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Expropiación por ministerio de la ley. Justiprecio

Inicio del procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley

Noticia

El TS declara que en las expropiaciones por ministerio de la ley el inicio del procedimiento expropiatorio tiene lugar con la presentación de la hoja de aprecio ante el Ayuntamiento, como Administración expropiante, presentación ante la que la Administración municipal debe proceder, en el plazo de tres meses, a iniciar el procedimiento de expropiación, formulando hoja de aprecio contradictoria y, en su caso, la posterior remisión del expediente al órgano de valoraciones para que determine el justiprecio definitivo en vía administrativa. 


 

TERCERO.- Motivo primero. Fecha a que ha de referirse la valoración en el caso de autos.-

El motivo primero del recurso, ya por la vía casacional del "error in iudicando", denuncia la infracción de los artículos 36.1º de la Ley de Expropiación Forzosa (EDL 1954/21); 21.2º del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (EDL 2008/89754) y artículo 69.1º del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, en relación con el 277 del Reglamento de Urbanismo de Castilla-León, aprobado por Decreto autonómico 22/2004, de 29 de enero; así como del artículo 191.6º de la Ley de Patrimonio a las Administraciones Públicas. La vulneración de tan prolija relación de preceptos se refieren, en el razonar del motivo, en que se considera que se infringen en la sentencia de instancia cuando, al confirmar el acuerdo del órgano autonómico de valoración, que la fecha a que debía referirse la valoración debía ser la de 3 de mayo de 2012, en tanto que los recurrentes consideran que dicha fecha ha de ser la de 14 de noviembre de 2009. Incluso se admite como alternativa en el peor de los supuestos para sus pretensiones, a tenor de lo que se razona en el escrito de interposición, que la mencionada fecha debía ser la de 22 de noviembre de 2010.

En relación con esta cuestión se suscita un prolijo debate atendiendo a las peculiaridades que concurren en la finca de autos. Ya se dijo en el fundamento primero, que era relevante para el debate dejar constancia del devenir dominical de la finca expropiada, porque en ese devenir está empeñada la posición de las partes. En efecto, como ya vimos en el lugar señalado, cuando se aprueba el planeamiento urbanístico --año 2004-- que confiere a los terrenos un destino dotacional, la finca era de propiedad pública. Pero como dicha expropiación lo era de una finca de superior superficie, precisamente por haber existido terreno sobrante del objeto de aquella expropiación, es por lo que, como se dijo, se solicita la reversión, que se lleva a cabo por acuerdo entre Administración autonómica, propietaria ya de los terrenos, y los ahora recurrentes, suscrito en junio de 2007; es decir, tres años con posterioridad a la aprobación del planeamiento, habiendo sido propietaria de la finca mientras tanto la Administración autonómica.

Pues bien, el debate sobre la fecha a que ha de referirse la valoración es, para los expropiados, el día 14 de noviembre de 2009, que es cuando transcurren seis meses desde que se venció el plazo de advertencia para que se iniciase por el Ayuntamiento el procedimiento de expropiación, en todo caso, se llega incluso a aceptar que esa fecha de valoración se refiera al día 22 de noviembre de 2010, que es cuando se presenta la hoja de aprecio.

Por el contrario, para el órgano administrativo de valoración y para la Sala de instancia, que confirma su acuerdo, se rechaza la fecha fijada por los expropiados y consideran que la procedente es la del día 3 de mayo de 2012, con el argumento que es a la mencionada fecha cuando transcurren los cuatro años para proceder a la expropiación por ministerio de la ley, que debía computarse, no desde la aprobación del planeamiento, sino desde que los recurrentes fueron propietarios de los terrenos, porque solo desde entonces podía tener efectividad la expropiación por ministerio de la ley y es cuando inscriben su derecho en el Registro de la Propiedad. Se razona en la sentencia, como ya se ha visto en su trascripción, que mientras la finca no pasó a titularidad privada no podía iniciarse el plazo para la expropiación por ministerio de la ley, de donde se concluye que solo cuando la finca fue adquirida por los recurrentes surgía la obligación del Ayuntamiento, como encargado de la ejecución del planeamiento, de acometer la expropiación.

