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ADMINISTRACIÓN LOCAL

La Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local pronto estará en el BOE (¿?): las agendas para el “Día D”

Tribuna

NOTA: El presente trabajo es un extracto de la Conferencia pronunciada en el paraninfo de de la Universitat de València el 4 de octubre de 2013, en el marco de la Jornada organizada por el Instituto Interuniversitario de Desarrollo Local, bajo el título “La Reforma de la Ley de Bases de Régimen Local: impactos e implicaciones derivadas”.


Partes I a VII: D. Lorenzo Pérez Sarrión

Parte VIII: D. Víctor Almonacid Lamelas

Parte IX: D. Lorenzo Pérez Sarrión y D. Víctor Almonacid Lamelas

I. Introducción

En primer lugar, quiero agradecer a la organización, en este caso la Universitat -pública- de Valencia la oportunidad para COSITAL Valencia de compartir esta jornada, sin duda de gran expectación por ser de las primeras, si no la primera, dedicadas al inminente texto de próxima publicación en el BOE, y que ha de servir de intercambio de conocimientos y propuestas en torno al proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad Local (en adelante PLRSAL; EDL 2013/161428).

La primera conferencia de cualquier congreso o jornadas siempre supone un compromiso. En la presente, “abrir fuego” ante tan cualificado plantel de ponentes y participantes en las diversas mesas redondas planteadas, supone un reto añadido. En ese sentido, trataremos de estar a la altura del objeto de la jornada, al menos intentando aportar entre todos -como dice el programa- algunas claves para la interpretación de esta importante novedad legislativa, procurando preparar las agendas de quienes, desde diversos roles, trabajamos de un modo u otro en el entorno del cambiante mundo de la administración local, desde diferentes perspectivas:

- Miembros electos de las Entidades Locales (en adelante EELL): ayuntamientos y diputaciones;

- Habilitados estatales y resto de funcionarios de carrera, de nivel territorial municipal o provincial;

- Personal laboral y resto de empleados públicos locales; representantes sindicales.

- Gestores y gerentes de empresas públicas municipales, organismos autónomos y otros entes instrumentales de la administración local;

- Responsables políticos de la Generalitat Valenciana y de la Administración del Estado;

- Concesionarios de servicios, contratistas y proveedores de servicios a las EELL;

- Bancos y entidades financieras.

- Órganos externos de control de la actividad local, tanto en su vertiente económica y contable -Tribunal de Cuentas del Reino/Sindicatura de Comptes- como de tutela financiera;

- Jueces y Tribunales de los distintos órganos jurisdiccionales.

Por nuestra parte, los Secretarios, Interventores, Tesoreros y Secretarios Interventores, desde nuestra condición de habilitados estatales (en breve nacionales, como en un estadio normativo anterior: las ya clásicas regulaciones de ida y vuelta al cabo de dos siglos de existencia), como empleados públicos profesionales especializados en el complejo mundo local y desde las vertientes tanto jurídica, como económica, directiva, gerencial y de gestión, trataremos de aportar modestamente nuestra experiencia y know how para avanzar en una modernización de nuestras EELL -en eso estaremos todos de acuerdo-, bajo los ya clásicos paradigmas constitucionales de economía, eficacia y eficiencia, a los que recientemente se ha unido el de estabilidad presupuestaria por mor de la última reforma de la Carta Magna, y que de una u otra forma justifica (además de otras recientes y profundas reformas: el bloque normativo iniciado por la Ley Orgánica de Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera -en adelante, LOESPSF-, EDL 2012/64550; que lo desarrolla) la modificación que ahora se nos propone por el legislador básico estatal:

"Artículo 135

(Tras la segunda reforma constitucional promulgada el 27 de septiembre de 2011 (B.O.E., núm. 233, de 27 de septiembre de 2011).

1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.

El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:

a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.

b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.

c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias".

Sin perjuicio de que el proyecto de LRSAL, cuando se convierta en Ley formal, merezca opiniones y editoriales, ponencias, cursos y reflexiones (desde COSITAL Valencia podemos anunciar ya que antes de final de año convocaremos un curso monográfico al respecto, del cual se hará la oportuna difusión a través de la web colegial y cauces habituales), nos corresponde a nosotros esbozar ahora un primer comentario acerca de la propuesta normativa.

Para ello, compartiremos dos modestos secretarios de Ayuntamiento, ambos integrados en la estructura representativa de los funcionarios con habilitación estatal (en adelante, FHE) valencianos en COSITAL -Víctor Almonacid y yo mismo- el tiempo que se nos ha concedido, y a tal efecto estructuraremos la ponencia en dos partes, que a nuestro juicio han de posibilitar el diseño de las respectivas agendas para la implementación -en los diversos papeles antes enunciados- y puesta en marcha efectiva del nuevo modelo local que se nos propone:

En la primera, contextualizaremos -en el tiempo y en el espacio- la reforma local, desde su etapa embrionaria a su actual estado de tramitación parlamentaria (del espíritu a la letra impresa de la norma), desde una óptica plural: económica, Institucional, política y social; haremos después una referencia a la Planta Local y el modelo constitucional de Comunidades Autónomas (CCAA); así como una mínima referencia a las diferentes formas de provisión y producción de servicios públicos; concluyendo por fin con el crucial papel que a nuestro juicio va a corresponder a los habilitados estatales en este complejo proceso que sin duda ha de regirse por el rigor y el consenso, ante los previsibles escenarios de soluciones a la carta, asimetrías y -por qué no anticiparlo- conflictos.

En la segunda parte, Víctor Almonacid procederá a un sistemático análisis del texto normativo, que anticipará los problemas concretos con que nos vamos a encontrar al día siguiente al de su publicación -blanco sobre negro- en el BOE, y las previsiones y cautelas que a tal efecto debemos prever para no perecer en el intento de comprender y aplicar la Reforma de la Racionalización y Sostenibilidad Local, siempre de la forma más adecuada posible a la “mens legis”, tal y como la deducimos del texto del proyecto.

La idea de esta ponencia gira, en definitiva, en torno a la idea de activar la alerta de todos los sectores a los que afecta la reforma a fin de que efectúen las previsiones necesarias para su consecución en los términos que se nos proponen, tomando conciencia de las dificultades que ello comporta y la articulación de los plazos que el legislador ha considerado en cada caso.

Vamos a ello:

No puedo dejar de citar, con carácter previo, la obra Elías Romero, “La Administración local, reconocidas causas de su lamentable estado y remedios históricos que precisa”, escrita en 1896, como nos recuerda el profesor Moreno Molina en La Administración Local desde la perspectiva europea: autonomía y reformas locales, en El Cronista del Estado Social y de Derecho, nº 27, 2013. , que sirve para recordar la “secuencia ininterrumpida de reformas más o menos volátiles, que la han sacudido durante los dos últimos siglos de constitucionalismo contemporáneo…obras pretéritas que vindicaron la existencia de una situación insatisfactoria en nuestro Régimen Local y la necesidad, más o menos urgente, de subvenir a su remedio”.

Por lo tanto, que no nos sorprenda la actual reforma, no es la primera ni la última. Veamos rápidamente en qué marco surge la idea reformista de la Administración Local. Para ello, nos referiremos a los seis bloques anunciados.

II. El contexto de la LRSAL

A) La situación económica

La situación económica que atraviesa nuestro país constituye -qué duda cabe- un factor que enmarca -también- la reforma del régimen local por parte del Gobierno de la Nación, en un marco más amplio de reducción del déficit público de acuerdo con las exigencias europeas.

El excesivo endeudamiento del Sector Público exige reformas que también afectan a las EELL, máxime con el desplome de ingresos procedentes del sector de la construcción y urbanístico-inmobiliario cuyos efectos desequilibrantes en los presupuestos municipales son por todos conocidos, pues de alguna forma se habían -si se nos permite la expresión- estructuralizado como financiación ordinaria, cuando la realidad económica y bancaria han dejado patente su carácter coyuntural o pasajero: no nos detenemos en ello, pero el problema de las Haciendas Locales (en adelante, HHLL), que ningún gobierno ha querido abordar frontalmente, subyace en la situación generada, desde la falta de correlación entre los servicios que se prestan y los recursos que se disponen para ello.

Son éstos, pues, los condicionamientos de partida, como se deja entrever a las claras de la lectura de le Exposición de Motivos de la ley y así se ha recogido desde el primer momento por el Gobierno que la ha propuesto.

Y parece razonable que así sea, si bien debemos anticipar que las EELL no son las responsables (ni únicas ni principales) de los desajustes económicos del conjunto de España. Basta para comprobarlo los propios datos que se aportan en los Presupuestos generales del Estado para 2014 presentados por el Gobierno al Congreso, en cuyo “Libro Amarillo”, en el apartado “Un esfuerzo sostenido para la recuperación”, que acompaña a la presentación de los Presupuestos Generales del Estado para 2014, se señala la evolución del déficit de las EELL para el período 2012-2016 en cifras del 0%, con un equilibrio presupuestario del que carecen los escalones territoriales superiores.

B) El contexto jurídico

El peso de la presión económica (transnacional) ha sido tal, en el contexto de intercambio y trueque de soberanías estatales en el seno de la Unión Europea ha sido tan fuerte para España -como para otros países del sur de la periferia europea, que la padecen con más intensidad- que motivó en 2011 una reforma constitucional “Express”, inédita en nuestro constitucionalismo previo, y que -sin seguir definiendo con claridad el modelo económico al máximo nivel normativo interno- ha basculado cualquier actividad pública al nuevo ídolo de referencia: la estabilidad y equilibrio presupuestarios, blindando las consignaciones presupuestarias destinadas al pago del endeudamiento financiero de todo el sector público estatal -en sus tres niveles: central, autonómico y local-, que quedan priorizadas respecto de cualesquiera otras acciones a financiar con cargo al erario público.

