ADMINISTRATIVO

La Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local y su implicación en el coste de los servicios

Tribuna

I. El coste de los servicios públicos

 A) Introducción

El proceso de consolidación fiscal y reducción de la deuda pública permitió la entrada de España en la Unión Económica y Monetaria europea. Sin embargo, la crisis económica que se produjo a partir de 2008, especialmente severa en nuestra economía, debido a la elevada tasa de desempleo y el fuerte deterioro de las finanzas públicas obligaron a realizar una serie de ajustes que permitan recuperar la senda del equilibrio presupuestario. La crisis económica puso rápidamente de manifiesto la insuficiencia de los mecanismos de disciplina de la anterior Ley de Estabilidad Presupuestaria (EDL 2001/45986) y la necesidad de nuevas medidas en el ámbito presupuestario.

Se modificó la Constitución Española (EDL 1978/3879) en el año 2011, elevando a categoría constitucional los conceptos de estabilidad presupuestaria, que hasta entonces sólo tenían carácter de ley ordinaria. Así la Constitución, en su nueva redacción del art. 135, obliga a TODAS las Administraciones Públicas a que se adecuen sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

Posteriormente, con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550) (ahora sí con carácter de ley orgánica por desarrollar preceptos constitucionales), establece -en su art. 7- el principio de “eficiencia” en la asignación y utilización de los recursos públicos, de tal manera que:

“1. Las políticas de gasto público deberán encuadrarse en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

2. La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.

3. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL- (EDL 2013/248308) introduce la obligación de determinar el coste efectivo de los servicios que prestan las Entidades Locales como medida de transparencia y se dispone su remisión al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación. La Ley considera la medida como un paso fundamental en la mejora de la información disponible, eliminando asimetrías para la toma de decisiones de los ciudadanos y de la Administración, y considera que contribuirá de forma permanente al aumento de la eficiencia, considerando que con la publicación agregada de la información de todos los costes efectivos de los servicios prestados por todas las Entidades Locales el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas contribuye a garantizar el cumplimiento del principio de eficiencia de conformidad con el art. 7 LOEPYSF ya transcrito.

Por tanto, se requiere:

EFICACIA: es decir, cumplimiento de los objetivos, para cumplir objetivos primero deben señalarse los objetivos. Viendo la nueva redacción de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), bien podemos señalar que los objetivos podrían ser los siguientes:

1º. La prestación de los servicios de carácter obligatorio (art. 26 LRBRL).

2º. La prestación de los servicios calificados como de “competencias propias” (art. 25.2 LRBRL).

3º. Los servicios o competencias que se deleguen por el Estado o Comunidad Autónoma y que deberán contener los recursos cubran la totalidad de los gastos (art. 27.6 LRBRL).

4º. Los servicios o actividades calificados como de competencias impropias si se dispone de recursos para prestar dichos servicios (art. 7.4 LRBRL).

EFICIENCIA: es decir, esos servicios o actividades deberán prestarse de la forma más barata posible, con el menor coste.

TRANSPARENCIA: ese coste debe de publicarse, parece que para que sea conocido por toda la Corporación (y me refiero especialmente a la Oposición) y también para el propio Gobierno Municipal, que en muchas ocasiones no dispone de esa información. Pero, fundamentalmente, para que sea conocido por el ciudadano en general. Hoy el acceso a la información pública se considera como un eje fundamental de la acción política, y los ciudadanos deben conocer cómo se toman las decisiones, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras Administraciones.

Se pretende que sea comparable con los servicios que presten otros municipios de similares características. Pero para que sea comparable habrá que ver si los criterios de cálculo son los mismos, si la calidad de los servicios es semejante.

El principio de transparencia se ha recogido en la reciente Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (EDL 2013/232606), donde se contemplan expresamente infracciones -sobre todo en materia de gestión económico presupuestaria (art. 28)- y las sanciones que se pueden imponer.

Tenemos, pues, la introducción al elemento “coste” en los servicios públicos a través del principio de eficiencia.

B) Antecedentes

Pero el elemento “coste” en la prestación de los servicios siempre ha existido en la Administración Local, aunque en la mayoría de los municipios, con carácter residual y sin que se le prestase la atención debida.

Efectivamente, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992), se refiere a los costes en dos aspectos:

- En materia de tributos, fundamentalmente en las tasas, y en los precios públicos

- En materia de contabilidad pública.

1º. En los tributos y precios públicos

Tradicionalmente, para el establecimiento o modificación de las tasas por la prestación de un servicio o la realización de una actividad, hay que calcular el coste real o previsible de dicho servicio o actividad, sin que el importe de la tasa pueda exceder, en su conjunto, de dicho coste. E incluso llega establecer qué criterios deben tenerse en cuenta para calcular dicho coste: los directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad cuya prestación o realización se exige con la tasa (art. 24 TRLRHL).