La polémica suscitada al respecto ha de examinarse partiendo de la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo que de manera reiterada ha venido declarando que en las expropiaciones por ministerio de la ley el inicio del procedimiento expropiatorio tiene lugar con la presentación de la hoja de aprecio ante el Ayuntamiento, como Administración expropiante, presentación ante la que la Administración municipal debe proceder, en el plazo de tres meses, a iniciar el procedimiento de expropiación, formulando hoja de aprecio contradictoria y, en su caso, la posterior remisión del expediente al órgano de valoraciones para que determine el justiprecio definitivo en vía administrativa. De manera taxativa declara el artículo 69.2º de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 que es a esa fecha a la que " se entenderá referida... la valoración ". Así lo ha declarado reiteradamente la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, en sentencia, entre otras, de 13 de septiembre de 2013, con abundante cita.

No se desconoce esa jurisprudencia por la Sala de instancia, porque lo que se razona es que en el caso de autos concurren peculiaridades que desaconsejan aplicar la mencionada doctrina. Y en ese sentido se opone a esa regla que, dado que la finca había estado en la propiedad de la Administración autonómica, el plazo en que así fue debe quedar excluido de ese cómputo. Se añade, que aunque los ahora recurrentes adquirieron la finca mediante el convenio para la reversión en junio de 2007, es lo cierto que no inscriben la finca a su nombre hasta el año 2012. Se concluye por la Sala de instancia que hasta la mencionada anualidad ni habían transcurrido el plazo de los cuatro años para hacer el requerimiento de expropiación, porque antes la finca había pertenecido a la Administración, ni habían podido ser considerados como propietarios porque no habían inscrito la finca en el Registro.

No podemos compartir esa interpretación. El inicio del procedimiento ha de ser la ya mencionada fecha de presentación de la hoja de aprecio, regla que no puede verse afectada porque la finca había sido hasta 2007 de titularidad pública. Y no podemos compartir la justificación que de esa interpretación se hace por la Sala de instancia sobre la base de que, mientras existía esa titularidad pública de la finca, el plazo para la expropiación por ministerio de la ley estaba suspendido porque los ahora recurrentes no hubieran podido, no ya solicitar la expropiación, sino computar el mismo para el nacimiento de su derecho, es decir, que hubiera transcurrido el plazo de cuatro años desde la aprobación del planeamiento.

A criterio de este Tribunal, es cierto que ha de hacerse una interpretación lógica y sistemática de los preceptos que regulan esta peculiar modalidad de la expropiación por ministerio de la ley, que nuestra jurisprudencia configura como de carácter claramente tuitivo de los derecho de los ciudadanos que se ven afectados en su propiedad por las determinaciones del planeamiento, sin que la Administración encargada de su ejecución proceda a la adquisición de terrenos que ella misma ha considerado necesarios para dotaciones públicas y sin posibilidad de integrarse en unidades de actuación y, por tato, deben ser objeto de expropiación. Pero al tiempo que una regulación tuitiva, hay en la institución de la expropiación por ministerio de la ley --que es una modalidad excepcional de la expropiación-- un mandato expreso del Legislador a las Administraciones encargadas de la ejecución del planeamiento para que en el plazo mencionado procedan a la expropiación de los terrenos con tales destinos públicos, con la inherente consecuencia de que, en otro caso, los propietarios de terrenos en esas condiciones puedan ellos instar la expropiación. Y esa obligación, en cuanto que auténtica obligación "ob rem", se impone cualquiera que sea el titular de los bienes, de tal forma que si en el devenir de ese plazo los bienes cambian de titularidad dominical, la obligación no se altera, porque no se altera la potestad- deber que impone el planeamiento y la Ley de que se proceda a la ejecución de los sistemas generales previstos y, por tanto, a la expropiación de los terrenos.

No cabe dudar de que si los bienes se han transmitido durante el mencionado plazo para que se proceda a la expropiación, el derecho de los propietarios para pedir la expropiación no se ve alterado, precisamente porque la potestad-deber recae sobre el inmueble, con independencia de su propietario y no se suscitaría ninguna duda de haberse realizado la transmisión entre particulares (en este sentido, sentencia de 19 de diciembre de 2011, recurso de casación 3481/2008, oportunamente citada en el motivo). Pero esa regla no se ve alterada por el hecho de que el propietario de la finca durante ese plazo fuese una Administración pública --obviamente que no fue la misma que la municipal que actúa como expropiante--, porque siéndolo, el planeamiento había previsto su expropiación dentro del mencionado plazo, que el Ayuntamiento desatendió o, cuando menos, la necesidad de la adquisición coactiva de los terrenos por vía, en este caso, diferentes de la expropiación. Porque lo relevante para que proceda la expropiación por ministerio de la ley no es la titularidad de la propiedad, sino que el planeamiento haya previsto la necesidad de su expropiación.