Así las cosas, las reformas en el Derecho Interno no deben escapar a ningún ámbito territorial, en el marco del bloque normativo iniciado a tal efecto con la LOEPYSF, y en este marco es donde a nuestro juicio se encaja el PLRSAL que estudiamos.

Para modular el peso intrínseco de cifras y números, el apartado 4º del nuevo art. 135 CE (EDL 1978/3879) introduce el concepto de “sostenibilidad económica o social del Estado” que en determinados casos, de forma restrictiva y con acuerdo previo, por mayoría cualificada del Congreso, puede jugar un cierto contrapeso (habrá que ver cómo se pondera, llegado el caso, por el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea) en la definición de las políticas presupuestarias de cada coyuntura económica. Dicho queda.

C) Crisis de las instituciones

La propia situación económica -por lo que aquí nos interesa, aunque, como sabemos, no es ni la única ni la más importante- de las administraciones públicas (AAPP) y su incapacidad soberana para afrontar per se las exigencias de los socios comunitarios, ha contribuido a desdibujar la operatividad de las instituciones, no solo por su relevancia en la toma de decisiones sino por el elevado coste de mantenimiento de unas estructuras que cada vez son percibidas con mayor lejanía por amplios sectores sociales.

Y lo que es peor, con una creciente desconfianza y percepción de una parte de la ciudadanía de su credibilidad como tales.

Y esta realidad tampoco es ajena a las EELL, cuando éstas son las instituciones de proximidad al ciudadano por excelencia.

D) Situación política y social

Si a lo anterior añadimos la patente crisis del actual sistema político representativo sobre la base de los tradicionales partidos políticos -que sirvió para consensuar la transición democrática hace algo más de tres décadas, pero que hoy se revela como manifiestamente incapaz de articular la voluntad social, así como la relevancia mediática que impacta en la ciudadanía a través de numerosos casos de mala gestión cuando no de corrupción y otras malas prácticas en la gerencia y dirección de las responsabilidades públicas, el resultado es un contexto de descontento y desencanto social que debe ser repuesto por la realidad de una nueva forma de gestionar lo público, que requiere ajustes -por supuesto, y a ello se dedica el PLRSAL en el ámbito local- pero que excede con mucho de una meras reformas de limitado alcance en las administraciones locales, que, en todo caso, deben pivotar sobre criterios de eficacia, eficiencia, racionalidad, sostenibilidad y transparencia. En esto tampoco creemos que pueda existir desacuerdo, más allá del aludido contrapeso formal de la ponderación del factor social a la hora de valorar el alcance de las reformas.

El consenso y el acercamiento de posturas deben suceder a las tensiones y la crispación política, si queremos -aunque solo sea por eso, y en la recurrente expresión- “devolver la confianza a los mercados”.

III. El espíritu y la letra de la LRSAL. Del anteproyecto de 2012 al texto en tramitación parlamentaria

A) Dispersión legislativa y técnica normativa

Una crítica desde el punto de vista formal -que pese a lo recurrente, no puede ser obviada- es la técnica normativa utilizada en esta enésima modificación de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL, EDL 1985/8184), lo que dificulta su comprensión y ajuste con el texto de referencia, sobre todo con la evolución sufrida en su tramitación por el Ejecutivo, tras diversas consultas, especialmente tras las críticas vertidas por el Consejo de Estado en el Dictamen emitido por la Comisión Permanente en fecha 26/6/2013 y -previsiblemente de forma aumentada- en el actual prorrogado período de enmiendas.

Tampoco se alcanza a entender cómo tras un buen diagnóstico en la Exposición de Motivos del PLRSAL sobre las haciendas locales en relación a las competencias, tan sólo se modifican cuatro preceptos del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL, EDL 2004/2992), que por cierto, poco tienen que ver con el verdadero fondo del asunto, más allá del art. 213 sobre control interno: art. 193 bis sobre los derechos de difícil recaudación; 218 en relación a los informes sobre discrepancias y la Disposición Adicional 15ª sobre bonificación para la gestión coordinada o integrada de servicios).

Igualmente parece poco oportuna y asistemática la adición de la D.A. 20ª LRJ y PAC (Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, EDL 1992/17271), por lo que a los consorcios se refiere, y su adscripción al ente dominante (presupuestariamente o con mayoritario poder de decisión).

Si a ello sumamos el bloque constitucional de la sostenibilidad financiera y del equilibrio presupuestario (135 CE, LOEPYSF -modificada- y sus normas de desarrollo), nos encontramos con un marco jurídico poco ergonómico para el aplicador del derecho, abierto a numerosas interpretaciones que ha de generar no pocas discrepancias, cuando no interpretaciones divergentes.

Sería deseable cuanto antes, trabajar con rigor en un Texto Refundido del Régimen Local español que facilite y uniformice en la medida de lo posible su hermenéutica, generando un marco jurídico no solo estable sino reconocible en su conjunto, a la vez que marco único de remisión y referencia para los agentes públicos y privados locales: resulta imprescindible la claridad y seguridad jurídicas.

Por otra parte, un defecto casi endémico de la legislación reciente es, además de su elevado número, su carácter en ocasiones voluntarista, con el empleo de tiempos verbales condicionales o de expresión de deseo, poco relevantes a la hora de aplicar Derecho imperativo, recomendando la aplicación de principios o buenas prácticas, que acaban en terreno baldío, al contrario de la mayor firmeza en la regulación de la LOEPYSF, en el tema de las medidas de intervención en las EELL incumplidoras. Un ejemplo de ello bien puede serlo el uso de expresiones como “retribuiría” en el art. 35 PLRSAL que modifica la redacción de la DA 12ª LRBRL, referida a las retribuciones de los contratos mercantiles y de alta dirección.

Tampoco la falta de rigor e imprecisión son deseables en un texto de derecho positivo, como cuando se señala (en la nueva redacción del art. 26.2, último párrafo; y nueva Disposición Adicional 15ª, ambos preceptos de la LRBRL), que “Cuando la Diputación…acredite en un informe…a petición del municipio…o…que el acuerdo de dos o más municipios…”. Indefinición que deja al albur del intérprete el carácter y naturaleza jurídica de dicho informe, el órgano competente para su emisión, o el alcance y efectos jurídicos y económicos del mismo. Es sólo un ejemplo, por desgracia, ilustrativo de ello.

Demasiadas normas, y de escasa aplicación generan desconfianza, desánimo y decepción, algo precisamente en el polo opuesto del rigor y confiabilidad necesarios para cualquier marco jurídico en un Estado de Derecho, sea éste el de un país mediterráneo o anglosajón.

B) De la propuesta al resultado

Un vicio frecuente de la tramitación de un borrador de anteproyecto, que acaba convirtiéndose en ley es que su Exposición de Motivos, normalmente un documento ilustrativo de cuidada redacción y mejores propósitos, escrito al principio del complejo y largo proceso que comporta el alumbramiento de una nueva ley, queda abandonado a su suerte, sin que nadie repare en él, sobre todo en la acelerada fase de introducción y discusión de enmiendas, lo que, si no se vigila de cerca, motiva incoherencias cuando no contradicciones entre su dicción y la letra impresa de su parte dispositiva, con indeseadas consecuencias contradictorias.

Ello es especialmente palpable en la LRSAL, por lo que, una de dos: o se persevera en la idea que guió la Norma desde su Preámbulo o se poda éste adecuadamente una vez sea pactado el texto que se va a enviar al BOE.

Porque -se esté de acuerdo o no con uno u otro texto- el Anteproyecto de 2012 se ve muy desdibujado (lo más llamativo es la “Deconstrucción” del concepto de coste estándar, tan criticado desde el plano precisamente económico y de competitividad de las empresas privadas por el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia, de 13/3/2013, sobre el Anteproyecto LRSAL) respecto del que ha sido finalmente remitido por el Gobierno al Congreso en septiembre de 2013.

C) El desarrollo normativo

Las previsiones de desarrollo reglamentario, con las que normalmente debe contar el Gobierno al momento de plantear los términos y líneas de la reforma si tiene una idea clara y completa de ésta, deberían ver la luz prácticamente al mismo tiempo que la LRSAL, para completar el instrumental necesario con el que todos los agentes de distinto nivel territorial puedan ejecutar el objetivo de la Norma, sobre todo en aspectos tales como -por citar sólo dos ejemplos- las reglas y medios para el cálculo del coste efectivo de los servicios (art. 116.ter PLRSAL) o el marco de ejercicio de las funciones de control por los Interventores (art. 213 del TRLHAL).

De nuevo, la usabilidad y concreción del sistema van a depender de unas normas claras, operativas y confiables. Y no son cuestiones irrelevantes para el desempeño de las funciones reservadas a los FHE, sobre todo en el ámbito de la Intervención y Tesorería municipales.

D) La Plataforma de Información Única de las EELL

En el sentido apuntado, la D.A. 12ª PLRSAL me sugiere, en este sentido, plantear una propuesta, que ya he lanzado en otros foros -bien cierto que sin éxito hasta ahora, pero no me canso de reiterarme en su supuesta bondad por ahorro de costes y eficiencia-, la necesidad de llevar a cabo, precisamente en base a toda la información que viene exigiéndose -sobre todo económica, pero no sólo- a las EELL por distintos entes y organismos en el seno de cada Administración superior (Autonómica y estatal), cada vez más numerosa, dispersa, con plazos distintos, plataformas electrónicas dispares, requisitos técnicos -y tecnológicos a veces incompatibles- y de a veces no fácil utilización, en ese nuevo marco de tutela externa de las EELL que se ha inaugurado con la LOEPYSF, desarrollar -insistimos- una suerte de Administración Única o Plataforma Única donde éstas puedan volcar (por una sola vez, en un solo calendario de plazos a lo largo del año) toda la información de cualquier tipo que la normativa -del tipo que sea, estatal, autonómica, básica o de desarrollo, general o sectorial- les exija y que resulte precisa para el ejercicio de las facultades de control, fiscalización o de otro tipo por parte de las administraciones llamadas “superiores” (no es momento ahora de discutir sobre este calificativo en términos de ciencia de la administración o de autonomía local) . En el seno de dicha aplicación, cada organismo o ente, en función de los títulos habilitantes de que dispusiera legalmente cada uno de ellos, gozaría de los protocolos precisos de acceso a la información que les sea útil o necesaria, sin generar los actuales desajustes e ineficiencias que el improvisado sistema actual demuestra estar produciendo.