Y este cálculo debe figurar en un informe técnico-económico; por ello, el art. 25 TRLRHL exige que los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente, pudiendo provocar nulidad del acuerdo si se adopta sin dicho informe o con poca fundamentación. El informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo. Aunque no resultará preciso acompañar el informe técnico-económico cuando se trate de la adopción de acuerdos motivados por revalorizaciones o actualizaciones de carácter general ni en los supuestos de disminución del importe de las tasas, salvo en el caso de reducción sustancial del coste del servicio correspondiente. Considerando que la reducción es sustancial cuando se prevea que la disminución del coste del servicio vaya a ser superior al 15% del coste del servicio previsto en el estudio técnico-económico previo al acuerdo de establecimiento o de modificación sustancial inmediato anterior. Para justificar la falta del informe técnico-económico, el órgano gestor del gasto deberá dejar constancia en el expediente para la adopción del acuerdo de modificación de una declaración expresiva del carácter no sustancial de la reducción.

De forma similar, aunque sin tanta exhaustividad, el art. 44 TRLRHL dispone que el importe de los precios públicos debe cubrir como mínimo el coste del servicio prestado o de la actividad realizada, lo que obliga a calcular el coste. De tal manera que es el art. 26 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (EDL 1989/12832) que añade que toda propuesta de establecimiento o modificación de la cuantía de precios públicos deberá ir acompañada de una memoria económico-financiera que justificará el importe de los que se proponga y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes

2º. En la contabilidad municipal

En la contabilidad pública el coste se configura como un fin de la propia contabilidad pública, de tal manera que el art. 205 TRLRHL, al establecer los fines de la contabilidad señala en su apartado c) “Determinar los resultados analíticos poniendo de manifiesto el coste y rendimiento de los servicios”. En parecido sentido, tanto la actual Orden EHA/4041/2004 (EDL 2004/173345), como la nueva Orden HAP/1781/2013, de 20 septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local (EDL 2013/180380), que en su Regla 13.b), dispone que el SICAL Normal debe permitir el cumplimiento de facilitar la información para la determinación del coste y rendimiento de los servicios públicos.

Si bien la nueva Instrucción será de aplicación a partir de 1 de enero de 2015, la Disp. Trans. 3ª excepciona la obligación de incluir en las cuentas anuales de los ejercicios 2015 y 2016 la información sobre el coste de las actividades y los indicadores de gestión, a efectos de facilitar un período de tiempo razonable que permita la implantación de una adecuada contabilidad de costes por parte de las entidades que han de aplicar la nueva Instrucción de Contabilidad. Consecuentemente, dichos puntos debieran aparecer ya en las cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2017.

Pero esta disposición no tiene en cuenta la nueva normativa, que obliga (como luego veremos) a que antes del 1 de noviembre - en principio, ya de este año - se publique el coste efectivo de los servicios, por lo que antes de 2015 y de 2016 ya se dispondrá de dicha información.

Aunque, en realidad, sólo se exigía que se pusiera de manifiesto en los municipios de más de 50.000 habitantes. Así, el art. 211 TRLRHL dispone para estos municipios que deben acompañar a la Cuenta General una Memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios y otra Memoria demostrativa del grado en que se hayan cumplido los objetivos programados con indicación de los previstos y alcanzados, con su coste.

Aun con dicha obligación, en muchos municipios no se realiza, debido, por una parte, a la falta de medios y, por otra, a las dificultades para el cálculo de dichos costes.

Formando parte de las obligaciones del control interno se incluye el control de eficacia (art. 213 TRLRHL), que tiene por objeto la comprobación periódica del grado de cumplimiento de los objetivos, así como el análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento de los respectivos servicios o inversiones.

Pero esto no es fácil porque la contabilidad de la entidad local no está diseñada para una contabilidad de costes, no está preparada para la contabilidad analítica. Es una contabilidad fundamentalmente presupuestaria, destinada a comprobar si se ha liquidado más o menos ingresos de los previstos y si se han cobrado o no; y en gastos, de la misma manera, ofrece la visión de si se han reconocido todas las obligaciones previstas en el presupuesto y si se han pagado. Los asientos directos en contabilidad se utilizan para ajustes de apertura o cierre de dicha contabilidad (provisiones, depreciaciones, amortizaciones, etc.).

C) Contabilidad de costes

La Intervención General de la Administración del Estado -IGAE- elaboró un Manual de “Principios Generales sobre Contabilidad Analítica de las Administraciones Públicas” (EDD 2004/313155), que tiene por objeto establecer una serie de normas y criterios generales que permitan diseñar un marco de referencia general en la implantación de Sistemas de Contabilidad Analítica en las Administraciones Públicas. A diferencia de lo que ocurre en el ámbito de la Contabilidad Financiera, en que existe una práctica consolidada producto de la experiencia, en el campo de la Contabilidad Analítica Pública y, probablemente, como consecuencia de la diversidad de entes que componen dicho sector, no existen pautas concretas, o al menos éstas son demasiado generales, que permitan delimitar correctamente su aplicación.

