada demanda insatisfecha), no es transparente (exceptuando la vivienda, no se dispone de una serie estadística de evolución de precios y el mercado de suelo es, probablemente un buen ejemplo de mercado opaco), es fuertemente localista (el suelo urbanizado hay que consumirlo allá donde se produce, por tanto puede existir demanda dónde no haya suelo suficiente para cubrirla y puede existir oferta en municipios dónde no haya demanda), es ineficiente ( el incremento de la oferta no produce rebaja de precios y, además, el número de comparables, aún en los momentos de mayor número de transacciones, es muy escaso comparado con el universo total), es rígido ( un cambio en la demanda tarda mucho en poder ser incorporado a la nueva oferta).
Por si esto no fuera suficiente, las dificultades se incrementan en el mundo rural. Según un reputado conocedor del mismo "El valor de mercado en su papel de valor neutral, existe en la práctica para numerosos bienes, aunque el precio se fije en régimen de monopolio o haya un precio político, con tal de que se cumplan las condiciones anteriores y, en particular, la posibilidad de compraventa libre y sin restricción alguna. Por desgracia, sabemos que no pasa exactamente igual con las fincas rústicas, ya que su mercado no reúne las condiciones de homogeneidad y transparencia, ni tampoco otra condición muy importante sobre la elección libre del bien a comprar."[4]
A continuación, trataremos de exponer, en la forma más "entendible" posible, los ejes fundamentales para valorar el suelo en función de la determinación de la situación básica en la que se encuentre pero, para ello es necesario precisar algunas cuestiones relacionadas con la situación básica de suelo urbanizado.
La definición de situación básica en suelo rural no ha suscitado ninguna controversia y desde el primer momento se entendió que todo suelo clasificado como "no urbanizable" estaba en situación de rural pero, desde la aprobación de la LS la situación de urbanizado sí ha sido objeto de diferentes formas de entender lo establecido en el texto. Y ello, a pesar de que del análisis realizado sobre la definición de suelo urbano en todas las legislaciones autonómicas, no era, en absoluto previsible estas divergencias en la interpretación, ya que la mayoría de estas legislaciones ha optado por un modelo bastante similar al establecido en la LS98 es decir, aquél en cuya virtud no es preciso que concurran todos los requisitos expresados en el propio texto de la ley autonómica para que el suelo se clasifique como urbano, luego se establece la distinción entre el urbano consolidado y el no consolidado.
Los requisitos que se establecen en la LS para el suelo urbanizado son: integración (legal y efectiva) en la red de dotaciones y existe dicha integración cuando las parcelas cuentan con las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística o pueda llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión con las instalaciones ya en funcionamiento. En definitiva, la LS07 incorpora una definición acorde con la STS de 16 de marzo de 2005 (EDJ 2005/33689) la cual concluye que "Si no cuenta con esos servicios un terreno no puede ser clasificado como suelo urbano, pero aún contando con ellos tampoco, si, además, el terreno no se encuentra encuadrado dentro de una malla urbana, elemento que esta Sala pondera constantemente a fin de evitar un crecimiento incontrolado del suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios ya establecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno".
Sin embargo, no es tan infrecuente encontrase con planeamientos que contemplaban en urbano no consolidado situaciones de grandes bolsas de suelo que no cumplen los requisitos establecidos en la legislación autonómica.
Para evitar, en la medida de lo posible, que esos suelos que, claramente, están en situación fáctica de rural, el artículo 2 del anteproyecto sometido a audiencia pública contenía la siguiente redacción:
Artículo 2. Situaciones básicas de suelo urbanizado y rural.