Baste recordar, sin ser exhaustivos, que actualmente hay que remitir información, en un ayuntamiento de la Comunidad Valenciana:

- Trimestralmente, información sobre los planes de saneamiento.

- Trimestralmente información sobre los planes de ajuste.

- Trimestralmente información sobre la ejecución de los presupuestos.

- Semestralmente reparos a la Sindicatura de Comptes.

- Ahora también, con la nueva LRSAL, anualmente al Tribunal de cuentas (se modifica el art. 218 LHL).

- Trimestralmente informes de morosidad.

- En marzo de cada año los Marcos Presupuestarios (excepcionalmente en este año 2013 ha sido ahora en octubre - antes del día 1 de octubre-).

- Antes del 1 de octubre, las líneas fundamentales del presupuesto del ejercicio siguiente

- En materia de personal, en otra página web (WEB DE ISPA).

- Ahora, también -otra novedad de la LRSAL- antes de 1 de noviembre, el coste efectivo de los servicios.

No es normal. No es razonable. No es eficaz ni eficiente. Es, sencillamente, insostenible.

De ahí la viabilidad de la idea que proponemos: desarrollarla depende, básicamente, del Estado y las Diputaciones (por su competencia propia en materia de administración electrónica). No parece imposible técnicamente ni descabellado económicamente: las administraciones deben “entenderse”. Los resultados que por economías de escala se producirían, creo que es algo que no admite duda, así como la mejora en la calidad y homogeneización de la información aportada, y -¿por qué no?- la buena acogida por los “sufridores” de su inexistencia: sobre todo Interventores y Secretarios-Interventores municipales.

Con las CCAA y el Tribunal de Cuentas del Reino o la Sindicatura de Comptes (en la G. Valenciana) u órganos similares en el resto de CCAA, no debería resultar más difícil ni problemática esta cuestión de remitirles la información que precisen. Se trata de articular voluntades, pues hay medios suficientes para ello.

IV. El modelo territorial de la Constitución: Planta Local y CCAA

A) Los regímenes locales autonómicos

La práctica totalidad de Estatutos de Autonomía contemplan el Régimen Local como una competencia exclusiva, que ha venido conviviendo con la Legislación básica estatal y su evolución desde 1985. Pero ciertamente, aun con regulaciones propias que han tratado de atender a la estructura y peculiaridades de su realidad territorial propia -cuando no a otras circunstancias de distribución del poder político: háblese de comarcas, entes metropolitanos, mancomunidad de diputaciones o supresión de éstas, EATIM, etc.-, no se ha cuajado un modelo local común en todo el territorio nacional.

A esta realidad no ha sido ajena la huida en afrontar conjuntamente -por el Estado y las CCAA- el verdadero problema subyacente: la financiación pública de los servicios y competencias en cada nivel territorial, que exige una revisión de la Planta Local.

B) La nunca abordada reforma de la denominada Planta Local

En la década de los 90 del siglo pasado, los principios de proximidad y subsidiariedad -inspiradores de la Carta Europea de 15 de octubre de 1985 de Autonomía Local, hecha en Estrasburgo y vigente en España, de forma temprana, mediante Instrumento de Ratificación, de 20 de enero de 1988 (EDL 1988/10791)- movilizaron lo que se vino en denominar el gran Pacto Local, que, sobre la base de la entonces denominada “Administración Única”, pretendía consolidar la madurez de unas EELL asentadas democráticamente.

Mucho se escribió y debatió al respecto. A modo de ejemplo, en el ámbito de las EELL valencianas, recuerdo el texto publicado en 2000,“Un Pacto Local para el siglo XXI: Una visión desde la Comunidad Valenciana” (VVAA, ed. Fundaciò Vives per l’Humanisme i la solidaritat). Siempre se relacionaba la distribución de poder, o competencias, ya desde su nacimiento en la Asamblea de la FEMP de La Coruña de 1993 -embrión del denominado Pacto Local- con los porcentajes de gasto de participación de cada escalón territorial (Estado-CCAA-EELL) en referencia al PIB: el clásico que distribuía, respectivamente los porcentajes 50-25-25, e incluso se llegó a plantear, por algunos sectores, una distribución del gasto que se ajustara a un reparto por partes iguales entre los tres niveles: 33-33-33.

La evolución del texto del PLRSAL desde su génesis en 2012 ha ido perdiendo fuerza en este sentido, pese a llamarse la atención sobre su necesidad inaplazable desde diversos ámbitos doctrinales. Baste citar, entre otros, a Cosculluela Montaner, Luis en su artículo titulado: “Reforma de la Administración Local. Una oportunidad de modificar la planta municipal que no puede perderse”, publicado en REDA nº 157, marzo 2013.

Especialmente interesante resulta así mismo el Informe elaborado por los fundadores de la Sociedad de Estudios de Derecho Administrativo -Baño León, Esteve Pardo, Fernández Farreres, Rebollo Puig y Tornos Mas-, intitulado “La urgente reforma del sector público” (El Cronista del Estado social y democrático de Derecho nº 31, 2013), donde además de la planta local plantean otras cuestiones trascendentales, tales como la proliferación de entes instrumentales y la huida del Derecho Administrativo, para configurar lo que vienen en denominar un Código de las AAPP, que debe configurar lo que se conviene en llamar “buena administración”, sobre la base de la transparencia y la seguridad jurídica.

C) Las dificultades de un modelo autonómico en pleno cuestionamiento

La crisis económica ha constituido el marco perfecto en el cual escenificar las diferencias -tres décadas después- de un modelo autonómico cerrado en falso, que desde diversas ópticas reclama una revisión en su conjunto: más allá de la situación creada a partir de la STC sobre el Estatuto Catalán (Sentencia 31/2010, de 28 de junio (BOE núm. 172, de 16 de julio de 2010), EDJ 2010/121768; y la peculiaridades del País Vasco tras el cese de la violencia terrorista, el descontento de algunas CCAA con la financiación que reciben del Estado y las distintas percepciones de la crisis y el peso que en ésta corresponde a cada nivel territorial, así como mediáticos casos -casi a diario- de mala gestión de fondos públicos en su seno, constituyen factores todos ellos que reclaman, si no una reforma constitucional definiendo con claridad el modelo territorial que se consensúe, al menos un nuevo marco de relaciones (económicas, jurídicas, políticas y sociales) que doten al Estado en su conjunto del necesario marco de estabilidad y credibilidad ante los socios comunitarios y el resto de operadores económicos, que permitan una salida al unísono de la crisis, a través de un gran Pacto de Estado, como ya ha ocurrido con anterioridad en democracia.

Es posible. Es necesario.

La sostenibilidad y racionalidad que se plantea para las EELL es un requisito de mínimos que debe comprometer también -previamente, podríamos decir- a las CCAA, sin el cual, cualquier medida de ajuste y disciplina -del tipo que sea- caerá en el saco roto de la ineficacia y la ineficiencia, y por supuesto de la sostenibilidad municipal. Y no se trata ya de un mero voluntarismo o de deseos más o menos bien intencionados. Es una exigencia inaplazable para la seguridad jurídica imprescindible para la recuperación económica.

V. Competencias territoriales: provisión y producción de servicios públicos

A) El falso debate Gestión Pública versus Privatización

Al albur de cualquier debate competencial es ya común introducir un discurso que lo asocia a la voluntad privatizadora de determinados servicios públicos.

Puede haber privatización cuando los servicios dejan de ser competencia de una Administración territorial y no haberla aunque sean operadores comerciales del tráfico privado los que los presten de forma efectiva; y aun en ambos casos hay numerosas zonas - fundamentalmente regulatorias, de garantía y de control- que los hacen bascular hacia uno u otro ámbito. Pero, polémicas aparte, hay que dejar claro que el ejercicio de la competencia exige un título habilitante para la AP de que se trate en cada caso -y aquí hay que hablar de servicios públicos-, mientras que si se le atribuye al ámbito del libre mercado, sí se podría hablar -con muchos matices- de privatización.

En cualquier caso, no creo que el PRSAL se sitúe en este segundo escenario, más bien se trata de una redistribución entre administraciones territoriales para ver de qué forma se eliminan solapamientos competenciales, sobre la base del principio de la ley; Una competencia, una administración. Algo que nadie duda de que resulta inaplazable. Pero que no estamos seguros de que el PLRSAL dé respuesta solvente y coherente.

B) Los entes territoriales, titulares competenciales para la provisión de servicios

Como ya pusieran de manifiesto a mediados de la década de los 90 los profesores Prats y Subirats, y también más recientemente, en 2005, en su obra: “De la burocracia al management, del management a la gobernanza. Las transformaciones de las administraciones públicas de nuestro tiempo”, la distinción terminológica, cuando se trata de servicios públicos, debe girar, pese a que se suele olvidar de los debates más o menos interesados al respecto, en torno a dos conceptos:

- Provisión de Servicios: se identifica al titular -público o privado- de la competencia, y que tiene las prerrogativas inherentes a ello, para la prestación del servicio de que se trate; y

- Producción de Servicios: concreta la manera en que en cada caso se presta dicho servicio, ya sea por gestión directa o indirecta, en sus diversas modalidades admitidas en Derecho en cada momento (ya sea por la normativa de Régimen Local, -art. 85 ss-. o por la de Contratación del Sector Público).