Y es que cada organización presenta unas características diferenciadoras respecto de las demás, y en ámbito local, cada Ayuntamiento es un mundo distinto, en la mayor parte de los casos sus sistemas de información actuales han sido concebidos por y para esa organización, quedando los sistemas de información generales tales como Contabilidad Financiera, seguimiento presupuestario, etc., muy lejos del objetivo fundamental que precisamente, desde el punto de vista de su propia ontología, presenta un sistema de Contabilidad Analítica, donde las propias necesidades de análisis implican descender a niveles suficientes de conocimiento y éstos vienen determinados por las propias características de la organización. Recordemos lo que se viene a llamar la regla del 80%-20%, es decir, el 80% de los municipios son de menos de 5.000 habitantes; sin embargo, casi el 80% de los habitantes viven en el 20% de los municipios mayores de 5.000 habitantes.

La actuación de las Administraciones Públicas no sólo debe estar presidida por el cumplimiento de la legalidad vigente, sino que es necesario que esa actuación se desarrolle con el empleo del menor número posible de recursos económicos y alcanzando los objetivos prefijados, máxime en un momento de austeridad presupuestaria (principios de eficiencia y eficacia).

El Manual de la IGAE citado define el Sistema de Contabilidad Analítica como “el conjunto de técnicas contables que permite el estudio de una organización tanto desde el punto de vista orgánico como funcional mediante el análisis detallado de sus componentes con el objetivo de obtener información relevante sobre el proceso de formación de costes e ingresos tanto temporal como cualitativamente, de manera eficiente”. Y define COSTE, en un sentido general, como “la contraprestación que hay que entregar para conseguir algo, lo que es preciso pagar o sacrificar para obtenerlo, ya sea mediante la compra, el intercambio o la producción”.

Como concepto más amplio que posiblemente tiene una estrecha relación con el concepto de sacrificio, pero que aproxima la definición a términos productivos, puede considerarse que “coste” sería la aplicación de un gasto.

Con el término “coste” se produce en el campo de las Administraciones Públicas una primera cuestión a resaltar, y es la diferenciación, fundamental entre Gasto Presupuestario y Coste.

La práctica presupuestaria a la que están sometidas las Administraciones Públicas se caracteriza por ser un presupuesto de medios y no responde al concepto de Presupuesto de Gestión. Con ese concepto, se haría referencia a todos aquellos gastos/costes en los que una organización determinada podría incurrir para llevar a cabo sus objetivos, incluyéndose, por tanto, convenientemente periodificados y clasificados, gastos que, en estos momentos, con la actual técnica presupuestaria, no forman parte del presupuesto de la organización.

La IGAE ha venido desarrollando el denominado Modelo C.A.N.O.A. (Contabilidad Analítica Normalizada para Organizaciones de la Administración), implementando dicho modelo con la correspondiente aplicación informática, y los documentos «Principios Generales sobre Contabilidad Analítica de las Administraciones Públicas», en el que se recoge un marco conceptual y metodológico para la implantación de un sistema de contabilidad analítica en las organizaciones del sector público y «Los indicadores de gestión en el ámbito del sector público», en el que se recogen los conceptos teóricos, clases de indicadores y el procedimiento a seguir en el diseño e implantación de los indicadores de gestión, así como la utilidad de la información que proporcionan estos indicadores en el marco de la gestión pública, que constituyen la metodología seguida para el cálculo de dichos costes.

Pero, hasta ahora, no existe una herramienta semejante en la Administración Local, aunque hay muchos trabajos en este sentido, como el Manual de Procedimiento para la implantación de un sistema de costes en la Administración Local, de la Federación Española de Municipios y Provincias. Desde el punto de vista político se le ha prestado poca atención al coste de los servicios, más preocupados por en qué se gasta, que queda en la bolsa de vinculación para gastar y si la tesorería puede pagar lo que se debe.

II. El coste en la nueva Ley de Régimen Local

 A) Coste estándar versus coste efectivo

En su primera redacción, la LRSAL hablaba de coste estándar. En el anteproyecto de ley de 18 de febrero de 2013 (EDL 2013/75482) el apartado 2º del art. 26 LRBRL tenía la siguiente redacción:

“Por Real Decreto se establecerán el coste estándar de los servicios previstos en este precepto, determinando la periodicidad y procedimiento de evaluación de los mismos. En el mismo Real Decreto se establecerán las condiciones en que los Municipios deban publicitar el coste y la eficiencia de estos mismos servicios”.

El coste estándar suele definirse en la literatura económica como el sumatorio de los costes previstos que, en concepto de materiales, mano de obra y costes generales de fabricación, se requieren por unidad de producto, bajo condiciones de producción eficientes. Se trata de un instrumento de control de la eficiencia de la actividad desarrollada por la empresa al permitir comparar este indicador con los costes realmente incurridos y determinar la posible existencia de ineficiencias.

