I. La progresiva reclamación de ámbitos de intervención autonómica más allá de las competencias atribuidas en sus propios Estatutos sigue avanzando en nuestro siempre cambiante Estado autonómico. Ahora, parece que les ha tocado el turno a los aeropuertos de interés general. Así, abundan las iniciativas para atribuirle su gestión a las Comunidades pues el régimen actual de participación mediante Comités de Coordinación Aeroportuaria, configurado durante el Gobierno de Mariano Rajoy[1], no satisface a algunas fuerzas políticas.
La primera iniciativa para cambiar el régimen jurídico de los aeropuertos de interés general tuvo lugar en el Parlamento de las Islas Baleares cuando en septiembre del pasado 2025 comenzó a tramitarse una Proposición de ley orgánica de creación de la autoridad aeroportuaria de las Islas Baleares y de transferencia de la titularidad y las competencias de ejecución de los aeropuertos de Baleares[2], que en estos momentos ha superado ya el trámite del Dictamen de la Comisión de Ordenación del Territorio y parece contar con posibilidades reales de aprobación en el Pleno de ese Parlamento dado el pacto entre sus autores (Més per Mallorca y Més per Menorca) y el Partido Popular, que ha permitido la aprobación del dictamen. Lógicamente, el destino que esa proposición de ley orgánica pueda sufrir en el Congreso resulta todavía incierto.
La siguiente iniciativa se realizó en noviembre, cuando el BNG presentó directamente en el Congreso una Proposición de Ley Orgánica para la transferencia de competencias en materia de aeropuertos de interés general a la Comunidad Autónoma de Galicia, sobre la cual el Gobierno mostró su disconformidad en febrero pasado[3].
Ya en este año 2026, en abril, el President de la Generalitat, Salvador Illa, informó en el Parlament de Cataluña de que estaba a punto de cerrar un pacto con el Gobierno central sobre la cogestión de los aeropuertos estatales en Cataluña[4]. Parece seguir así el acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Comunidad Autónoma del País Vasco del 27 de marzo pasado.
II. Precisamente, como este es el único acuerdo formalmente anunciado hasta la fecha, voy a centrar mi análisis en él. O más exactamente, en lo que sabemos de él pues, a pesar de que ya ha transcurrido casi dos meses del acuerdo, todavía no se ha publicado en el BOE[5].
Pero lo que sabemos de ese acuerdo no está nada claro, ya que no solamente no se ha publicado en el BOE, sino que tampoco hay un comunicado oficial conjunto de la Comisión Bilateral y sí dos opiniones divergentes de los propios firmantes. Por una parte, el Gobierno central considera que se trata de un acuerdo que “no altera en modo alguno el régimen legal de funcionamiento de AENA”. Sin embargo, para el Gobierno vasco supone que “Euskadi podrá empezar a participar en la toma de decisiones que afectan a los aeropuertos vascos”.
La divergencia entre ambas versiones evoca, salvando naturalmente todas las distancias históricas y jurídicas, lo sucedido con un pacto histórico muy relacionado con el País Vasco (aunque en él no intervino el PNV): el famoso Pacto de San Sebastián del 17 de agosto de 1930, cuando los partidos republicanos pactaron con los nacionalistas una estrategia conjunta para acabar tanto con el Gobierno del General Dámaso Berenguer, la Dictablanda, como con la monarquía de Alfonso XIII. Por “unanimidad” pactaron declarar una República, pero mientras unos afirmaban que con esa misma unanimidad decidieron aceptar que en las Cortes Constituyentes se reconocerían las autonomías y se debatiría un Estatuto para Cataluña, para los otros se había asumido un compromiso político mucho más intenso de reconocimiento de un poder territorial de naturaleza cuasi federal[6].
La analogía acaba ahí, en la diferente interpretación de lo pactado, no ya por la evidente diferencia de la importancia histórica de un pacto y otro, sino porque mientras los concertantes republicanos se enfrentaron entre ellos en las Cortes, discrepando sobre lo acordado en San Sebastián[7], los de 2026 han evitado cotejar sus versiones.
Mientras llega el momento en que se revele realmente el contenido del acuerdo anunciado a finales de marzo, podemos entretenernos analizando los distintos comunicados que las partes han hecho públicos con sus versiones respectivas.