Esta distinción y su contraste con la regulación del Derecho Positivo vigente en cada momento permiten de una forma sencilla determinar cuándo estamos en uno u otro supuesto.

C) La efectiva producción de servicios a través de las distintas modalidades de prestación: pública, privada o mixta

Como decimos, el TRLCSP (EDL 2011/252769) y la LRBRL definen, por lo que aquí nos interesa, de qué forma pueden prestarse los servicios públicos.

En este sentido, sin profundizar más ahora, debe señalarse que los arts. 85 y 86 LRBRL son objeto de modificaciones en el PRLSAL que pautan -sobre la base de criterios de sostenibilidad, eficiencia, rentabilidad y recuperación de la inversión- la utilización preferente de unas u otras fórmulas previstas, introduciendo así mismo la necesaria valoración técnica por parte del Interventor municipal (lo que sin duda parece un acierto).

Ello debe ser matizado con las observaciones que el propio LRSAL establece en su articulado a alguna de estas fórmulas. De forma básica:

- restricciones para las sociedades mercantiles municipales que -también acertadamente- se introducen en la nueva redacción de la DA 9ª LRBRL: Redimensionamiento del Sector Público Local, en concordancia con la nueva concepción de la iniciativa pública económica del nuevo art. 86 PLRSAL;

- la fórmula -atípica inicialmente, generalizada después- de los convenios, acuerdos y otros instrumentos de cooperación entre AAPP de la DA 9ª del propio PLRSAL;

- la nueva regulación consorcial que la DA 14ª PLRSAL establece, en consonancia con la nueva regulación de esta figura a través de la nueva DA 20ª (dichosa técnica normativa…) de la LRJ y PAC que se introduce por la DF 2ª PLRSAL (¡parece un galimatías pero lo es!)

En cualquier caso, hay que desterrar falsos mitos, tautologías simplistas y otros habituales lugares comunes, tales como que “La gestión privada siempre es más eficaz y eficiente” (basta recordar recientes experiencias de mala gestión en el ámbito financiero-bancario, o en el sector urbanístico-inmobiliario, por citar dos ámbitos fácilmente reconocibles por cualquier ciudadano medio), ni tampoco lo contrario. Y de igual manera su tesis en el campo de la gestión en mano pública, demonizándola o canonizándola sin más.

Cada situación y concretas circunstancias exigirán ponderar, racional y razonadamente, sobre los nuevos principios a que se refiere el PLRSAL, la LOEPYSF y el propio art. 135 CE qué modelo resulta más aconsejable en cada caso.

D) El nunca afrontado problema de la financiación de los SSPP

No es hora de lamentaciones, pero en cualquier foro técnico sobre administración local al que he acudido desde que tomé por primera vez posesión de mi condición de funcionario público -hoy suena casi hasta raro, ¿no?- allá por el año 86, vengo oyendo discusiones y planteamientos (también provenientes del ámbito político) acerca del problema de la financiación real de las EELL en relación con los Servicios Públicos que vienen prestando de forma incremental, al unísono de la potenciación -vía subvenciones, esas, permítasenos el guiño, peculiares “armas de destrucción masiva” y otras fórmulas clientelares o de dependencia de visitas a despachos,- por AAPP superiores que han renunciado al desempeño de determinados servicios, y posteriormente a su financiación, con la que inicialmente atrajeron a las EELL, ahora en muchos casos atrapadas por ese fenómeno: querer prestar servicios -propios o impropios- pero no poder financiarlos, como demuestra la preocupación que guía al legislador de régimen local de 2013 al centrar en ello el eje de la reforma.

¿A alguien le suena?

Y ni que decir tiene con los ingresos derivados de la actuación urbanística en el ámbito de la -denominada en los medios- economía del “ladrillo”. El mismo problema, corregido y aumentado: de aquellos polvos, estos lodos.

Sobran las palabras. Por ello, entiendo inaplazable el debate económico que el legislador no considera procedente en estos momentos más allá de las ayudas financieras arbitradas para afrontar la morosidad y las medidas extraordinarias en torno al flujo de tesorería en las maltrechas arcas municipales.

E) El recurso a la “imaginación” en la búsqueda de la financiación. Sólo dos ejemplos: los entes instrumentales y las concesiones de obra

No procede extenderse aquí a algo de lo que ya se ha ocupado ampliamente la doctrina con ocasión de analizar el fenómeno de la Huida (¿primera, segunda y tercera?) del Derecho Administrativo, motivado en definitiva -es más, propiciado por el propio legislador, básico estatal, tanto de contratos como de régimen local, así como por los autonómicos, y “exponencializado” por su uso masivo por los gestores locales- por la falta de voluntad del legislador básico de haciendas locales de afrontar de una forma integral y estable la financiación de las EELL.

Buena prueba de ello es la nueva regulación de las sociedades de capital público municipal en el PLRSAL y la ausencia de una inaplazable modificación de la Ley de Contratos del Sector Público.

Reformas necesarias no sólo en lo que se refiere a las encomiendas de gestión ayuntamiento-empresa pública, sino, sobre todo, en lo que se refiere a las concesiones de obra pública y los efectos económicos perniciosos para las EELL titulares de los servicios concedidos cuando se ven en la tesitura de tener que volver a asumirlos, por una suerte de reversión de los mismos, por la falta de viabilidad económica de quienes resultaron adjudicatarios (financiadores locales) y en muchos casos cuando todavía se encuentran en fase embrionaria de ejecución, al principio del período concesional, con fuertes cantidades, normalmente en período de carencia, que deben ser devueltas a entidades financieras, cuando éstas no se han subrogado preferentemente en los derechos hipotecarios constituidos sobre el derecho real de la concesión como tal, de acuerdo con la financiación externa que las ha regido y posibilitado y que ahora sí, va a consolidar la deuda pública local de una forma ineludible y dolorosa.

En materia de financiación, no hay milagros. Sin comentarios.

Pero debe dejarse, aunque sea somera, constancia de dichos fenómenos, que no han contribuido sino a hacer irracional e insostenible el entramado público privado que pivota en torno a la prestación de servicios públicos sin la financiación precisa para ello.

VI. El papel del habilitado estatal en la LRSAL

A) El cambio de régimen jurídico: regreso a la situación previa del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP)

En general, desde el colectivo FHE, y desde el COSITAL en particular, es bien recibida la vuelta al statu quo anterior a la DA 2ª del EBEP de 2007 (EDL 2007/17612).

Probablemente, muchos de los perjuicios derivados de esa regulación- no sólo para los funcionarios sino para las EELL donde prestan sus servicios- son ahora irreversibles.

Sin embargo, la idea inicial de reforzar el papel de los FHE, reiterada en la Exposición de Motivos y las notas de prensa oficiales, en consonancia con el programa del partido político que desde el Gobierno de la Nación la sustenta, en su apartado “Ayuntamientos del siglo XXI”, se pierde en el texto legal, que no prevé mecanismos reales y efectivos de refuerzo en su papel, ni clarificación de sus funciones en el nuevo marco LOEPYSF -especialmente por lo que a interventores se refiere-, optando por una fórmula de apoyo externo conveniado con la IGAE, que no se visualiza muy bien cómo encajarán los actores implicados, amén de su resultado.

Algo que, sin embargo, se plantea de otra forma en el “Informe de Fiscalización de las actuaciones desarrolladas por las EELL en relación con las operaciones de endeudamiento previstas en el RDL 5/2009, de 24 de abril”, emitido por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas el 25/6/2013, en el que, entre otras cosas, insta al Gobierno a “Garantizar el estricto cumplimiento de independencia propio del ejercicio de la función interventora -y, añadimos nosotros, a las del resto de funciones reservadas a los FHE-en las EELL adoptando las medidas necesarias para que los Interventores de la Administración Local dependan funcionalmente de la IGAE y para que sus sistema retributivo obedezca a causas objetivas e independientes de la voluntad del Pleno de la Corporación”, y añadimos nosotros a la del Alcalde o Concejal competente en cada momento para ello.

Probablemente se ha desaprovechado -de nuevo- una ocasión inmejorable para reforzar esa garantía e independencia de los FHE, a no ser que aún se remedie vía enmiendas o por el respectivo desarrollo reglamentario.

B) Profundizando en las reformas: reforzar la independencia de los habilitados en el ejercicio de sus funciones

En efecto, los avances del PLRSAL en la independencia de éstos FHE respecto de las EELL que controlan, asesoran y fiscalizan, aun siendo importantes, deberían complementarse con la supresión del sistema de Libre Designación en la provisión de puestos en determinadas EELL: es de estricta lógica. No puede haber, en puridad, independencia e imparcialidad absolutas, en un sistema de ida y vuelta -nombramiento y cese, de cuasi cesantía- en manos de responsables políticos que en cada período las rigen, en función de criterios espurios a la profesionalidad y objetividad en el desempeño de las funciones reservadas a los FHE.

Respecto del marco retributivo podemos decir lo mismo: la variabilidad retributiva y su vinculación coyuntural al juego de las mayorías políticas en el seno de cada ayuntamiento, pervierte el sistema de mérito y capacidad, comprometiendo la carrera administrativa de muchos FHE, al tiempo que el desempeño objetivo, profesional e independiente de las funciones reservadas en todas las EELL.

También hay posturas que entienden que las retribuciones podrían ser abonadas desde el Estado y descontadas a las EELL de sus transferencias, para garantizar in totto esa independencia, clarificando de una vez por todas un aspecto esencial de la relación profesional del empleado público con la respectiva Entidad Local.

En cuanto al régimen disciplinario, pasa lo mismo, si bien es cierto que tan sólo quedan en el ámbito local las sanciones por faltas leves, pero se consideraría adecuado su alejamiento hacia las CCAA o el Estado.