1. Se considera que un suelo se encuentra en la situación básica de urbanizado cuando, estando integrado, de forma legal y efectiva, en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas de uso privativo propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, cumpla alguna de las siguientes condiciones:
a) Tenga instaladas, conforme a lo establecido en la legislación urbanística aplicable, las infraestructuras y servicios necesarios para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes o previstos por la ordenación urbanística.
b) Carezca de alguna de las infraestructuras y servicios mencionados en el apartado anterior, pero pueda llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión con las instalaciones preexistentes. En ningún caso podrán considerarse a estos efectos, las carreteras de circunvalación ni las vías de comunicación interurbanas
c) Esté incluido en un ámbito para el que el instrumento de ordenación prevea una actuación de reforma interior o de renovación urbana. En éste último caso, cuando la actuación se localice en el borde exterior de un núcleo de población, se considerará como urbanizado el suelo contiguo al borde, cuyo fondo edificable no sea superior a la media del correspondiente a las parcelas edificables delimitadas en el interior del núcleo al que se adscribe.
2. También se consideran en la situación de suelo urbanizado los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural conforme a la legislación de ordenación territorial y urbanística aplicable, que cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios establecidos en ella.
3. Todo el suelo que no se encuentre en alguna de las situaciones mencionadas en los apartados anteriores, se entenderá comprendido en la situación básica de rural, sometido o no a actuaciones de transformación urbanística en los términos que establezca el instrumento de ordenación urbanística y territorial aplicable. En la misma situación se entenderá comprendido el suelo que haya sido urbanizado de forma ilegal.
El Dictamen del Consejo de Estado entendió que el texto proyectado invertía el modelo legal que define la situación de suelo rural de modo preferente y no de modo residual y se optaba por una interpretación extensiva del suelo urbanizado por lo que la redacción definitiva del artículo 2 quedó limitada a una definición un poco más precisa de la situación básica de suelo urbanizado.
A) La valoración en suelo rural
Como la mayor controversia la había suscitado la valoración en suelo rural siendo la causa, a nuestro parecer, una incorrecta interpretación del método de capitalización de rendimientos, se ha hecho un fuerte esfuerzo para incluir en el Preámbulo del reglamento la auténtica "filosofía" que ha guiado el contenido:
Desde la perspectiva conceptual de la valoración en suelo rural, el desarrollo de los correspondientes artículos de la Ley conducen a la formulación de la valoración de explotaciones, entendidas éstas como unidades de producción, que se corresponden con la parte territorial de la empresa, a la que se llega desde los campos valorativos tradicionales más tecnológicos, incluyendo en suelo rural cualquier actividad económica reglada. Se produce, así, la sustitución teórica de la renta de la tierra, por la renta de la explotación, en consonancia con la agricultura moderna y la Política Agraria Comunitaria y con el fin de resolver la inclusión, cada vez más frecuente, de explotaciones no agrarias en suelo rural. En la misma dirección debe considerarse el desarrollo de las posibilidades de la renta potencial, lo que permite incluir en la valoración la mejora tecnológica y económica para la modernización, así como la totalidad del valor potencial productivo del territorio rural.
Por otro lado, desde la perspectiva metodológica, se propone un tratamiento novedoso en el campo de la valoración, consistente en la propuesta de tipos de capitalización diferentes, para tipos de explotaciones diferentes, y ello, en función del riesgo de cada actividad en suelo rural, lo que constituye el núcleo fundamental de la valoración rural a la que se dedican los artículos 7 a 18 de este Reglamento. En dichos artículos, la variabilidad resultante de las explotaciones de vida útil con horizonte temporal limitado, las correspondientes variaciones cíclicas propias de cada actividad sobre suelo rural de duración ilimitada, la consideración de rentas reales, rentas potenciales y procesos cronológicos de conversión, junto con la necesidad, por mandato constitucional, de eliminar las expectativas urbanísticas, han hecho imprescindible la inclusión de una cierta formulación algebraica procedente del campo de las Matemáticas Financieras cuyo resultado principal es la suma de progresiones geométricas.