III. Empecemos por la versión que, por su mayor concreción funcional, resulta más fácilmente analizable jurídicamente: la del Gobierno vasco. El mismo día 27 de marzo, tras la reunión de la Comisión Bilateral en el Palacio de la Moncloa, el lehendakari afirmó que “Euskadi podrá participar en la gestión de los tres aeropuertos del País Vasco”[8]. Al día siguiente, la vicelehendakari puntualizó que en el acuerdo se recoge literalmente que el órgano bilateral que se creará es "un instrumento de colaboración, coordinación y gestión". La nota de prensa oficial del Gobierno vasco, en el mismo sentido, señala que Euskadi participará en la toma de decisiones estratégicas del sistema aeroportuario. Y detalla en qué consistirá esa participación: informes obligatorios sobre planes directores antes de su aprobación; definición de la estrategia y gestión aeroportuaria en Euskadi; informe obligatorio sobre los Documentos de Regulación Aeroportuaria y sus modificaciones, y así hasta un total de veinte puntos[9]. Desde luego, teniendo en cuenta ese ramillete de funciones, parece claro que este nuevo “Órgano Bilateral Aeroportuario Euskadi-Estado” (denominación que, significativamente, invierte el orden protocolario de todos los organismos de cooperación) es un ente con capacidad de gestión.
¿Pero cuál es la base jurídica para que la Comunidad Autónoma intervenga en la gestión de los aeropuertos de interés general, que el artículo 149.1.20ª de la Constitución reserva a la competencia exclusiva del Estado? El comunicado del Gobierno vasco da una respuesta tan precisa como inexacta: afirma que esa base jurídica reside en dos artículos de su Estatuto de Autonomía, el 10.32 que se presenta como relativo a “la competencia en aeropuertos situados en su territorio”, y el 11.1.a, al que se atribuye el “desarrollo legislativo y ejecución de la legislación del Estado en materia de ordenación del transporte”.
Sin embargo, si leemos el texto íntegro del primer artículo se aprecia con claridad que de esos aeropuertos competencia de la Comunidad Autónoma se excluyen expresamente los aeropuertos sobre los que versa el acuerdo, que no son otros que los de Bilbao, San Sebastián y Vitoria-Foronda: “10.32 Ferrocarriles, transportes terrestres, marítimos, fluviales y por cable, puertos, helipuertos, aeropuertos y Servicio Meteorológico del País Vasco, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución”. Esa cláusula final “sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución” impide entender comprendidos en esa competencia autonómica los aeropuertos de interés general cuya gestión se reserve el Estado.
En cuanto al “artículo 11.1.a del Estatuto” debe tratarse de alguna confusión o errata del comunicado, pues ese artículo (al menos en los tres textos que yo he consultado) se refiere a las competencias de desarrollo legislativo en materia de “Medio ambiente y ecología”. El precepto estatutario más parecido que encuentro es el artículo 12.8 que atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco la ejecución de la legislación del Estado en materia de “puertos y aeropuertos con calificación de interés general, cuando el Estado no se reserve su gestión directa”. Sin necesidad de entrar ahora en los problemas de constitucionalidad que plantearía una interpretación literal de este precepto, lo cierto es que su presupuesto habilitante no concurre cuando el Estado se ha reservado la gestión directa del aeropuerto tal y como sucede en este caso:
la Disposición Transitoria del Real Decreto 2858/1981, de 27 de noviembre, sobre calificación de aeropuertos civiles, determinó la calificación de los aeropuertos de Bilbao, San Sebastián y Vitoria-Foronda como aeropuertos de interés general de gestión directa estatal. Por tanto, no hay ningún artículo en el Estatuto de Autonomía del País Vasco que permita transformar en competencias compartidas los aeropuertos que el bloque de la constitucionalidad ha reservado en exclusiva al Estado.
Si se busca una eventual cobertura legal en el Derecho estatal de cooperación, la norma de referencia es la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que es la que regula con carácter general las Comisiones Bilaterales de Cooperación y la que determina sus funciones que son “de consulta y adopción de acuerdos que tengan por objeto la mejora de la coordinación entre las respectivas Administraciones en asuntos que afecten de forma singular a la Comunidad Autónoma” (art. 153.2). Es decir, que entre sus funciones no se encuentra la de atribuir a una Comunidad Autónoma facultades ejecutivas sobre una materia de competencia estatal (como en cierta forma sí que pueden hacer las comisiones de transferencia que crean los Estatutos), solo coordinar las respectivas competencias.
El detallado Reglamento de Funcionamiento de esta Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Comunidad Autónoma del País Vasco (Orden TMD/1217/2024, de 29 de octubre), se limita -en lo que aquí interesa- a atribuirle funciones de “análisis e impulso de los traspasos de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma”. Esa facultad presupone, lógicamente, que el traspaso tenga cobertura estatutaria o legal suficiente; no habilita a la Comisión para producir por sí misma un traspaso, lo que sería una mutación competencial.