No obstante, bienvenidos los cambios, aun incompletos, por lo que al nuevo régimen jurídico de los FHE se refiere.

VII. Escenarios de aplicación de la LRSAL: consensos, asimetrías y conflictos

A) El papel de las Diputaciones Provinciales en el nuevo reparto competencial

Institución con numerosos vaivenes y altibajos -a veces cuestionada, importante en la génesis del estado autonómico, a punto de desaparecer en alguna ocasión- la Diputación Provincial es llamada en el PLRSAL a desempeñar un papel crucial en la virtualidad de la reforma. Qué duda cabe que en su seno debe hacerse a partir del día “D” un notable esfuerzo para cuadrar la intención del legislador con la plural realidad territorial de sus respectivos ámbitos, acorde al protagonismo que le otorga en lo que sin duda supone su reinvención como entidad local territorial.

Papel esencial no sólo en no sólo en sus competencias propias (art. 36 LRBRL en la redacción propuesta por el art. 13 PLRSAL; especialmente interesante la referida a los servicios de administración electrónica) sino en lo que se refiere al resto de competencias respecto de los municipios menores de 20.000 habitantes.

B) La conflictividad normativa estatal/autonómica

El tenor de las previsiones del PLRSAL, pese a lo “descafeinado” respecto de su texto en origen a mediados de 2012, tras el documento de estudio elaborado por el Grupo de Colaboración Interadministrativa del INAP: “Propuesta de modificación del articulado de la Ley 7/85, de 2 de abril, LRBRL, en relación con las competencias locales”, versión de 25/5/2012, a nuestro juicio puede conllevar tensiones, no sólo políticas y económicas sino jurídicas entre los diferentes niveles territoriales cuyas competencias se ven alteradas.

La “Agenda” a que nos venimos refiriendo para la puesta en marcha de la nueva Ley exige -en este caso, de los responsables de distinto nivel autonómico- un atento y pormenorizado estudio comparativo de las previsiones competenciales que el Estado reasigna a las CCAA (básicamente Servicios sociales, Educación, Sanidad o demarcación territorial entre otros, con diferentes intensidades y calendarios), así como las disposiciones que rigen en el seno de cada una de ellas por lo que se refiere, de un lado, a la legislación de régimen local (en el caso valenciano, ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de régimen local de la Comunitat Valenciana, EDL 2010/101570; o Decreto 32/2013, de 8 de febrero, del Consell, por el que se regula el régimen jurídico del personal funcionario con habilitación de carácter estatal en el ámbito territorial de la Comunitat Valenciana, EDL 2013/4429; por citar dos ejemplos) y la copiosa regulación sectorial autonómica que atribuye competencias y obligaciones a las EELL , pues en algunos casos nos encontraremos con normativa contradictoria que habrá que interpretarse -ya sea en sede administrativa o jurisdiccional- de forma coherente e integrada.

No sabemos si ya se está trabajando en ello o se partía de una distribución competencial pactada entre el Estado y las CCAA, pues en caso contrario las disfunciones, ineficiencias e incluso la ineficacia, estarán servidas, en contra de los -loables- propósitos de la LRSAL.

Tampoco es baladí la fricción e inseguridad jurídica, por posibles antinomias, que puede producirse con la reforma que se propone para fomentar la actividad económica privada con la dicción del art. 84 bis LRJ y PAC (“Podrá exigirse licencia…”) Cuestión ésta a mi juicio preocupante, que mercería un monográfico, pues considero que la desafortunada redacción del precepto complica una interpretación respetuosa -pese a que éste parece ser el fin último previsto por el PLRSAL- de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea relativa a los servicios en el Mercado interno, presentada por la Comisión Europea en febrero de 2004 y aprobada finalmente en noviembre de 2006, entrando en vigor el 28 de diciembre de 2006 (Directiva 123/2006/CE, EDL 2006/318974).

C) El desarrollo normativo de la legislación básica de régimen local

El PLRSAL remite a disposiciones reglamentarias el desarrollo de determinadas cuestiones: Entre otras, las regulaciones previstas en la nueva redacción operada por el PLRSAL de los arts. 92 bis.4 LRBRL (FHE); el nuevo art. 116 bis LRBRL, relativo al contenido y seguimiento del Plan Económico-Financiero; Coste efectivo de los servicios del nuevo art 116.ter LRBRL; la nueva redacción del art. 213 TRLRHL por el artículo segundo del PLRSAL, sobre procedimientos de control, metodología de aplicación y criterios de actuación en lo que se refiere a los Informe de control interno; la transferencia de los servicios de sanidad y servicios sociales de la DA 7ª PLRSAL; o la DA 11ª relativa a la compensación de deudas entre AAPP. No debe perderse de vista que en función de los títulos competenciales, algunos de estos desarrollos deberán llevarse a cabo por el Estado, mientras que en otros, corresponderán ser dictados por las CCAA.

De cómo se articule ello dependerá en buena medida el cumplimiento de los propósitos de la Ley, también en cuanto al horizonte temporal se refiere. Y no se olvide, en este punto, que las reformas exigen una inmediata aplicación, si atendemos a la finalidad de ahorro por solapamientos que la Norma persigue desde el primer momento. Algo que, por cierto, se echa en falta que no haya sido plasmado -o al menos conocido- en la correspondiente Memoria Económica que debe acompañar al proyecto de ley, que sí exige el legislador para el desarrollo reglamentario.

D) La autonomía local tras la reforma, desde la óptica constitucional y comunitaria

En el devenir de la larga tramitación del Anteproyecto/del Proyecto de LRSAL han surgido voces autorizadas que cuestionan la compatibilidad del Texto con la Autonomía Local constitucionalmente garantizada, sobre todo desde la perspectiva vigente de los principios de proximidad y subsidiariedad sobre los que gravita la CEAL, coetánea de nuestra ya madura LRBRL de 1985, y que España fue de los primeros países en ratificarla.

Si a ello sumamos alguna autorizada opinión (Comisión Nacional de la Competencia, en su Informe al proyecto de ley de marzo de 2013) que pone reparos, en cuanto a la libre circulación y competencia, a determinadas previsiones relativas a la reserva de servicios y régimen de competencia efectiva, no es aventurado pensar en que puedan surgir conflictos normativos cuya resolución -por larga y costosa- no contribuyen al marco de seguridad jurídica que resulta indispensable para el relanzamiento de la actividad económica.

Tampoco debe obviarse el riesgo que en términos de constitucionalidad, sobre todo al albur de las tensiones entre el Estado y alguna CA, supone la redacción propuesta en la D.A. Segunda del PRLSAL, al referirse a las “competencias autonómicas en materia de régimen local”, en cuanto a su aplicación generalizada (párrafo primero) o la indefinición de las CCAA con “sistema institucional propio” (sic, párrafo segundo).

E) La revisión jurisdiccional ordinaria

La jurisdicción contenciosa sobre todo, pero también la social, probablemente van a ver incrementado el número de asuntos, con ocasión de las discrepancias que sin duda surgirán, con ocasión de las reasignaciones competenciales y su financiación, entre los diferentes entes (territoriales o institucionales, -CCAA, Diputaciones, Ayuntamientos, Mancomunidades, Áreas Metropolitanas, EATIM, Consorcios, Fundaciones…-, fenómeno que lamentablemente se acelera con ocasión de las mayorías políticas que en cada momento los rigen y su abuso, que en ocasiones lleva a la judicialización de la vida política); con el personal a su servicio (parte del cual será transferido, o incluso suprimido, en función de las nuevas titularidades, provisión y producción de servicios a que estuvieran en cada caso vinculado); o las consecuencias derivadas de las actuales relaciones contractuales con terceros, empresas, concesionarios, entidades financieras y proveedores, a través de diferentes fórmulas y modalidades; por no citar las derivadas de las encomiendas de gestión y los entes instrumentales que ejercen actividades económicas por cuenta de su entidad matriz. Algo a lo que, afortunadamente, pero de forma tímida, la LRSAL quiere poner coto, por su reciente crecimiento exponencial en el ámbito local, tan a menudo vinculado a la búsqueda de soluciones financieras imaginativas extramuros del marco de las haciendas locales, paradójicamente conocidas y en muchas ocasiones alentadas -convenios, programas, subvenciones, conciertos…- por las administraciones estatal y autonómicas.

Debe ser ésta también una variable a contemplar en los planes y estudios a llevar a cabo, desde cualquier óptica de racionalización, contemplando expresamente los costes que ello pueda comportar.

Pese a lo dicho hasta ahora, al finalizar ahora mi parte introductoria al texto legal objeto de análisis en esta Jornada, creo que en absoluto debe acogerse con alarmismo la Reforma. Al contrario, ahora más que nunca, el consenso y la búsqueda de sinergia en los objetivos que persigue el legislador deben guiar esas agendas que todos nos hemos de marcar a partir de este momento y que deben prever todos los escenarios posibles, con su ponderado análisis DAFO (matriz que evalúa las debilidades, amenazas, fortalezas y debilidades ante cualquier situación dada), que nos permita afrontar esta tarea que se nos avecina con suficientes garantías.

No me extenderé más en estas pinceladas para enmarcar el PLRSAL que motiva esta Jornada que nos une hoy en la Universitat de València -símbolo de estudio, análisis y progreso en el conocimiento-, y cuyo articulado (a fecha de hoy, finalizado el período de enmiendas, ampliado hasta el 1 de octubre) mi compañero Víctor Almonacid de forma sintética y sistemática, repasará a continuación -con el tiempo que le he dejado- para conseguir -recordemos que ese era el objetivo que nos habíamos propuesto- que los diferentes agentes implicados o afectados en la Reforma pongamos al día nuestras respectivas agendas para acometer los cambios con garantías y sin demoras.