Pero pronto fue muy contestada la introducción del concepto de coste estándar, tanto por la doctrina como por la propia Comisión Nacional de la Competencia y por el Consejo de Estado.

La Comisión Nacional de la Competencia, en su Informe de 13 de marzo de 2013, consideraba que:

“La CNC acoge favorablemente que una de las preocupaciones del APL sea precisamente introducir elementos de evaluación de la eficiencia en la gestión de los servicios públicos. Tales instrumentos, en particular cuando están bien diseñados y se hacen valer con el rigor adecuado, pueden generar incentivos a la reducción de costes y a la búsqueda de eficiencias adicionales y contribuyen a contener el gasto público.

En todo caso, el APL no desarrolla el proceso de elaboración de estos costes estándar y las metodologías aplicables al efecto, difiriendo tal precisión al desarrollo reglamentario. También es relativamente parco en relación con las consecuencias derivadas del incumplimiento de dichos costes estándar por parte de las entidades locales en las diferentes situaciones en que este instrumento se menciona,

En ausencia de tal información, las consideraciones que se realizan a continuación parten de que, precisamente, la introducción de competencia efectiva en la prestación de los servicios, allí donde sea posible, puede contribuir a generar tales eficiencias y a contener el gasto público, sin los posibles efectos negativos sobre las dinámicas de costes que pueden tener otros instrumentos.

En este sentido, la CNC llama la atención sobre dos aspectos: por un lado, los graves riesgos para la competencia y la eficiencia estática y dinámica de la fijación y publicidad de los costes estándar. Por otro, la recomendable clarificación en el APL de las consecuencias de una evaluación negativa de los servicios analizados.

Respecto al primer aspecto, se realizan las siguientes consideraciones:

1. Desde un punto de vista económico, la referenciación a un coste estándar de los servicios de las entidades locales resulta un instrumento que:

- No incentiva la eficiencia dinámica en la misma medida que la introducción de competencia en o por la prestación de los servicios, ya que el coste real al que se presten los servicios tenderá a converger con dicho coste estándar, sin potenciarse rebajas ulteriores.

- No permite, en la misma medida que el instrumento competitivo, que los prestadores efectivos de los servicios de titularidad pública local, sea la propia entidad local o sean prestadores distintos a ella, trasladen verazmente su información de costes para la determinación del coste neto.

- Las dificultades para obtener una información veraz y la falta de incentivos para proporcionarla incrementan el riesgo de que se calcule un coste estándar inadecuado que distorsione la prestación del servicio. La falta de claridad del APL sobre el cálculo del coste estándar aumenta esta posibilidad.

- Puede desincentivar que los titulares de los servicios los presten mediante gestión indirecta tras la correspondiente selección competitiva del prestador, en la medida en que la gestión directa, aún sin tensión competitiva, pueda resultar suficiente para cumplir con el coste estándar que venga determinado.

2. El conocimiento público de dichos costes estándar aumenta el riesgo de una convergencia al alza de precios y tarifas a cobrar por dichos servicios, en las distintas entidades locales, para los usuarios finales o los contribuyentes, que sufraguen en todo o en parte la prestación de los servicios locales. Ello:

- Puede desincentivar que los prestadores trasladen a los usuarios las posibles eficiencias que desarrollen.

- Perjudica la competencia "por el mercado" en los servicios prestados por las entidades locales que decidan dicha competencia.

- De manera general, produce un efecto “indexación” de estas actividades económicas que también incidirá a largo plazo en la variación, con mayor probabilidad al alza, de los costes y tarifas.

En consecuencia, la CNC recomienda analizar cuidadosamente estos efectos y replantear la consideración del coste estándar, predefinido y conocido ex ante, como el eje en el APL de la contención presupuestaria y la eficiencia en la prestación de los servicios. Como alternativa menos peligrosa para la competencia efectiva y más favorecedora de la eficiencia, la CNC considera que:

- El análisis de cada servicio debería realizarse caso por caso por la entidad local correspondiente, solo en aquellas situaciones en que los servicios no se puedan prestar en competencia y, de hecho, sea la entidad local quien los preste directamente o mediante entidades instrumentales interpuestas. Ello incentivaría que las prestaciones, siempre que sea posible, se realicen en mayor competencia.

- El instrumento del coste estándar como metodología común a desarrollar reglamentariamente, en caso de existir, debería por lo tanto quedar limitado a los anteriores supuestos.

- En paralelo, se debería establecer en el APL un alto nivel de exigencia en la realización de tales análisis de la posibilidad de que los servicios sean prestados en competencia”.

El Consejo de Estado, en su Dictamen de 26 de junio de 2013 (EDD 2013/121977), también da un buen repaso al concepto de coste estándar, desde varias perspectivas, fundamentalmente por la falta de regulación y por afectar a la autonomía local, veamos:

Pues bien, en primer lugar llama la atención que, siendo el coste estándar un valor al que se anuda una función ablativa de las competencias municipales, lo único que el anteproyecto establece en relación con su determinación es que corresponde al Gobierno fijarlo mediante real decreto en el que se establecerán también la periodicidad y procedimiento para la evaluación de los servicios mínimos. La remisión que en este punto realiza la norma legal a la norma reglamentaria es tan amplia y carente de parámetros legales que prácticamente puede considerarse como una habilitación en blanco al Gobierno.