En cualquier caso, no es irrelevante recordar que en los últimos años el Tribunal Supremo ha anulado varios reales decretos de traspaso por apreciar insuficiencia de cobertura competencial o procedimental. Así ocurrió, por ejemplo, con el Real Decreto 252/2023, de 4 de abril, relativo al traspaso de funciones y servicios en materia de tráfico a la Comunidad Foral de Navarra (anulado por la STS (3ª-4ª) 696/2024, de 15 de febrero) y el Real Decreto 366/2024, de 9 de abril de ampliación de funciones a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de homologación de los títulos universitarios extranjeros (anulado por la STS (3ª-4ª) 1178/2025, de 19 de marzo).
Por tanto, el Derecho vigente no proporciona una base jurídica suficiente para que la Comisión Bilateral atribuya a la Comunidad Autónoma del País Vasco facultades de gestión sobre los aeropuertos de interés general de Bilbao, San Sebastián y Vitoria-Foronda, ni en exclusiva ni de forma compartida con la Administración General del Estado.
Si las fuerzas políticas vascas consideran conveniente que se le atribuya, me parece que la vía constitucionalmente más ortodoxa sería acudir al artículo 150.2 de la Constitución, que permite que las Cortes aprueben una ley de transferencia o delegación en materias reservadas al Estado por el artículo 149. Es decir, recorrer el mismo camino que hemos visto más arriba que han iniciado Más Mallorca y el BNG. No se trataría, además, de una vía inédita. El art. 150.2 se ha utilizado para otras materias: Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable; Ley Orgánica 16/1995, de 27 de diciembre, de Transferencia de Competencias a la Comunidad Autónoma Gallega; Ley Orgánica 6/1997, de 15 de diciembre, de Transferencia de Competencias Ejecutivas en Materia de Tráfico y Circulación de Vehículos a Motor a la Comunidad Autónoma de Cataluña, etc.
Otra posibilidad, más discutible desde el punto de vista dogmático, consistiría en modificar la legislación sectorial estatal para atribuir a las Comunidades Autónomas determinadas facultades de participación, designación o gestión en una materia constitucionalmente estatal. El inventor de esta heterodoxa técnica descentralizadora fue el Gobierno de José María Aznar, que -para lograr el apoyo parlamentario de los nacionalistas catalanes- propició la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, por la cual las Comunidades Autónomas pasaron a designar los órganos de gobierno de las Autoridades Portuarias. Sin ser equiparable, tras la doctrina constitucional sobre la gestión ordinaria de los parques nacionales establecida en la STC 194/2004 (que consideraba que, al ser una materia de ejecución de la legislación de medio ambiente, le correspondía a las Comunidades), la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales, consolidó un modelo de gestión autonómica de esos parques dentro de una red estatal coordinada, hoy regulada por la Ley 30/2014.
Por eso, una vía imaginativa para dotar de cobertura legal al denominado “Órgano Bilateral Aeroportuario Euskadi-Estado” sería la de modificar la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea —ampliamente reformada por la Ley 8/2025, de 29 de septiembre—, para dotar de cobertura legal expresa a un órgano de participación o gestión compartida.
En cualquier caso, sea por la vía ortodoxa de emplear una ley orgánica de transferencia o sea por la más discutible de modificar la Ley de Navegación Aérea, la exigencia constitucional es la misma: resulta imprescindible que la decisión de permitir que el País Vasco pueda participar en la gestión de los aeropuertos de interés general sea adoptada por las Cortes Generales mediante una norma con rango de ley. Un acuerdo de la Comisión Bilateral, por sí solo, carece de fuerza normativa bastante para producir esa ampliación de competencias autonómicas.
IV. La versión del Gobierno de la Nación se construye sobre una premisa distinta: lo pactado no alteraría el ordenamiento jurídico vigente. Por eso, no se ceden competencias de gestión a la Comunidad, de tal forma que las funciones del nuevo "Órgano bilateral aeroportuario" (nunca llamado de la misma forma en que lo hace el comunicado del Gobierno vasco, Órgano Bilateral Aeroportuario Euskadi-Estado) no interfieren con la competencia exclusiva del Estado en materia de aeropuertos de interés general. Su comunicado del 27 de marzo lo expresa de forma reiterada, con apenas pequeños cambios de dicción en sus párrafos:
- “El Órgano bilateral se establece como un mecanismo de colaboración y cooperación interinstitucional entre los gobiernos central y vasco para contribuir a la mejor gestión desde las competencias de cada una de las administraciones al pleno desarrollo de los aeropuertos de interés general situados en el País Vasco”.
