Resulta patente la decidida vocación comunitaria de conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible y, en concreto, garantizando la realización de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, como resulta paradigmáticamente, entre otros instrumentos, del tenor de la Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente –en adelante la Directiva-, y especialmente de sus considerandos y de su artículo 1 -EDL 2001/24246-.
Dando por reproducidos los Considerandos 10 a 13 de esa Directiva -EDL 2001/24246-, procede detener la atención en el ámbito de aplicación de la misma que se concreta en el artículo 3, que no tiene desperdicio alguno, y en lo que ahora interesa tanto en los supuestos de evaluación medioambiental obligada del artículo 3.2 de la Directiva como en la regla especial del artículo 3.3 en relación el artículo 3.5 y Anexo II de la Directiva, en cuanto establece un régimen dulcificado del siguiente tenor:
3. Los planes y programas mencionados en el apartado 2 que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas mencionados en el apartado 2 únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
...
5. Los Estados miembros determinarán si algún plan o programa contemplado en los apartados 3 y 4 puede tener efectos significativos en el medio ambiente, ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos. A tal efecto, los Estados miembros tendrán en cuenta en cualquier caso los criterios pertinentes establecidos en el anexo II, a fin de garantizar que los planes y programas con efectos previsiblemente significativos en el medio ambiente queden cubiertos por la presente Directiva.
...
ANEXO II. Criterios para determinar la posible significación de los efectos a que se hace referencia en el apartado 5 del art. 3
1. Las características de los planes y programas, considerando en particular:
la medida en que el plan o programa establece un marco para proyectos y otras actividades con respecto a la ubicación, las características, las dimensiones, las condiciones de funcionamiento o mediante la asignación de recursos,
el grado en que el plan o programa influye en otros planes y programas, incluidos los que estén jerarquizados,
la pertinencia del plan o programa para la integración de aspectos medioambientales, con el objeto en particular de promover el desarrollo sostenible,
problemas medioambientales significativos para el plan o programa,
la pertinencia del plan o programa para la aplicación de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente (por ejemplo, los planes y programas relacionados con la gestión de residuos o la protección de los recursos hídricos).
2. Las características de los efectos y de la zona de influencia probable, considerando en particular:
la probabilidad, duración, frecuencia y reversibilidad de los efectos,
el carácter acumulativo de los efectos,
la naturaleza transfronteriza de los efectos,
los riesgos para la salud humana o el medio ambiente (debidos, por ejemplo, a accidentes),
la magnitud y el alcance espacial de los efectos (zona geográfica y tamaño de la población que puedan verse afectadas);
el valor y la vulnerabilidad de la zona probablemente afectada a causa de:
las características naturales especiales o el patrimonio cultural,
la superación de niveles o valores límite de calidad del medio ambiente,
la explotación intensiva de la tierra;
los efectos en zonas o parajes con estatuto de protección reconocido en los ámbitos nacional, comunitario o internacional”.
Centrando todavía más la atención en el supuesto de aquellos planes precitados que “establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores a nivel local” -que por imperativo de la Directiva -EDL 2001/24246 únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente interesa notar que en sede de transposición de esa Directiva la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental –EDL 2013/233747-, bien parece que se sigue lo anunciado por el Preámbulo de la misma cuando establece:
“Para determinados tipos de planes, programas o proyectos las directivas establecen la presunción iuris et de iure de que, en todo caso, tendrán efectos significativos sobre el medio ambiente y, por tanto, deben ser evaluados antes de su aprobación, adopción o autorización, de acuerdo con el procedimiento ordinario. Para los restantes planes, programas y proyectos, cada Estado miembro deberá realizar un análisis, bien caso a caso, bien mediante umbrales o bien combinando ambas técnicas, para determinar si tienen efectos significativos sobre el medio ambiente. Este análisis es lo que se ha denominado procedimiento de evaluación simplificado y si concluyese que el plan, programa o proyecto tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, deberá realizarse una evaluación ordinaria.
De esta forma, se garantiza el correcto cumplimiento de las directivas comunitarias, de acuerdo con la interpretación efectuada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea”.
A tales efectos procede efectuar la oportuna remisión a lo establecido al respecto y en especial a los artículos 6.2.b) y 29 y siguientes y concordantes de la Ley 21/2013 –EDL 2013/233747-. En todo caso no deja de resultar revelador la previsión de lo que debe entenderse por “efectos adversos significativos sobre el medio ambiente” si bien para los casos ahora de evaluación de impacto ambiental –que no procede confundir con los de evaluación de planes y programas-, reflejados en el artículo 7.2.c) y que puede dar alguna ayuda a las interpretaciones a efectuar quizá con mayor motivo en la superior sede de planes y programas, cuando se suponga:
“1º Un incremento significativo de las emisiones a la atmósfera._
2º Un incremento significativo de los vertidos a cauces públicos o al litoral._
3º Incremento significativo de la generación de residuos._
4º Un incremento significativo en la utilización de recursos naturales._
5º Una afección a Espacios Protegidos Red Natura 2000._
6º Una afección significativa al patrimonio cultural”.