Efectivamente, si el artículo 23 TRLS establece que "Los terrenos se tasarán mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración.", el legislador estatal está recordando al redactor del reglamento y, por consiguiente, a los valoradores que tuvieran que aplicarlo que, en primer lugar, se trata de valorar explotaciones en suelo rural y no, estrictamente, de calcular la renta agraria y, en segundo lugar, que se deberá conocer o calcular la renta real para poder compararla con la potencial y elegir la mayor de las dos.
Así, y haciendo un recorrido por el contenido del reglamento, el artículo 9 establece a partir de qué información y formulación se determinará la renta real y también la potencial. La renta potencial siempre se calculará atendiendo al rendimiento del uso, disfrute o explotación de que sean susceptibles los terrenos, con "utilización de medios técnicos normales". La renta real se calculará atendiendo al uso, disfrute o explotación realmente implantada y a los medios técnicos utilizados que podrán ser superiores o inferiores a los normales.
A continuación, el artículo 10, define las clases de explotaciones rurales, el 11 está dedicado a criterios generales de capitalización y, del 12 al 15 inclusive se va pormenorizando lo referente a los tipos de capitalización y a la capitalización de las rentas según la clase de explotación.
El último párrafo del artículo 23.1.a) TRLS permitía una corrección al alza del valor final calculado conforme a lo anteriormente establecido, por factores objetivos de localización "cuya aplicación y ponderación habrá de ser justificada en el correspondiente expediente de valoración, todo ello en los términos que reglamentariamente se establezcan" y en el artículo 17 se establecen dichos términos relacionándolos con la localización espacial concreta del inmueble en los que no cabe incorporar ninguna posible expectativa urbanística ni siquiera vía "accesibilidad a núcleos de población" ya que este factor está orientado a reconocer un incremento del valor por una muy posible reducción de costes de transporte del producto de la explotación por la cita accesibilidad.
El Capítulo III, Valoración en situación de suelo rural, se cierra con el artículo 18 en el que se establece el cálculo del valor de aquellas construcciones que no hayan sido tenidas en cuenta en la valoración de la explotación por no haber participado en modo alguno en la obtención de las rentas consideradas, ni sean susceptibles de generar rentas de explotación.
B) La valoración en suelo urbanizado
En la Exposición de Motivos de la Ley del Suelo la referencia al suelo urbanizado prácticamente quedaba limitada a la siguiente frase: "En el suelo urbanizado, los criterios de valoración que se establecen dan lugar a tasaciones siempre actualizadas de los inmuebles, lo que no aseguraba el régimen anterior". Este breve comentario adelantaba que no había realmente un cambio de metodología en la valoración pero, que la referencia que las últimas legislaciones sobre suelo hacían a los valores contenidos en las Ponencias de valores catastrales para valorar suelo urbano no podía garantizar la permanente actualización por las diferencias existentes entre una valoración masiva, como es la catastral, y una tasación individualizada como es la realizada con fines urbanísticos.
El continuismo en las bases de la valoración del suelo urbanizado se ratifica en el Preámbulo del reglamento: "En cuanto a la valoración de inmuebles en situación básica de urbanizado (Capítulo IV) tal y como se venía haciendo en legislaciones anteriores, se han utilizado criterios basados en información de mercados, acomodado al cumplimiento de deberes y al levantamiento de las cargas urbanísticas por parte de sus titulares, si bien, en esta ocasión y con objeto de alcanzar una mayor precisión metodológica, se han pormenorizado los criterios para las distintas situaciones en las que se puede encontrar el suelo".
Pero, al parecer, muchos creyeron que sí existía innovación. Un Foro abierto del Boletín de Urbanismo (EDO 2008/203044) estuvo dedicado al artículo 24.2 TRLS y las preguntas eran "¿Qué razones justifican la admisión del método comparativo en este supuesto frente a su rechazo en la valoración del suelo rural? Y de aplicarse la letra b) la edificación quedaría in valorar ¿Cabría valorarse independientemente del suelo a efectos de atajar cualquier atisbo de confiscatoriedad?" Si nos centramos en las respuestas a la segunda pregunta sólo uno de los participantes en el Foro parece haber entendido lo pretendido que, en definitiva, es, al igual que el suelo rural, elegir el mayor entre dos valores posibles, lo que difícilmente, puede suponer "atisbo de confiscatoriedad".