VIII. Estudio del articulado. Las modificaciones, una a una

A) Introducción

Al igual que mi compañero, quiero ante todo agradecer a la organización, el Instituto Interuniversitario de Desarrollo Local de la Universidad de Valencia, que haya invitado a COSITAL a esta importante Jornada sobre la reforma del régimen local, en la que en la que además de la inaugural tenemos presencia en varias ponencias, algo coherente con el papel importante que los Secretarios, Interventores y Tesoreros tenemos y debemos tener en la Administración Local, y que no siempre todo el mundo ha reconocido pero que sin duda ahora más que nunca es el momento de reivindicar.

Hablamos de un Proyecto de Ley con un año en tramitación y una versión, la que tenemos sobre la mesa, mucho más matizada y menos agresiva contra la autonomía local que la primera del Anteproyecto. Esta versión es la que debemos analizar ahora, en octubre de 2013, con motivo de su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales para su tramitación parlamentaria, pero es muy probable que no estemos hablando del texto definitivo.

Como premisa matizar que la LRSAL no es exactamente una nueva ley de régimen local, sino una ley que reforma la LRBRL, quizá demasiado, el TRHL, demasiado poco, y puntualmente otras normas, como la LRJPAC, el TRRL y la LES, además del régimen adicional y transitorio establecido en las correspondientes disposiciones. En cuanto a la reforma de la LRBRL, sin duda sustanciosa, afecta fundamentalmente a dos tipos de cuestiones:

- Competencias: cuáles son, quién y cómo las presta.

- Personas al servicio de la administración local: alcaldes, concejales, habilitados de carácter nacional, personal eventual, personal directivo…

A continuación, procedemos a realizar un análisis del articulado de la LRSAL (con comentarios):

B) Reforma de la Ley de Bases del Régimen Local

Artículo 2

El art. 2 incorpora por primera vez en la Ley de régimen local los principios de eficacia, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, estos últimos posteriormente repetidos de forma abundante en numerosos preceptos.

Artículo 3

En el art. 3, las entidades de ámbito inferior al municipio pierden la condición legal de entidades locales.

Artículo 7

En el nuevo art. 7 se insiste en los principios de eficiencia, sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria. Ninguna competencia “impropia” puede asumirse al margen de estos principios y sin los informes pertinentes de las “administraciones superiores”, las cuales podrían apreciar duplicidad o falta de sostenibilidad financiera.

Artículo 8

El art. 8 finalmente no se modifica (el Anteproyecto añadía un párrafo segundo).

Artículo 10

El art. 10 insiste una vez más en los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en referencia a las relaciones de coordinación, la cual será compatible con la autonomía local.

Artículo 13

El art. 13 precisa los supuestos en los que se puede proceder a la creación y supresión de municipios, si bien destaca sobre todo por el fomento (al menos en principio) de la fusión de municipios, aunque estos no sean “pequeños”.

Regula minuciosamente los requisitos, procedimiento (se firmará un convenio, que se aprobará por mayoría simple de los municipios afectados) y efectos jurídicos y económicos de la fusión, cuyo proceso se supervisará por la Diputación o CCAA.

En todo caso, parece claro que si la iniciativa corresponde a los municipios colindantes, no cabe esperar una oleada de fusiones tras la aprobación de la Ley.

Artículo 16

El art. 16, modificado por primera vez a partir del texto aprobado por Consejo de Ministros en julio, queda prácticamente inalterado en el Proyecto.

Artículo 24.bis

También es la versión de julio la que incorpora un art. 24 bis, cuyo texto se mantiene en el Proyecto ahora en tramitación, y que se dedica enteramente a las entidades de ámbito inferior al municipio, que, de acuerdo con el citado art. 3 del cual desaparecen, pasan de ser un ente descentralizado a un simple órgano sin personalidad jurídica propia para la gestión desconcentrada. Se regirán por lo dispuesto en las leyes autonómicas, y solo podrán crearse dentro de los parámetros de la LOEPYSF.

Artículo 25

El art. 25, encabezado por un epígrafe que ya no recoge la cláusula de capacitación general (en coherencia con el art. 7), nomina por primera vez las competencias propias de los Ayuntamientos, nomenclatura que por eliminación obliga a pensar que el resto de competencias son “impropias”, algunas de las cuales curiosamente pueden ser delegadas.

He aquí un primer listado de competencias municipales. O mejor dicho, materias (o servicios), ya que realmente las competencias se determinarán por las leyes sectoriales del Estado y las CCAA, lo cual supone el mantenimiento del sistema actual, si bien dichas leyes se deben someter (una vez más) a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera. Las futuras leyes sectoriales que se aprueben deben incorporar en su tramitación una memoria económica (y, en su caso, un informe del Ministerio de Hacienda) que valore el impacto económico para las AAPP afectadas, así como el cumplimiento de dichos principios.

Asimismo, la Ley debe prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las entidades locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las Administraciones Públicas. Este último párrafo parece poco más que la repetición de las buenas intenciones ya plasmadas en el art. 142 CE el cual alcanza ya los 35 años de inaplicación pero, ¿cómo se articulará?

Artículo 26

Aún más importante en el sistema de asignación de competencias es el art. 26, que en su versión muy modificada enumera ex novo los servicios mínimos obligatorios, de nuevo agrupados por población de los municipios (si bien desaparece la expresión “habitantes equivalentes”).

De este segundo listado de competencias, respecto de los servicios mínimos para todos los municipios “cae” el control de alimentos y bebidas. En los municipios de más de 20.000 habitantes desaparece la competencia de prestación de servicios sociales, si bien serán competentes en cuanto a la evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social. En los de más de 50.000, la expresión “protección del medio ambiente” se sustituye por “medio ambiente”.

A continuación, la Ley realiza un tercer listado, el de las competencias que coordinará (?) la Diputación o entidad equivalente en los municipios de menos de 20.000 habitantes, es decir, la gran mayoría de los municipios españoles.

Los servicios sujetos a coordinación coinciden aproximadamente con los servicios mínimos, lo cual significa que en los municipios de menos de 5.000 habitantes prácticamente todos los servicios serán coordinados. La coordinación consiste en que la Diputación elige la forma de prestación del servicio, incluida la prestación provincial, todo ello bajo la tutela del Ministerio de Hacienda y AAPP. Cabe apuntar que este artículo tenía una extensión superior en el primer texto del Anteproyecto y fue muy alegado por la FEMP, pese a lo cual, e incluso en esta versión “ligera”, podría desde luego menoscabar la autonomía local.

Artículo 27

El art. 27 habla de las competencias delegadas, para nosotros ya el cuarto listado. La delegación, cómo no, habrá de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Una memoria económica justificará el cumplimiento de dichos servicios.

El listado del apartado tres es francamente extenso, y a pesar de que la delegación puede proceder tanto del Estado como de las CCAA, las materias aquí referidas pertenecen casi exclusivamente a estas últimas. Destaca la presencia de la prestación de los servicios sociales, que habían caído de la lista de las competencias propias. Si al final esta u otras competencias se ejercen a nivel municipal pero por delegación, la situación en la práctica tras esta especie partida de frontón solo puede ser igual o peor que en la actualidad. Estaríamos en el segundo caso si hubiera dificultades en la financiación que corresponde a la administración delegante, y pensamos que podría haberlas a pesar de las “garantías” previstas en el nuevo art. 57 bis. En estos casos, el Ayuntamiento podría renunciar, pero si renuncia y la Comunidad Autónoma no tiene medios… ¿quién presta el servicio?

Artículo 28

El art. 28 se suprime, con lo cual pasan a mejor vida las competencias complementarias.

Artículo 31

El art. 31 finalmente no se modifica. La primera versión del Anteproyecto sí lo hacía.

Artículo 32.bis

El texto aprobado por Consejo de Ministros en julio añade un art. 32 bis: “Personal directivo de Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares”, cuyo nombramiento se realizará en base a criterios de competencia profesional y experiencia entre funcionarios de carrera, modelo implantado ya hace muchos años en la AGE.

Artículo 36

Se modifica el art. 36, reforzando el papel de las Diputaciones “y entidades equivalentes” de forma coherente con los artículos anteriores. En este caso el listado se amplía, destacando de nuevo la coordinación y de forma concreta la asistencia en la prestación o la prestación directa de dos tipos de servicios en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes:

- La asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera.

- La prestación de los servicios de Administración electrónica y la contratación centralizada.

Artículos 40, 44 y 45

Los arts. 40 y 44 finalmente no se modifican. El art. 45 queda sin contenido.

Artículo 55

El art. 55 incorpora el principio de lealtad institucional como inspirador de las relaciones interadministrativas, las cuales igualmente se articularán teniendo en cuenta el impacto financiero de las actuaciones.

Artículo 57

El art. 57 regula las relaciones de cooperación, en el marco de las cuales se podrán suscribir convenios y constituir consorcios, si bien esta segunda posibilidad se restringe, con buen criterio, a los supuestos en los que la cooperación no pueda formalizarse a través de un convenio y siempre que, en términos de eficiencia económica, aquélla permita una asignación más eficiente de los recursos económicos.

Artículo 57.bis

Se incorpora a la Ley un art. 57 bis, sobre “Garantía de pago en el ejercicio de competencias delegadas”, según el cual el Estado puede retener cantidades debidas a las CCAA por las deudas que a su vez estas tengan con los Ayuntamientos en relación a servicios delegados y conveniados.

Artículo 61.bis

El art. 61 bis, probablemente el más agresivo del texto del Anteproyecto y que preveía la “Intervención de Municipios con población inferior a 5.000 habitantes” finalmente se suprime tras las alegaciones de la FEMP.

Artículo 75.bis

Se incorpora, a partir del texto aprobado por el Consejo de Ministros, un art. 75 bis relativo al “Régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones locales y del personal al servicio de las entidades locales”.