A juicio del Consejo de Estado, el anteproyecto debería orientar debidamente el ejercicio de la potestad reglamentaria mediante una regulación suficiente del coste estándar, precisando algunos extremos relevantes para su determinación y la del modo en que ha de operar en la práctica. En este sentido, se considera necesario, al menos, que el legislador establezca si el coste estándar es único para todos los servicios, si variará respecto de cada uno de ellos o si puede, incluso, haber varios para un mismo servicio en atención a diversos criterios, que en tal caso también habrían de quedar identificados. Asimismo, deberían fijarse los factores de ponderación o corrección del coste estándar, pues no parece adecuado que este deba ser único para todos los Municipios, habida cuenta de la gran heterogeneidad que caracteriza la realidad municipal española; ello aconseja sugerir que se introduzcan tales factores de corrección, que habrían de atender a diversas variables, como la orografía, el clima o la estructura social y económica del Municipio, entre otros, y no solo a su tamaño y a la densidad de población, como sugiere el Instituto de Estudios Fiscales en su informe sobre el "ahorro potencial por establecimiento de un coste estándar en la prestación de servicios en el ámbito local y por la limitación de la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas de los Municipios". Finalmente, el anteproyecto ha de concretar también los aspectos esenciales del procedimiento que debe seguirse para la determinación de este parámetro, no bastando con que indique que deberá oírse a las Comunidades Autónomas y recabarse el informe de la Comisión Nacional de Administración Local. (…) Ahora bien, más allá de las observaciones que al objeto de perfilar más adecuadamente la regulación del coste estándar acaban de formularse, se considera necesario poner de manifiesto que la aplicación de este parámetro en los términos que actualmente se recogen en el anteproyecto puede incidir notoriamente en el desenvolvimiento efectivo de la autonomía municipal y, a la postre, reducir en exceso el ámbito competencial que integra el núcleo esencial de esa autonomía constitucionalmente garantizada. Y ello porque la efectividad de tal autonomía queda subordinada al cumplimiento de unos requisitos que, al margen de no haber quedado adecuadamente definidos en el texto en proyecto, no deberían producir el efecto condicionante que se les atribuye, que, en última instancia, puede llegar a suponer una atribución "en precario" a los Municipios de su autonomía. Pues, en efecto, tal autonomía, cuyos contornos quedan definidos, entre otros elementos, por el conjunto de competencias atribuidas a los Municipios -que, según ha quedado expuesto, puede ser más o menos amplio a criterio del legislador básico-, lleva implícita la capacidad de cada Municipio de adoptar las decisiones que estime oportunas para la configuración de su sistema de prestación de servicios y la definición de los estándares de calidad de los servicios, así como la de calcular y distribuir los costes inherentes a tal prestación. Por ello, exigir que cada servicio se preste sin rebasar un determinado umbral (coste estándar) y someterlo a una evaluación orientada a determinar que no hay alternativas menos costosas desde el punto de vista de economías de escala puede perturbar el sistema de atribución competencial e interferir en la autonomía municipal de tal modo que su efectividad quede precarizada como consecuencia de estar permanentemente sometida a cuestión, cuando no diluida o seriamente comprometida.”

El Consejo de Estado llega a la conclusión de que:

“En definitiva, las observaciones anteriores ponen de manifiesto que la regulación introducida en el artículo 26 de la LBRL por el anteproyecto en relación con el coste estándar y los efectos derivados de su incumplimiento no es una regulación precisa ni acabada y debe por ello ser revisada en conjunto, a fin de que se presente más completa y dotada de mayor claridad y coherencia interna.”

B) El Coste efectivo en la nueva Ley

El coste efectivo en la nueva regulación de la LRBRL se concreta en los siguientes aspectos:

1º. La atribución competencial deberá realizarse bajo el principio de eficiencia (art. 2 LRBRL)

La legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Por tanto al menor coste posible.

2º. La eficiencia en la delegación de competencias (art. 7.3 LRBRL)

 El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar en las Entidades Locales el ejercicio de sus competencias. Pero esta delegación de competencias deberá realizarse al menor coste posible (principio de eficiencia).

Además la delegación habrá de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (art. 27 LRBRL).

3º. La eficiencia en las competencias propias (art. 25.3 y 4 LRBRL)

Las competencias municipales propias se determinan por Ley, debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera. La Ley deberá ir acompañada de una memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones Públicas afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad, así como la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las Administraciones Públicas.