En definitiva, bien parece que, fuera de los casos y supuestos de evaluación medioambiental estratégica obligada, sistemática o preceptiva y abandonando la vía de atender a la perspectiva medioambiental simplemente en la forma tradicional, lo que se está estableciendo es la necesaria prosecución del procedimiento de evaluación ambiental estratégica “simplificada” para la emisión del informe ambiental estratégico que debe pronunciarse en los términos del artículo 31.2 de la Ley 21/2013 –EDL 2013/233747-, es decir:
“a) El plan o programa debe someterse a una evaluación ambiental estratégica ordinaria porque puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. En este caso el órgano ambiental elaborará el documento de alcance del estudio ambiental estratégico, ...
b) El plan o programa no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, en los términos establecidos en el informe ambiental estratégico”.
Pues bien, llegados a este punto y destacando la concluyente doctrina de que se dispone y los nítidos pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de forma sintética, procede advertir lo siguiente:
1º. Se va reiterando incansablemente que procede situar el examen en una técnica de integración de consideraciones medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas. Por emplear los términos de la Sentencia de su Sala 2ª de 27 de octubre de 2016 -EDJ 2016/188870-:
“Conviene comenzar recordando que resulta del considerando 4 de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246- que la evaluación de impacto medioambiental constituye un instrumento importante para la integración de consideraciones medioambientales en la preparación y adopción de algunos planes y programas.
Seguidamente, como señaló la Abogado General en el punto 34 de sus conclusiones, la delimitación del concepto de «planes y programas» respecto de otras medidas no comprendidas en el ámbito de aplicación material de la Directiva 2001/42 debe orientarse por el objetivo específico, establecido en el artículo 1 de esta Directiva -EDL 2001/24246-, de que los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente se sometan a una evaluación medioambiental (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, apartado 40 -EDJ 2012/18848- y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, habida cuenta de la finalidad de la citada Directiva, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y concretamente las que contienen las definiciones de los actos a los que esta Directiva se refiere, deben interpretarse en sentido amplio (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C-567/10, EU:C:2012:159, apartado 37 -EDJ 2012/47715-, y de 10 de septiembre de 2015, Dimos Kropias Attikis, C-473/14, EU:C:2015:582, apartado 50 -EDJ 2015/149532-)”.
Es más, como sienta la Sentencia de la Gran Sala de 10 de septiembre de 2015 -EDJ 2015/149532-:
“50 Pues bien, habida cuenta de la finalidad de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246-, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y concretamente las que contienen las definiciones de los actos que prevé, deben interpretarse en sentido amplio (sentencia Inter-Environnement Bruxelles y otros, C-567/10, EU:C:2012:159, apartado 37-EDJ 2012/47715-). Por consiguiente, toda excepción o limitación de las referidas disposiciones debe aplicarse de manera estricta”.
2º. En lo que atañe al concepto de “zonas pequeñas a nivel local” procede resaltar la Sentencia de la Sala 3ª de 21 de diciembre de 2016 –EDJ 2016/227791 en cuanto decide:
66 Por lo que atañe al concepto de «zonas pequeñas a nivel local», en el sentido del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246-, de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición del Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión de una interpretación autónoma y uniforme que ha de buscarse teniendo en cuenta el contexto de dicha disposición y el objetivo que la normativa de que se trate pretende alcanzar (véanse, en particular, las sentencias de 18 de enero de 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, apartado 11, y de 13 de octubre de 2016, Mikošjczyk, C-294/15, EU:C:2016:772, apartado 44 -EDJ 2016/171263-).
67 Dado que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246- no contiene una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar el sentido y el alcance del concepto de «zonas pequeñas a nivel local», tal interpretación debe efectuarse teniendo en cuenta el contexto de esta disposición y el objetivo de la mencionada Directiva.
68 A este respecto, es preciso observar que, según el tenor literal de la disposición antes citada, un plan o un programa debe cumplir dos requisitos. Por un lado, este plan o programa debe establecer el uso de una «zona pequeña» y, por otro, la zona en cuestión debe encontrarse a «nivel local».