Dada esta permanencia de criterios, hemos considerado de mayor interés centrarnos, no tanto en lo que finalmente, se ha recogido en el reglamento, sino, en lo que no ha podido ser incorporado que, además, guarda relación directa con el desarrollo del artículo 24. En el Anteproyecto sometido a audiencia pública eran dos los artículos dedicados a la tasación conjunta, uno de ellos recogía la forma de actuación cuando existía información estadística significativa cuyo contenido era sensiblemente igual al actual artículo 24 y otro estaba destinado a la situación de inexistencia de información estadística significativa.
Hemos mencionado como una de las características del mercado inmobiliario la ausencia de información, existiendo únicamente una serie estadística de la evolución de los precios de la vivienda. Se pretendía, pues, ofrecer una solución para cuando hubiera de realizarse una tasación conjunta de un inmueble cuyo uso mayoritario no fuera el residencial y fuera prácticamente imposible encontrar entre las transacciones y ofertas, muestras comparables. El texto era el siguiente:
Tasación conjunta del suelo y la edificación sin información estadística significativa.
En los supuestos de inexistencia de un conjunto estadísticamente significativo igual o superior a seis muestras de transacciones u ofertas comparables, el valor del inmueble podrá obtenerse por tasación conjunta a través de la capitalización de rentas, siempre que exista un mercado de arrendamiento que permita establecer análogos criterios de homogeneización que en el artículo anterior, con muestras de arrendamientos en inmuebles comparables o, en su defecto, información estadísticamente fiable sobre rendimientos de explotaciones económicas que permitan la aplicación de criterios de comparación. Para la determinación de las rentas se procederá de la siguiente manera:
a) En caso de que el inmueble se encuentre arrendado y durante el tiempo estimado de duración del contrato en vigor, se tomarán las rentas realmente devengadas en el momento de su valoración. En el supuesto de inmuebles no arrendados o de los arrendados más allá de la duración probable del contrato en vigor, se tomará la renta de mercado, entendiendo por tal el alquiler más probable en función a las características y localización del inmueble al momento de referir la tasación.
b) En el supuesto de inmuebles sometidos a explotaciones económicas cuya rentabilidad venga directamente condicionada por sus características físicas o de su localización, y siempre que no exista un mercado estadísticamente significativo de arrendamiento, podrán determinarse las rentas reales o potenciales en virtud de las características de la explotación, análogamente al procedimiento establecido en el artículo 14 relativo a las explotaciones en suelo en situación de rural. A tal efecto, el margen neto -después de impuestos- resultante de los ingresos y costes, reales o potenciales, de la explotación, se desagregará en renta del inmueble y beneficio empresarial, debiendo capitalizarse tan sólo la primera para la obtención del valor. La estimación de la parte del margen de la explotación correspondiente a la renta del inmueble, se realizará en virtud de los criterios establecidos en la buena práctica profesional.
Para la determinación de la renta real o potencial deberán descontarse los gastos necesarios para el mantenimiento del inmueble en un adecuado estado de uso y conservación, y cuya materialización no corresponda al arrendatario en función a las cláusulas del contrato de arrendamiento. Igualmente se descontarán los gastos fiscales, de administración y gestión, así como los seguros usuales en ese tipo de explotación. Se deducirá, asimismo, la proporción común en el mercado, de vacantes e impagados la cual no podrá ser inferior al 5 por ciento.
c) El valor de capitalización, V, corresponderá a:
Siendo:
V = Valor de capitalización, en euros.
R1, R2,..., Rh = Rentas anuales reales o potenciales, del inmueble a lo largo de su vida económica, h, en euros.
r = Tipo de capitalización calculado como la suma de la última referencia publicada por el Banco de España del rendimiento interno en el mercado secundario de la deuda pública de plazo entre dos y seis años, más la prima de riesgo.