- "La creación del órgano bilateral no altera en modo alguno el régimen legal de funcionamiento de AENA, que no forma parte del órgano, previsto en la Ley 18/2014 y no cuestiona ni altera su autonomía de gestión.”
- Este órgano “funciona por consenso entre las partes y carece de competencias ejecutivas”.
- “La creación del Órgano no modifica en ninguna forma ni la estructura en red de los aeropuertos de AENA ni supone una modificación de los procedimientos de la Ley 18/2014 para la aprobación del DORA y sus elementos principales, incluidas las tarifas aplicadas en los aeropuertos”[10].
La comparación de ambos comunicados produce una impresión difícil de evitar: el Gobierno central y el Gobierno vasco parece que asistieron a reuniones distintas, que alcanzaron diferentes acuerdos. Así, mientras el segundo lista hasta veinte facultades concretas del órgano bilateral aeroportuario, el primero señala repetidamente que no tendrá competencias de gestión y su función se centrará en algo mucho más difuso: "generar sinergias y alinear políticas encaminadas a conseguir unos aeropuertos más limpios, eficientes, seguros y con un alto nivel en la calidad del servicio que prestan".
Por eso, las conclusiones jurídicas que cabe extraer de un comunicado y otro respecto a las competencias de ese nuevo órgano deben ser radicalmente distintas: mientras podemos afirmar que el comunicado vasco, en la medida en que atribuye al nuevo órgano funciones de gestión aeroportuaria, mantiene una tesis inconstitucional, pues no es posible que mediante un simple acuerdo de una Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Comunidad Autónoma del País Vasco se atribuyan competencias de gestión de una materia reservada constitucionalmente al Estado, aunque sea de una manera compartida. Por el contrario, sí que sería constitucional el comunicado del Gobierno central, ya que niega que el País Vasco vaya a desempeñar funciones de gestión de los tres aeropuertos de interés general del Estado que se ubican en su territorio.
V. Con todo, el análisis jurídico de la versión estatal no puede detenerse en la ausencia de competencias ejecutivas del nuevo órgano. Es necesario preguntarse, además, por la base jurídica que permite a la Comisión Bilateral de Cooperación crear ese nuevo órgano porque el principio de legalidad, que rige la actuación de los poderes públicos, supone que los órganos administrativos solo pueden actuar conforme a las competencias, procedimientos y fines establecidos por el ordenamiento jurídico.
Desde esa perspectiva, no se advierte una norma que habilite a la Comisión Bilateral para crear un órgano bilateral aeroportuario. Ya hemos visto más arriba que el artículo 153 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, no le atribuye capacidad de ceder competencias estatales; ahora se debe agregar que tampoco le permite crear otros organismos, únicamente “Grupos de trabajo”, que son instrumentos auxiliares y funcionalmente dependientes de la propia Comisión Bilateral (art. 153.3). Congruente con esta limitación legal, el Reglamento de Funcionamiento de esta Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Comunidad Autónoma del País Vasco (Orden TMD/1217/2024, de 29 de octubre) ordena: “Para el tratamiento especializado de las cuestiones que le competen, la Comisión Bilateral de Cooperación podrá crear órganos temporales de apoyo, denominados Grupos de Trabajo, así como Subcomisiones de carácter permanente”. Es decir, una estructura institucional relacionada con la propia Comisión, pero no le permite crear un nuevo órgano bilateral sectorial con denominación propia, funciones materiales específicas y proyección externa sobre una materia de competencia estatal, como son los aeropuertos de interés general.
En fin, hasta donde alcanza la información disponible, no consta un precedente equiparable en el que una Comisión Bilateral haya creado un órgano bilateral sectorial estable con funciones materiales semejantes en otro ámbito de actuación pública.
VI. Así las cosas, la valoración jurídica que merece el comunicado del Gobierno central no es radicalmente distinta de la del comunicado del País Vasco: si este era inconstitucional en cuanto transforma la competencia exclusiva estatal de la gestión de tres aeropuertos de interés general en una competencia compartida; la versión estatal resulta jurídicamente problemática en la medida en que presupone que la Comisión Bilateral puede crear un órgano estable de cooperación sectorial sin una habilitación legal expresa.
La Constitución no impide radicalmente que el País Vasco, o cualquier otra Comunidad Autónoma, pueda participar en la gestión de los aeropuertos de interés general, pero sí que exige que la decisión la adopte la institución constitucionalmente adecuada, que en un Estado democrático en el que la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado (art. 1.2 CE), cuya forma política es la monarquía parlamentaria (art. 1.3 CE) y donde rige el principio de legalidad (art. 9.3 CE), no puede ser otra que las Cortes Generales.