69 Por lo que se refiere al concepto de «nivel local», es preciso subrayar que la expresión «nivel local» también se emplea en el artículo 2, letra a), primer guion, de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246-. Según este precepto, se entiende por «planes y programas» los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la Unión, así como cualquier modificación de los mismos cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
70 Como ha señalado la Abogado General en el punto 56 de sus conclusiones, de la similitud de los términos empleados en el artículo 2, letra a), primer guion, y en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246-, así como del sistema de esta Directiva se deprende que la expresión «nivel local» tiene el mismo significado en ambas disposiciones y que hace referencia a un nivel determinado de la administración en el seno del Estado miembro afectado.
71 Por consiguiente, la calificación de un plan o programa como medida que establece el uso de una zona pequeña «a nivel local», en el sentido del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246-, requiere que este plan o programa haya sido elaborado y/o adoptado por una autoridad local, en contraposición a una autoridad regional o nacional.
72 En cuanto al concepto de «zona pequeña», el calificativo «pequeña» se refiere, según el sentido habitual del término en el lenguaje corriente, al tamaño de la zona. Como ha señalado la Abogado General en el punto 59 de sus conclusiones, sólo puede entenderse que este criterio del tamaño de la zona se refiere a un dato estrictamente cuantitativo, esto es a la superficie de la zona afectada por el plan o programa al que se refiere el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246-, al margen de las repercusiones del plan o programa sobre el medio ambiente.
73 En estas circunstancias, es preciso declarar que, con la expresión «zonas pequeñas a nivel local», por un lado, el legislador de la Unión ha querido tomar como referencia el ámbito territorial de la autoridad local que elaboró y/o adoptó el plan o programa de que se trate. Por otro lado, en la medida en que, además del criterio relativo al nivel local, debe cumplirse el criterio del uso de «zonas pequeñas», el tamaño de la zona afectada debe ser reducido en comparación con el de este ámbito territorial.
74 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, en relación con el considerando 10 de esta Directiva -EDL 2001/24246-, debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «zonas pequeñas a nivel local», que figura en dicho apartado 3, debe definirse de manera que se tome en cuenta la superficie de la zona afectada cuando se cumplen los requisitos siguientes:
el plan o el programa ha sido elaborado y/o adoptado por una autoridad local, en contraposición a una autoridad regional o nacional, y
dentro del ámbito territorial de la autoridad local, el tamaño de esta zona es, comparado con el de este ámbito territorial, reducido.
3º.-Respecto al análisis a efectuar, bien caso por caso o por umbrales o combinando ambas técnicas, para determinar los efectos significativos sobre el medio ambiente es de interés destacar la Sentencia de la Sala 4ª de 22 de septiembre de 2011 -EDJ 2011/207768-.
4º. Sobre la falta de evaluación ambiental estratégica en cuanto afecta a la eficacia del plan o programa es radical y sobresalientemente entendedora para la administración y para los órganos jurisdiccionales la Sentencia de la Sala 4ª de 18 de abril de 2013 -EDJ 2013/47379 a cuyo tenor procede remitirse.
5. Y para limitar excepcionalmente y tras un examen caso por caso, la eficacia temporal de una declaración de ilegalidad de una disposición de Derecho nacional que haya sido adoptada incumpliendo las obligaciones establecidas en la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246-, es de inexcusable cita la Sentencia de lka Sala 1ª, de 28 de julio de 2016 -EDJ 2016/119160-, que igualmente por razones de brevedad, a la procede remitirse.
Finalmente no resulta ocioso abundar sobre la apreciación en general o en el caso concreto de los conceptos de derecho comunitario que se comprenden en la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246-, habida cuenta cuanto menos su naturaleza y su aplicación uniforme a nivel comunitario.
Es así que la definición de conceptos y de devaluaciones a las exigencias y garantías de evaluación ambiental estratégica gozaría de una mayor seguridad jurídica en cuanto se vaya precisando en derecho interno a nivel legal y de transposición o hasta en su caso de reglamento, ya que podría intuirse un desconcierto y hasta falta de sintonía si se abandona el supuesto a la mera práctica administrativa de las administraciones públicas en liza y hasta posteriormente en pronunciamientos jurisdiccionales internos, dispersos o hasta contradictorios.
Ahora bien, en la aplicación de esos conceptos comunitarios al caso concreto bien parece que el centro de gravedad debe ser el medioambiental y así también en el ejercicio de competencias de los órganos administrativos de su razón y desde luego a salvo mecanismos de solución de conflictos hasta el más alto nivel, con la mirada puesta al buen fin en materia medioambiental y sectorial.
Ahora bien, todo ello sin olvidar que finalmente en el debido enjuiciamiento jurisdiccional, en su caso contencioso administrativo, la resolución última penderá del ámbito que resulte a la luz del derecho comunitario y en definitiva de su interpretación por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.