Se establecen los límites retributivos de los cargos electos locales en base a una tabla articulada atendiendo a diferentes estratos de población, por el método de comparación con las retribuciones de un Secretario de Estado y la aplicación de un porcentaje de reducción, hasta el punto que en municipios de menos de 1.000 habitantes, es decir, la mayoría, los munícipes no pueden en principio tener dedicación y, por lo tanto, nada cobrarán por el ejercicio de su cargo (excepto asistencias), algo que por cierto ya es así en la práctica.

Por nuestra parte, no estamos en contra de que se moderen las retribuciones de los cargos públicos, pero pensamos que con ello no estamos atacando la raíz de los vicios del sistema. El problema de España no es que los cargos públicos cobren mucho. El gran problema de España es la corrupción.

A continuación, el artículo remite a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para que en su caso establezca los límites retributivos máximos del personal al servicio de la Administración Local. Si finalmente la LPGE lo hace vulnerará el principio de igualdad y, por tanto, será inconstitucional. En la memoria reciente está la bajada del 5% del Gobierno anterior y el impago de la extra del Gobierno actual, medidas con las que no estábamos en absoluto de acuerdo pero que al menos se aplicaban a todos los empleados públicos de España, independientemente de la administración en la que prestasen sus servicios.

Artículo 75.ter

También a partir del texto de 26 de julio se incorpora un art. 75 ter, que establece la limitación en el número de los cargos públicos de las entidades locales con dedicación exclusiva.

La cuestión se regula por medio de otra tabla que atiende nuevamente al criterio poblacional, y que va desde los municipios de menos de 1.000 habitantes, que como sabemos no pueden tener miembros corporativos liberados, hasta los municipios de más de 700.000, en los que el número máximo será 25, salvo en Madrid y Barcelona, donde los miembros que podrán prestar sus servicios en régimen de dedicación exclusiva no excederán, respectivamente, de cuarenta y cinco y de treinta y dos. En las Diputaciones, Consejos y Cabidos dicho número será el mismo que el del tramo correspondiente a la Corporación del municipio más poblado de su provincia/isla.

Artículo 84.bis

Se modifica el art. 84 bis, que establece los supuestos en los que el ejercicio de actividades económicas podrá someterse excepcionalmente a licencia u otro medio de control preventivo.

Sin embargo, la regla general es el no sometimiento a licencia y, por eso, en caso de existencia de licencias o autorizaciones concurrentes entre una entidad local y otra administración, la entidad local deberá motivar expresamente en la justificación de la necesidad de la autorización o licencia el interés general concreto que se pretende proteger y que éste no se encuentra ya cubierto mediante otra autorización ya existente.

Artículo 85 y Artículo 85.ter

Se modifica el art. 85, el que enumera las formas de gestión de los servicios públicos locales, si bien de entre todas ellas se optará por la más sostenible y eficiente. En todo caso, la ley deja claro que no es partidaria de las formas de gestión que impliquen la creación de una nueva persona jurídica, algo que en otros preceptos establece respecto de los consorcios, y que en el presente refiere a las entidades públicas empresariales y las sociedades mercantiles de capital público.

Caso de optarse por estas fórmulas al expediente se incorporará una memoria económica y un informe del Interventor, quien valorará la sostenibilidad financiera y la eficiencia de las propuestas planteadas, de conformidad con la LOEPYSF.

Tanto en este mismo precepto como en el subsiguiente art. 85 ter, se actualizan las referencias a las vigentes leyes de contratos (Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, EDL 2011/252769) y de Sociedades de Capital (Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, EDL 2010/112805).

Artículo 86

Se modifica el art. 86. Sigue abierta la posibilidad de que las entidades locales ejerzan la iniciativa pública económica, pero desde un estricto sometimiento a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

La otra cuestión regulada en este precepto es la de los servicios reservados, el quinto listado ya de servicios municipales, el cual aparece más corto que el de la Ley aún vigente, pues quedaría restringido únicamente a tres servicios: abastecimiento domiciliario y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos, y transporte público de viajeros.

La efectiva ejecución de estas actividades en régimen de monopolio requiere, además del acuerdo de aprobación del pleno de la correspondiente Corporación local, la aprobación por el órgano competente de la Comunidad Autónoma sin perjuicio de la posibilidad de impugnación del Estado.

Artículo 92

Se “resucita” el art. 92, derogado por la Ley 7/2007 de 12 de abril (EBEP), estableciendo en este caso el régimen jurídico básico y el sistema de fuentes aplicable a los funcionarios al servicio de la administración local.

Artículo 92.bis

Se incorpora un art. 92 bis, que regula de nuevo en la Ley de régimen local la figura de los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, de nuevo denominados así, como antes del EBEP.

La aprobación de la oferta de empleo público, selección, formación y habilitación de los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional corresponderá de nuevo al Estado, a través del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, conforme a las bases y programas aprobados reglamentariamente. En los concursos de provisión, la puntuación de los méritos generales alcanzará un mínimo del 80%. Para la libre designación y (¿libre?) cese de Interventores será precisa la autorización expresa del órgano competente de la Administración General del Estado en materia de Haciendas locales.

A las Comunidades Autónomas corresponderán los nombramientos provisionales, las comisiones de servicios, acumulaciones, nombramientos de personal interino y de personal accidental.

Otra novedad es la necesidad de que los funcionarios permanezcan en cada puesto de trabajo un mínimo de dos años para poder participar en los concursos de provisión de puestos de trabajo o ser nombrados con carácter provisional en otro puesto de trabajo, salvo en el ámbito de una misma Entidad local.

Artículo 100

Se añade en el art. 100 el inciso: “Es competencia de cada Corporación local la selección de los funcionarios con la excepción de los funcionarios con habilitación de carácter nacional”.

Artículo 101

El art. 101 finalmente queda sin propuesta.

Artículo 103.bis

Se añade un art. 103 bis: “Masa salarial del personal laboral del sector público local”.

Por mandato del mismo, las Corporaciones locales aprobarán y publicarán (en la sede electrónica) anualmente la masa salarial del personal laboral del sector público local respetando los límites y las condiciones que se establezcan con carácter básico en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Esta aprobación comprenderá la referente a la propia entidad local, organismos, entidades públicas empresariales y demás entes públicos y sociedades mercantiles locales de ella dependientes, así como las de los consorcios adscritos a la misma en los casos que establece el propio artículo.

Artículo 104.bis

El texto aprobado por el Consejo de Ministros añade un art. 104 bis, que establece un cuadro de límites, nuevamente en base al criterio poblacional, en cuanto al número de puestos de personal eventual consignados en las plantillas de las entidades locales, partiendo de la premisa de que en los municipios de menos de 5.000 habitantes no podrá haber ningún puesto de trabajo cuya cobertura corresponda a personal eventual.

 En cuanto al resto de municipios, dicho personal habrá de prestar sus servicios exclusivamente en los servicios generales del Ayuntamiento, Diputación Provincial, Consejo o Cabildo.

Las Corporaciones locales publicarán semestralmente en su sede electrónica y en el Boletín Oficial de la Provincia el número de los puestos de trabajo reservados a personal eventual.

Artículo 109

Se desarrolla el vigente art. 109 de modo que cualesquiera entidades territoriales puedan compensar con las entidades locales y sus entes dependientes las deudas recíprocas.

Artículo 116.bis

Desde el texto de julio se añade un art. 116 bis, que regula el contenido y seguimiento del plan económico-financiero. Este artículo añade contenido a lo previsto en el art. 21 LOEPYSF, algo que dudosamente puede hacer una ley ordinaria.

Artículo 116.ter

Se adiciona, también desde julio, un art. 116 ter, dedicado al concepto del coste efectivo de los servicios, el cual afortunadamente sustituye al de coste estándar previsto en el Anteproyecto, si bien tampoco parece perfectamente sencillo de determinar.

Sea como fuere, todas las entidades locales calcularán antes del día 1 de noviembre de cada año el coste efectivo de los servicios que prestan. El cálculo del coste efectivo de los servicios tendrá en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios. Por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se desarrollarán los criterios de cálculo.

Artículo 127

El art. 127 finalmente queda sin propuesta.

Artículo 130

El art. 130 se modifica en el sentido de que el nombramiento de los coordinadores generales y de los directores generales de grandes municipios, se realice atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia.

Disposición Adicional Quinta

Se modifica la Disp. Adic. 5ª para que las asociaciones de entidades locales (FEMP) puedan actuar como entidades colaboradoras de la Administración en la gestión de las subvenciones de las que puedan ser beneficiarias las entidades locales.

Disposición Adicional Novena

Se da un nuevo contenido a la Disp. Adic. .9ª en aras al redimensionamiento del sector público local. En particular se procurará evitar la creación de nuevas entidades públicas o privadas de capital público local durante el tiempo de vigencia de los planes económico-financieros o de los planes de ajuste. En algunos casos, se procederá asimismo a la disolución de las ya constituidas.

Disposición Adicional Duodécima

Se modifica el contenido de la Disp. Adic. 12ª, que regulará las retribuciones en los contratos mercantiles y de alta dirección del sector público local y número máximo de miembros de los órganos de gobierno. Asimismo, corresponde al Pleno de la Corporación local la clasificación de las entidades vinculadas o dependientes de la misma que integren el sector público local, en tres grupos.

Sin perjuicio de la publicidad legal a que estén obligadas, las entidades incluidas en el sector público local difundirán a través de su página web la composición de sus órganos de administración, gestión, dirección y control, incluyendo los datos y experiencia profesional de sus miembros.