4º. La eficiencia en la suscripción de convenios y constitución de Consorcios (art. 57.2 y 3 LRBRL)

La suscripción de convenios y constitución de consorcios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

La constitución de un consorcio solo podrá tener lugar cuando la cooperación no pueda formalizarse a través de un convenio y siempre que, en términos de eficiencia económica, aquélla permita una asignación más eficiente de los recursos económicos. En todo caso, habrá de verificarse que la constitución del consorcio no pondrá en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda de la Entidad Local de que se trate, así como del propio consorcio, que no podrá demandar más recursos de los inicialmente previstos.

5º. La eficiencia en la creación de entes desconcentrados (art. 24 bis LRBRL)

Los entes de ámbito territorial inferior al Municipio, que carecerán de personalidad jurídica, como forma de organización desconcentrada del mismo para la administración de núcleos de población separados, solo podrán crearse si resulta una opción más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de población separados de acuerdo con los principios previstos en la LOEPYSF.

6º. La eficiencia en materia de personal (art. 90.1 LRBRL)

 Corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual.

Las plantillas deberán responder a los principios de racionalidad, economía y eficiencia y establecerse de acuerdo con la ordenación general de la economía, sin que los gastos de personal puedan rebasar los límites que se fijen con carácter general.

7º. La eficiencia en la asignación de los recursos (art. 133 LRBRL)

Como criterio de carácter general en materia económico-financiera, la asignación de recursos deberá realizarse con arreglo a los principios de eficacia y eficiencia.

8º. La obligación de prestar los servicios de la forma más eficiente (art. 85 LRBRL)

 Los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas como formas de gestión directa e indirecta.

Teniendo en cuenta que en el caso que se pretenda optar como forma de gestión directa entre Entidad pública empresarial local o la Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública, sólo podrá hacerse uso de estas formas cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que las otras formas de gestión directa (por la propia Entidad Local o por Organismo Autónomo Local), para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. Además, deberá constar en el expediente la memoria justificativa del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su aprobación en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como, el apoyo técnico recibido, que deberán ser publicitados. A estos efectos, se recabará informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas, de conformidad con lo previsto en el art. 4 LOEPYSF.

El informe del Interventor sin embargo no deberá incluir en su informe cuestiones de oportunidad o conveniencia del servicio o actuación que se pretenda (art. 218 TRLRHL).

9º. Obligación de calcular los costes efectivos (art. 116 ter LRBRL)

La Ley añade un nuevo artículo, el 116 ter, cuya denominación es precisamente “Coste efectivo de los servicios”, de tal manera que:

“1. Todas las Entidades Locales calcularán antes del día 1 de noviembre de cada año el coste efectivo de los servicios que prestan, partiendo de los datos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato anterior.

2. El cálculo del coste efectivo de los servicios tendrá en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios conforme a los datos de ejecución de gastos mencionados en el apartado anterior: Por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se desarrollarán estos criterios de cálculo.

3. Todas las Entidades Locales comunicarán los costes efectivos de cada uno de los servicios al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación”.

Las características de este precepto son:

- Se refiere a TODAS las Entidades Locales, por lo tanto abarca a las entidades locales del artículo 3.1 LRL, es decir al Municipio, a la Provincia y a la Isla; y a las entidades del apartado 2 del citado precepto, es decir a la Comarca, las Áreas Metropolitanas y a las Mancomunidades.

- Establece un plazo perentorio para el cálculo de los costes efectivos de los servicios: antes del 1 de noviembre de cada año.

- Se refiere a TODOS los servicios que se prestan por la Entidad Local.

- Los datos que se utilizarán serán los contenidos en la liquidación del presupuesto. Por tanto se tratará de gastos presupuestarios, sin tener en cuenta - en principio - aquellos costes que no figuran en el presupuesto.

- En los entes dependientes, los datos serán los que figuren en sus cuentas. Aunque el precepto no distingue, parece obvio que si se trata de entes de carácter administrativo (organismos autónomos) será la liquidación del presupuesto el documento a considerar y si se trata de entes empresariales o sociedades públicas, entonces es cuando se utilizarán los datos de sus cuentas (balance y cuenta de pérdidas y ganancias).

- El coste efectivo se viene a identificar con los costes reales, aunque el precepto literalmente dice que “se tendrá en cuenta” y estos costes serán los directos y los indirectos, como tradicionalmente siempre ha sido, aunque parece que sólo los presupuestarios (de ser así no se incluiría la amortización del inmovilizado)

- Los criterios de cálculo se desarrollarán mediante Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

- No solamente se tienen que calcular, sino que deben comunicarse al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para que se publiquen. Hay que tener en cuenta que el incumplimiento de esta obligación se considera infracción muy grave en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (art. 28.k), siendo los sujetos responsables los que tienen la consideración de alto cargo o asimilado y los miembros de la Junta de Gobierno Local (art. 25), aunque en el caso de los Concejales de las Entidades Locales la sanción consiste en “la declaración del incumplimiento y su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o diario oficial que corresponda” (art. 30.2.a)

10º. En la coordinación por la Diputación Provincial de los servicios (art. 26.2 LRBRL)

En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o entidad equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes servicios:

a) Recogida y tratamiento de residuos.

b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

c) Limpieza viaria.

d) Acceso a los núcleos de población.

e) Pavimentación de vías urbanas.

f) Alumbrado público.