Vh = Valor residual del inmueble al final de su vida útil, h, en euros.
j = El tiempo probable de venta al final de su vida útil, en años.
d) La esperanza de vida económica de la edificación se establecerá en virtud de las características específicas de su uso y localización en el entorno urbano. A falta de justificación detallada, se tomará la que figura en Anexo III.
e) El valor residual del inmueble corresponderá al valor de reposición del mismo una vez acabada su vida útil. Como norma general se considerará el valor del suelo vacante, salvo que sea preceptivo el mantenimiento o reforma de parte de edificación en virtud del deber de conservación, con la finalidad de devolver el inmueble a las condiciones de habitabilidad legalmente establecidas.
El Dictamen del Consejo de Estado señaló que "el modelo valorativo previsto en la disposición proyectada no coincide con el del artículo 24.2 del texto refundido de la Ley de Suelo, por cuanto, mientras que la primera alternativa que contempla este último es la tasación conjunta por el método de comparación, aquél abre la posibilidad de que la tasación conjunta se realice, no ya por el método de comparación, sino por el de capitalización de rentas, en el supuesto de inexistencia de una muestra estadísticamente significativa de transacciones reales o de ofertas comparables, para lo cual lo primero que se exige es la elaboración de un estudio de mercado actual que permita determinar si dicha muestra existe o no.", concluyendo que el reglamento contaba, en este caso, con una habilitación legal al efecto. Mencionamos esta ausencia como un ejemplo de la intención claramente pormenorizadora que nos alentó a todos los que trabajamos en el texto.
IV. El futuro de las valoraciones de la Ley de Suelo
Dada la participación directa de la autora de este artículo en el texto reglamentario, sería una absoluta falta de modestia finalizar con una glosa de las "bondades" del mismo, pero sí conviene reflexionar sobre una cuestión de gran trascendencia para el futuro no sólo de este, sino de cualquier régimen de valoraciones que incluya una Ley de Suelo. Dado el ámbito de aplicación que ya quedó delimitado por el TC (Sentencia 61/1997; EDJ 1997/860)) el problema fundamental es la enorme disparidad que se observa en los pronunciamientos de jurados (provinciales y autonómicos) y tribunales (superiores de justicia, contencioso-administrativo...) ante situaciones que, para un tasador serían claramente objeto de un mismo tratamiento.
En 2002, del 16 al 18 de octubre, se celebraron en la Universidad Menéndez Pelayo de Valencia unas jornadas bajo el título LA REFORMA DE LA LEY DE EXPROPIACIÓN FORZOSA, que giraban en torno Anteproyecto de reforma de la Ley de Expropiación Forzosa que había elaborado un grupo de trabajo "interministerial" en el que se incluían interesantes reformas en los procedimientos y en los jurados, proyecto de reforma que, desafortunadamente, fue abandonado.
En la Exposición de Motivos se recogía "Aunque los méritos de la Ley son notorios, ello no ha impedido que la Ley de Expropiación Forzosa haya sufrido una profunda erosión durante su ya amplio período de vigencia. Pero eso puede afirmarse que la Ley necesita ser modificada en no pocos aspectos, sin perjuicio de respetar los avances técnico-institucionales no necesitados de reforma".
Sólo puedo añadir que, más de 10 años después, la necesidad de reforma es, aún, más necesaria.
Notas
[1] En la actualidad, es difícil valorar adecuadamente sin conocer las posibilidades que ofrecen la regresión múltiple y las redes neuronales.
[2] Si bien, debe señalarse que ninguna de las observaciones del Dictamen tenía carácter esencial.
[3] "El mercado de suelo ya no existe" EL PAÍS, 26 de diciembre página ECONOMÍA.
[4] Valoración Agraria. Teoría y Práctica. Vicente Caballer Mellado. Mundiprensa. El subrayado es propio.
Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Derecho Local", el 1 de febrero de 2012.
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