C) Reforma de la Ley de Haciendas Locales

En esta pequeña modificación de la Ley de Haciendas Locales, no se regula ni se trata el sistema de financiación local, y sí se aumentan los controles y los deberes de información. Y, por cierto, si la ley es “de racionalización” y una de las consignas es la simplificación administrativa, bien estaría que las distintas plataformas a las que se debe remitir información contable (Ministerio de Hacienda y AAPP, Tribunal de Cuentas, Sindicaturas autonómicas de cuentas, IGAE…) fueran interoperables, es decir, que el Interventor no tuviera que “picar” los datos en cada una de ellas.

Por lo que respecta al TRLRHL:

Artículo 8

El art. 8 queda finalmente sin propuesta.

Artículo 193.bis

Se añade un art. 193 bis, que regula el deber de información en relación a los derechos de difícil o imposible recaudación.

Artículo 213

Se refuerza el control interno previsto en el art. 213.

Artículo 218

Se clarifica en el art. 218 que los reparos del Interventor y el informe sobre el que el Pleno tendrá que resolver las discrepancias no incluirán cuestiones de oportunidad o conveniencia (dicho coloquialmente: “no se meterá en política”), y asimismo deberá informarse de estos reparos al Tribunal de Cuentas.

Disposición Adicional Decimoquinta

Se añade una Disp. Adic. 15ª que regula la gestión integrada o coordinada de servicios.

D) Otras disposiciones

Las Disposiciones Adicionales, Transitorias y Finales de la Ley hacen referencia a:

- Las especialidades de Ceuta, Melilla, Madrid, Barcelona y los Regímenes y Haciendas forales.

- Las Competencias autonómicas en materia de régimen local (en mi opinión, muy posiblemente “invadidas”).

- El respeto de la organización comarcal en las CCAA cuyos Estatutos regulan la institución.

- El apoyo de la IGAE a las Intervenciones locales a través de la suscripción de convenios.

- La forma de transferir los servicios de sanidad y servicios sociales, teniendo en cuenta el coste de los servicios.

- El cumplimiento de obligaciones tributarias respecto de bienes inmuebles de la Seguridad Social transferidos a otras Administraciones Públicas.

- La adaptación a la Ley (en el plazo de 6 meses) de los Convenios sobre ejercicio de competencias y servicios municipales.

- Los convenios de colaboración entre el Estado y las entidades locales para la obtención y mantenimiento de la información a suministrar para la aplicación de los tributos locales.

- La compensación de deudas entre Administraciones por asunción de servicios y competencias.

- La información en materia de tutela financiera por parte de las CCAA.

- El régimen jurídico especial de determinados consorcios.

- La asunción por las CCAA de las competencias relativas a educación, salud (e inspección sanitaria) y servicios sociales.

- Los supuestos de disolución de entidades de ámbito territorial inferior al Municipio.

- El régimen transitorio de los consorcios, del personal eventual, de los Directores Generales, del personal directivo de las Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares y de los procedimientos administrativos en tramitación sobre funcionarios con habilitación de carácter estatal.

- Y, por último, modificaciones menores en la LRJPAC (también sobre los consorcios), el TRRL y la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

Todo ello analizado en la fecha de realización del presente trabajo en la que, por supuesto, el texto está sujeto a las modificaciones que puedan surgir de la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley.

IX. Conclusiones

A) De D. Lorenzo Pérez Sarrión

Sintéticamente, y desde una valoración global del PLRSAL que pone de relieve algunos aspectos interesantes que van a marcar el régimen local en los próximos años, por último sólo cabe apuntar diez aspectos mejorables del Texto:

Primero. La idea del APLRSAL de 2012 dista mucho del texto remitido al Congreso, cuyo contenido ha sido suavizado, incluso dejándolo como una mera declaración de intenciones en aspectos cruciales como el “Coste Estándar” de los Servicios Públicos, concepto que ha sido trasladado al cálculo del coste efectivo.

Segundo. La opción de incrementar las competencias propias (o por absorción) de las Diputaciones Provinciales respecto de los municipios de su ámbito (menores de 20.000 habitantes: que, por ejemplo, en la de Valencia, representan un 90% del total de entidades) no está suficientemente precisada. Ni éstos es evidente que compartan esa propuesta, ni aquéllas estarán preparadas en muchos casos para asumirlas eficientemente a corto plazo.

Tercero. Tampoco parece cerrado el cambio competencial hacia las CCAA, lo que al añadirse los problemas financieros de la mayoría de éstas, propiciará un panorama incierto y difuso en esa pretendida por el legislador clarificación competencial.

Cuarto. Una vez más, no se ha abordado de forma integral la Planta Local, desaprovechando una ocasión histórica para racionalizar verdaderamente la estructura territorial local.

Quinto. La idea de “Una administración, una competencia” no es reconocible en absoluto en el texto de la ley. La Exposición de Motivos deberá adecuarse al mismo, o reformularse la ley a previsiones más precisas, acorde con el texto que conocemos impreso en el Diario Oficial del Congreso.

Sexto. No se ha abordado de frente un nuevo marco de las Haciendas Locales, acorde a la nueva realidad de la crisis y el papel de cada Administración, sobre la base del reparto de competencias que se pacte.

Séptimo. Se echa de menos una regulación garantista para el traspaso de personal entre AAPP con motivo de la nueva distribución CCAA/Diputaciones Provinciales/Ayuntamientos.

Octavo. La regulación del régimen de autorizaciones genera inseguridad jurídica y disfunciones en su aplicación en el seno de cada EL, lo que puede conllevar conflictos con la Unión Europea y no resultar operativa la reforma a los fines pretendidos: el impulso de la libre actividad económica.

Noveno. La reversión de la regulación de los FHE a la situación anterior del EBEP, siendo un paso importante, es insuficiente en orden a reforzar la independencia de éstos en las EELL en que desempeñan sus funciones, permitiendo aprovechar su papel técnico y profesional en el cumplimiento de los objetivos de la Ley y de la LOEPYSF: en concreto, suprimir la libre designación como provisión de puestos y reconducir su sistema retributivo y disciplinario a parámetros ajenos al ámbito de las decisiones locales, podrían ser dos medidas favorecedoras de esa idea subyacente.

Décimo. Aun antes de leer la letra impresa del BOE, resulta ya inaplazable un Texto Refundido de Régimen Local, que refunda y armonice el maremágnum normativo (sobre todo después de la reforma constitucional del art. 135) y que culmine, dotándolo de coherencia, el propio PLRSAL, cuando éste se convierta en Derecho Positivo.

En definitiva, desde el optimismo realista, a partir del estudio y la reflexión, el diálogo y el consenso, sobre la base del respeto mutuo de las funciones de cada uno de los agentes públicos y privados deberemos articular la nueva legislación de régimen local sobre la cual resulta ineludible el proceso de modernización de las entidades locales.

B) De D. Víctor Almonacid Lamelas

En definitiva, se trata de una ley con posibles tachas de inconstitucionalidad (arts. 14, 81, 137, 140-142, y 149.1.18), lo cual puede ser objeto de debate jurídico (en el que puede ser ilustrativo el Dictamen del Consejo de Estado), pero sobre todo se trata de una ley del Estado que podría chocar con los intereses del resto de niveles de poder territorial:

- Comunidad Europea. Nadie ha defendido el municipalismo como Europa. Los principios de subsidiariedad, uno de los principales del Tratado Constitutivo, y proximidad-autonomía local -en este caso presente en la Carta Europea de Autonomía Local del Consejo de Europa- se erigen en la base misma del modelo social europeo.

- CCAA. Es una Ley que regula el régimen local pero que afecta muy mucho a las CCAA en el aspecto competencial. También es una Ley que probablemente estira al máximo el contenido posible de una Ley básica estatal, teniendo en cuenta que el desarrollo legislativo del régimen local le corresponde al legislador autonómico.

- Diputaciones. Se dice que esta ley vulnera o podría vulnerar la autonomía local. Mucho más preciso es decir que podría vulnerar la autonomía municipal porque de hecho la Ley en principio refuerza la autonomía provincial… pero, si se nos permite la expresión, podrían “morir de éxito”, algo que por supuesto no deseamos que ocurra.

- Entidades Locales Supramunicipales. Se supedita, en principio con buen criterio, su creación y mantenimiento a la eficiencia en la prestación de sus servicios. Si son “rentables” podrán sobrevivir.

- Ayuntamientos. Al margen del embrollo competencial y de los posibles menoscabos a la autonomía municipal, otro aspecto preocupante es que ni la tramitación de la Ley ni la Ley en sí han fomentado o fomentarán desde luego la unidad municipal, algo que sin duda va en detrimento del municipalismo. Suprimida al menos la agresión a la autonomía municipal de los municipios de menos de 5.000 habitantes que establecía el Anteproyecto, permanece no obstante la tutela respecto de los de menos de 20.000, la inmensa mayoría. Las “grandes ciudades” continúan con su régimen propio, sin perjuicio de otros regímenes especiales. Paradójicamente en una ley de “sostenibilidad financiera”, las Haciendas Locales brillan por su ausencia y quedan como asignatura pendiente. Quizá el año que viene tal y como se rumorea…

- Entidades Locales Inframunicipales. Como dijimos, pierden su condición de entidad local y se decreta su supresión en determinados supuestos. Sin ánimo de caer en sensacionalismos probablemente son las grandes perjudicadas de la Ley.

Sé que he sido crítico, pero tampoco podía eludir mi responsabilidad en la exégesis del texto suministrado; sin embargo, me gustaría acabar de forma positiva, expresando un deseo… Que nos llevemos bien. No sé si puede parecer un poco ingenuo por mi parte. La ley planteará, desde el “día D”, problemas prácticos en su interpretación y sobre todo en su aplicación, pero todos remamos en la misma dirección en el barco del municipalismo. Apelo al sentido común y a la calidad humana en las relaciones profesionales. En tiempos difíciles, convulsos e inseguros es lo mejor que podemos hacer.

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de octubre de 2013.