Para coordinar la citada prestación de servicios la Diputación propondrá, con la conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de prestación, consistente en la prestación directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas. Para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera.

Cuando el municipio justifique ante la Diputación que puede prestar estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por la Diputación provincial o entidad equivalente, el municipio podrá asumir la prestación y coordinación de estos servicios si la Diputación lo considera acreditado.

Cuando la Diputación o entidad equivalente asuma la prestación de estos servicios repercutirá a los municipios el coste efectivo del servicio en función de su uso. Si estos servicios estuvieran financiados por tasas y asume su prestación la Diputación o entidad equivalente, será a ésta a quien vaya destinada la tasa para la financiación de los servicios.

11º. Seguimiento por la Diputación Provincial de los costes (art. 36.h) LRBRL)

Son competencias propias de la Diputación o entidad equivalente el seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia. En este caso el precepto no distingue entre municipios de menos o más habitantes, por lo que es aplicable a todos los municipios de la provincia.

Cuando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.

12º. En el Plan Provincial de Cooperación de obras y servicios (art. 36.2.a) LRBRL)

Diputación o entidad equivalente debe aprobar anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, en cuya elaboración deben participar los Municipios de la Provincia. El plan, que deberá contener una memoria justificativa de sus objetivos y de los criterios de distribución de los fondos, criterios que en todo caso han de ser objetivos y equitativos y entre los que estará el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios. Podrá financiarse con medios propios de la Diputación o entidad equivalente, las aportaciones municipales y las subvenciones que acuerden la Comunidad Autónoma y el Estado con cargo a sus respectivos presupuestos. Sin perjuicio de las competencias reconocidas en los Estatutos de Autonomía y de las anteriormente asumidas y ratificadas por éstos, la Comunidad Autónoma asegura, en su territorio, la coordinación de los diversos planes provinciales, de acuerdo con lo previsto en el art. 59 de la Ley.

Cuando la Diputación detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, incluirá en el plan provincial fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducir sus costes efectivos.

El Estado y la Comunidad Autónoma, en su caso, pueden sujetar sus subvenciones a determinados criterios y condiciones en su utilización o empleo y tendrán en cuenta el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios

13º. En relación al Régimen Foral Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra

En relación al Régimen Foral Vasco, se da una nueva redacción a la Disp. Adic. 2ª LRBRL, de tal manera que las Diputaciones Forales desarrollarán los criterios de cálculo de conformidad con lo establecido en el art. 116 ter LRBRL recibiendo la comunicación del coste efectivo de los servicios que prestan las Entidades Locales de sus respectivos territorios.

De forma semejante, en relación a la Comunidad Foral de Navarra, la Disp. Adic. 2ª LRSAL dispone que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 116 ter LRBRL, la Comunidad Foral de Navarra, desarrollará los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios que prestan las Entidades Locales de Navarra, recibiendo la comunicación de dicho coste.

14º. Gestión integrada o coordinada de los servicios

Se añade una nueva Disp. Adic. 15ª a la LRBRL, sobre la “Gestión integrada o coordinada de servicios”, en relación a la distribución de la Participación de Tributos del Estado (art. 124 TRLRHL), de tal manera que:

“Cuando la Diputación o entidad equivalente acredite en un informe que el acuerdo de dos o más municipios para la gestión integrada de todos los servicios municipales que sean coincidentes conlleva un ahorro de al menos el 10% respecto el coste efectivo total en el que incurría cada municipio por separado, el coeficiente de ponderación que resulte de aplicación a cada municipio de acuerdo con el artículo 124.1 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se incrementará en 0,04. De la aplicación de esta regla no se podrá derivar, para cada ejercicio, un importe total superior al que resulte de lo dispuesto en el artículo 123 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales”.

III. Aproximación al concepto de coste efectivo

Al margen de cuestiones doctrinales y del futuro desarrollo de la norma en la que se concreten los criterios de cálculo, podemos realizar una aproximación al concepto y los elementos del coste efectivo empleando los mismos criterios que se utilizaron para establecer el coste efectivo de las competencias transferidas a las Comunidades Autónomas, y que se contienen en la Resolución de 20 de noviembre de 1995, de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales, por la que se ordena la publicación del Acuerdo 1/1995, de 15 de marzo, de modificación del método para el cálculo del coste de los servicios transferidos a las Comunidades Autónomas (EDL 1995/16318).

Veamos pues:

A) Definición de costes efectivos

La Disp. Trans. 1ª de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (EDL 1980/4091), define el coste efectivo de un servicio mediante un método descriptivo que lleva a su identificación como el mero resultado de la agregación de los costes directos, indirectos y gastos de inversión que corresponda imputar.