[1] Estos comités fueron creados por el artículo 13 del Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo, posteriormente modificado por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. En la actualidad, se rigen por el art. 17 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Su composición no está compuesta exclusivamente por miembros del Gobierno central y la CA respectiva, sino que también se integran representantes de municipios implicados, cámaras de comercio, AENA, etc. (art. 13.3). En el nivel administrativo, están regulados por el Real Decreto 697/2013, de 20 de septiembre, por el que se regula la organización y funcionamiento de los Comités de Coordinación Aeroportuaria.
[2] Proposició de Llei Orgànica RGE núm. 10167/25, presentada pels Grups Parlamentaris MÉS per Mallorca i Grup Mixt, pel procediment d'urgència, de creació de l'Autoritat Portuària de les Illes Balears i de transferència de la titularitat i les competències d’execució dels aeroports de les Illes Balears. El texto del Dictamen puede consultarse en Diari de Sessions de la Comissió D'ordenació Territorial, Habitatge, Mobilitat, Mar I Cicle de L'aigua del Parlament de Les Illes Balears, XI Legislatura, núm. 67, de 4 de marzo de 2026 (https://web.parlamentib.es/repositori/PUBLICACIONS/11/comissions/OT-11-067.pdf)
[3] Proposición de Ley Orgánica para la transferencia de competencias en materia de aeropuertos de interés general a la Comunidad Autónoma de Galicia, BOCG-Congreso de los Diputados, XV Legislatura, núm. 293-1, de 21 de noviembre de 2025 (https://www.congreso.es/public_oficiales/L15/CONG/BOCG/B/BOCG-15-B-283-1.PDF#:~:text=La%20presente%20ley%20tiene%20por%20objeto%20transferir%2C,150.2%20de%20la%20Constituci%C3%B3n%2C%20las%20competencias%20de).
[4] Diari de Sessions del Parlament de Catalunya, XV legislatura, dimecres 15 d’abril de 2026 (https://www.parlament.cat/document/dspcp/446414619.pdf)
[5] No hay una obligación legal de publicar estos acuerdos. El artículo 8.3. de la Orden TMD/1217/2024, de 29 de octubre, por la que se publica el Reglamento Interno de Funcionamiento de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Comunidad Autónoma del País Vasco establece que “En aquellos supuestos en que ambas representaciones lo estimen adecuado, tras considerar el contenido y efectos de los mismos, los acuerdos podrán publicarse en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial del País Vasco»”. La lógica institucional y el principio de seguridad jurídica aconsejarían que, si se trata de un acuerdo con efectos externos o susceptible de interpretaciones divergentes, la Comisión procediera a su publicación oficial; aunque de momento, las partes lo han visto de forma diferente.
[6] Las dos versiones del Pacto de San Sebastián pueden consultarse en Fernando Díaz Plaja, La historia de España en sus documentos, El siglo XX. Dictadura... República, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1964, págs. 241-246. Personalmente he tratado este pacto y, en general, toda la configuración constitucional del Estado integral en Agustín Ruiz Robledo, "La Organización Nacional (Título I: Arts 8-22)", en Joan Oliver Araujo y Agustín Ruiz Robledo (dirs.), Comentarios a la Constitución Española de 1931 en su 90 aniversario, CEPC, Madrid, 2021, págs. 91-108.
[7] La discusión en las Cortes fue tan recurrente que Pérez Serrano pudo escribir: “todo el debate girase en torno al famoso Pacto de San Sebastián, que parecía ser el auténtico momento constituyente, en ejecución del cual había de actuar la Asamblea reunida ahora en el Palacio del Congreso” (Nicolás Pérez Serrano, La Constitución española (9 diciembre 1931). Antecedentes, texto, comentarios, Madrid, Ed. Revista de Derecho Privado, 1932, pág. 77).
[8] Vid. https://www.euskadi.eus/gobierno-vasco/-/noticia/2026/el-lehendakari-imanol-pradales-comparece-reunion-comision-bilateral-cooperacion-permanente-pedro-sanchez/
[9] Comunicado del Gobierno Vasco de 27 de marzo de 2026, ”Órgano Bilateral Aeroportuario Euskadi-Estado” (https://bideoak2.euskadi.eus/2026/03/27/news_109143/%C3%93RGANO_BILATERAL_AEROPORTUARIO_ESQUEMA.pdf)
[10] Comunicado de los Ministerios de Transportes y de Política Territorial del 27 de marzo de 2026, “Transportes y el Gobierno Vasco colaborarán para el desarrollo de los aeropuertos” (https://cdn.transportes.gob.es/portal-web-transportes/recursos-web/transportes/media/press_release/260327-np-colaboracion-aeropuertos-pais-vasco.pdf).
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