Tampoco es relevante a los efectos del debate suscitado que la finca haya pasado a la propiedad de los ahora recurrentes por la reversión, por más que no deje de resultar contradictorio. En efecto, la reversión, por su propia naturaleza, viene a constituir un a modo de invalidez sobrevenida de la expropiación por la pérdida del objeto de la misma ( sentencia de 10 de julio de 2012, recurso de casación 3608/2009), constituyendo un derecho independiente de la expropiación y que comporta, a los efectos que ahora interesa, que los bienes retornan a su originario propietario --o sus causahabientes-- en las misma condiciones en que fue transmitido a la Administración por la expropiación. Es decir, lo bienes retornan a su propietario en las circunstancias existentes al momento de la reversión ( artículo 55 de la Ley de Expropiación Forzosa (EDL 1954/21)), pero con las mismas condiciones que cuando pasaron a la titularidad pública ( artículo 8 de la citada Ley) y con los derechos inherentes a la finca, entre ellos, el de la posibilidad de instar la expropiación que, como hemos dicho, es una facultad que se confiere al propietario del bien, cualquiera que sea, porque se vincula directamente al inmueble. Obviamente esa sucesión en el derecho que ahora nos ocupa comporta que el nuevo propietario puede sumar los plazos ya iniciados antes de la adquisición. En el caso de autos, que los actuales recurrentes pueden sumar los plazos generados cuando la finca era de propiedad de la Administración autonómica.

Cabría añadir a lo expuesto que el razonamiento que se hace por la Comisión de Valoración, que comparte la Sala de instancia, no deja de ser contradictorio, porque si se afirma que hasta que los recurrentes no adquieren la finca con la reversión no se inicia el periodo de los cuatro años para que el Ayuntamiento hubiese procedido a la expropiación "de oficio" de la finca, y que dicha adquisición no es efectiva hasta la inscripción en el Registro de la Propiedad en noviembre de 2007, momento en el cual se inicia el mencionado plazo cuatrienal, la consecuencia última de esa premisa es que los requerimiento efectuados por los recurrentes y ya propietarios de la finca en el año 2008 e incluso en el 2010, son ineficaces a los efectos de considerar agotados los plazos para que procediera la expropiación por ministerio de la ley. Es decir, la última consecuencia del argumento de la sentencia sería la improcedencia de la expropiación por ministerio de la ley por no haberse agotado los plazos establecidos por la legislación urbanística.

Recapitulando lo expuesto, debe darse la razón a los recurrentes y considerar que la fecha a que ha de referirse la valoración ha de ser la de presentación ante el Ayuntamiento de la hoja de aprecio --no la de la intimación--, es decir, en fecha 22 de noviembre de 2010, de conformidad con el documento que como número 4 consta en el expediente y conforme a los preceptos y la jurisprudencia a la que antes se hizo referencia.

Sin perjuicio de esa conclusión, es necesario que este Tribunal anuncie ya la perplejidad que ofrece la situación por la que ha pasado la finca de autos, cuyas peculiaridades justifican la interpretación que se hace en la sentencia, por más que no se comparta, porque la confusión la genera la inexplicable y nunca explicada circunstancia de que una finca, que era ya de dominio público --sólo así podría "aceptarse" por la Administración autonómica la reversión cuando ya estaba vigente la nueva redacción del artículo 54.2º.a de la Ley de Expropiación Forzosa --, se acceda voluntariamente a su reversión, pese a estar adscrita a un fin público, y con la única finalidad de que fuese nuevamente expropiada. Es decir, se pide --y se accede voluntariamente por la Administración-- la reversión de unos bienes que habían sido expropiados, para solicitar de inmediato los mismos reversionistas que se le vuelva a expropiar.

Procede la estimación del motivo primero del recurso.