Conviene definir los componentes del coste que se considera imputable a los servicios, evidentemente este coste tiene que ser total y basado en la cobertura financiera de las unidades que de algún modo intervienen en los procesos de producción de los servicios públicos y, consecuentemente, en la realización de las funciones inherentes a los mismos.

Por tanto, habrá que considerar los siguientes componentes del coste efectivo respecto a un Servicio determinado:

a) Coste directo de unidades centrales.

b) Coste indirecto de unidades centrales.

c) Coste directo de unidades periféricas si existen

d) Coste indirecto de unidades periféricas si existen

e) Gastos de inversiones.

En esta clasificación se omite las amortizaciones del inmovilizado, que sí están en el cálculo de los costes de las tasas como en las Instrucciones de contabilidad.

Debe tenerse en cuenta que la orientación del método se hace bajo una perspectiva económica pero tomando como base la estructura de tareas y funciones necesarias para la prestación del servicio. De ahí que, desde un punto de vista analítico, los componentes del coste del servicio no pueden considerarse "a priori" predeterminados y establecidos en exclusiva dentro de una sola unidad orgánica, dado que las tareas inherentes a la prestación de los servicios públicos conllevan, necesariamente, al ejercicio de unas funciones en el proceso de producción de aquél que pueden resultar complejas.

En consecuencia, habrá que tomar como base de referencia el órgano que, cara al administrado, añade la última unidad de costes para hacer posible la prestación del servicio. A partir de este punto, y con la finalidad de componer los elementos y agentes portadores de los costes, habrá que considerar en una línea ascendente, las distintas fases de producción del servicio, cualquiera que sea la unidad que directamente intervenga en el proceso en razón del ejercicio de las funciones que tenga atribuidas.

El coste directo será sumatorio de todos los costes imputables a las unidades que intervienen directamente en el proceso de producción del servicio, cualquiera que sea la función que desarrollen o la rama de la actividad en que estén encuadradas.

Determinados los costes directos, deberá procederse al estudio pormenorizado de cada unidad implicada, al objeto de concretar cuál es su estructura de base y dónde se localizan las tareas de dirección, apoyo y coordinación de la misma con el fin de fijar los posibles ratios de imputación de costes indirectos.

Finalmente, sólo quedará computar los gastos de inversión necesarios para el mantenimiento de la prestación del servicio.

B) Coste directo

Constituye el coste directo la suma de los gastos de personal y de funcionamiento directamente vinculados a la prestación del servicio, relativos a las tareas que se deben realizar para la producción del mismo, cualquiera que sea la unidad orgánica que los genere y el lugar en que aquellas se produzcan.

C) Coste indirecto

El coste indirecto de un servicio está constituido por los gastos de personal y de funcionamiento necesarios para realizar las funciones de apoyo, dirección y coordinación del servicio y que corresponden, tanto a la unidad tomada como referencia, como a aquellas otras que colateralmente intervengan en la producción directa del servicio.

D) Gastos de inversión

Se considerarán como gastos de inversión los correspondientes a las inversiones para conservación, mejora, sustitución y ampliación del capital público afecto a la prestación del servicio.

La inclusión de los gastos de inversión responde a la necesidad de que el capital productivo público coadyuve a alcanzar, en cada momento, los mejores resultados en la prestación de los servicios públicos.

Para mayor precisión conceptual, se entenderá que constituyen:

- Inversión de conservación, la que tiene por objeto mantener los bienes materiales en situación de uso y funcionamiento normales y reponer los bienes deteriorados para que puedan seguir siendo utilizados en el desempeño de la función pública.

- Inversión de mejora, aquélla cuya finalidad es la de prorrogar la vida útil del bien o ponerle en un estado de uso que aumente la eficacia en la cobertura de las necesidades derivadas de la prestación del servicio.

- Inversión de sustitución, la que se realiza para reemplazar los bienes afectos al servicio que, a consecuencia de su uso normal, hayan devenido inútiles para la prestación del servicio.

- Inversión de ampliación o inversión nueva, la que tiene por objeto el incremento del stock de capital afecto a los servicios públicos, para mejorar cuantitativa o cualitativamente las condiciones de prestación.

IV. Conclusión

Como se puede observar, va a ser complicado calcular los costes presupuestarios, pero, sobre todo, los no presupuestarios -si es que se consideran-; saber o calcular los porcentajes de imputación de los costes tanto directos como indirectos, para que al final el coste que se obtenga sea realmente un coste efectivo y no un coste convencional.

Algunas de las objeciones que se han realizado por el Consejo de Estado a la consideración del coste estándar también serían aplicables al coste efectivo.

No existen medios personales ni materiales para calcular todos y cada uno de los costes de todos y cada uno de los servicios, si al final el coste efectivo va a resultar un coste convencional, poco o nada aportaremos para saber qué nos cuestan los servicios que se prestan por las Entidades Locales.

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de abril de 2014.