RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Los recursos administrativos en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Especial referencia al ámbito local

Tribuna 16-08-2016

ÍNDICE

 I. Introducción: los recursos administrativos en el marco del Título V de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP)

 II. Objeto de los recursos administrativos: actos susceptibles de recurso y clases

 III. Tramitación del recurso

   A) Interposición del recurso (art. 115 LPACAP)

   B) Inadmisión del recurso. Especial referencia al plazo de interposición del recurso contra actos presuntos (art. 116 LPACAP)

   C) Suspensión de la ejecución de la resolución recurrida (art. 117 LPACAP)

   D) Audiencia de los interesados (art. 118 LPACAP)

   E) Resolución del recuso (art. 119 LPACAP)

 IV. Pluralidad de recursos administrativos (art. 120 LPACAP).

 V. El recurso de alzada. Especial referencia a su incidencia en el ámbito local

 VI. El recurso potestativo de reposición. Especial referencia a la competencia para su resolución en el ámbito local.

 VII. El recurso extraordinario de revisión.

 VIII. Especial referencia al régimen de impugnación en vía administrativa de la actividad municipal por los miembros de las corporaciones locales

   A) Posibilidad de impugnación de aquellos acuerdos respecto de los que se votó en contra

   B) Posibilidad de impugnación de acuerdos dictados por órganos de los que no se forma parte y las resoluciones de órganos unipersonales

   C) Cómputo del plazo y “dies a quo” para recurrir 

 IX. La supresión de las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral

 X. Conclusiones: novedades de la LPACAP en la materia y cuadro comparativo

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I. Introducción: los recursos administrativos en el marco del título V de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

El art. 6.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), en concordancia con lo dispuesto en los arts. 9.1 y 103.1 CE (EDL 1978/3879), impone a las Entidades Locales que, en su actuación, se sujeten a la Ley y al Derecho, reservando a los Tribunales el control de legalidad de sus actos y acuerdos, aplicando así al régimen local lo dispuesto en los arts. 106.1 y 117.1 CE. Con carácter general, la actuación administrativa de las Entidades Locales, en tanto que Administraciones Públicas sometidas al Derecho Administrativo, puede ser objeto de impugnación a través de una doble vía: una primera vía de carácter administrativo, y una segunda, en sede jurisdiccional ante los Juzgados y Tribunales de lo Contencioso Administrativo.

En materia de recursos contra la actividad de las Entidades Locales se debe partir de lo dispuesto en el art. 52.1 LRBRL que refiere la doble vía a la que nos referíamos anteriormente al señalar que “contra los actos y acuerdos de las entidades locales que pongan fin a la vía administrativa, los interesados podrán ejercer las acciones que procedan ante la jurisdicción competente, pudiendo no obstante interponer con carácter previo y potestativo recurso de reposición”. El ROF (RD 2568/1986, de 28 de noviembre; EDL 1986/12278) en su art. 209.1 desarrolla este precepto, si bien hay que tener en cuenta que, a la vista de la normativa en materia de procedimiento administrativo común, la referencia al carácter preceptivo del recurso de reposición puede y debe entenderse superada, tal y como veremos a continuación.

En todo caso, la regulación de la impugnación de la actividad administrativa de las Entidades Locales se contiene en:

  • La legislación de procedimiento administrativo en lo referente a la impugnación en la vía administrativa, sin perjuicio de la existencia de normas especiales que apuntaremos más adelante.
  • La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en lo referente a la impugnación en sede judicial de la actividad administrativa local.

En el presente trabajo vamos a centrarnos en el estudio de los recursos administrativos, sin perjuicio de formular las consideraciones puntuales que estimemos oportunas y teniendo en cuenta, además, que con carácter general muchas de las referencias en la materia (legitimación, objeto del recurso, cómputo de plazos para recurrir, etc.) pueden resultar aplicables tanto a los recursos interpuestos en vía administrativa como aquellos presentados en sede judicial.

Bajo la rúbrica general de “la Revisión de los Actos en vía administrativa”, el Titulo VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPAC- (EDL 1992/17271), establecía la regulación de los procedimientos de revisión de oficio y de los recursos administrativos. Esta regulación traía causa de la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero (EDL 1999/59899), que modificó profundamente el régimen de estos procedimientos. En concreto, y en lo que a los recursos administrativos se refiere, la reforma de 1999 tuvo como principal novedad la reintroducción del recurso potestativo de reposición, con carácter previo y alternativo al recurso contencioso, contra los actos que pusieran fin a la vía administrativa. La regulación de la redacción original de la LRJPAC, que no preveía este recurso, unido a la especial configuración organizativa de las Entidades Locales provocó que cualquier discrepancia con los actos administrativos dictados por estas deviniera en conflicto judicial, con el consiguiente gasto y perjuicio para los ciudadanos y para la hacienda pública.

Junto con la regulación de la revisión en vía administrativa, el Título VIII de la LRJPAC (arts. 120 y ss) contenía la regulación de los reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral como un requisito para el acceso de los particulares a la jurisdicción a la hora de demandar a las Administraciones Públicas ante estos órdenes.

El 2 de octubre de 2015 se publicó la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- (EDL 2015/166690). Esta nueva norma dedica su Título V a la revisión en vía administrativa, distinguiendo de acuerdo con su antecedente normativo más directo, entre la revisión de oficio (1) y los recursos administrativos. La LPACAP, que se publicó junto con la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP- (EDL 2015/167833), tiene por objeto -y así lo explicita su Exposición de Motivos- la regulación completa de las relaciones entre las Administraciones y los ciudadanos. En cualquier caso, la principal novedad de esta norma ha consistido en la “electronificación” de la actividad administrativa (término para referirse a la sustitución del papel, a la hora de documentar los actos jurídicos, por soportes electrónicos). En cambio, en la materia objeto de este trabajo, las novedades introducidas por la LPACAP resultan más bien limitadas. No en vano, como indica GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ (2) nada se debe innovar cuando todo parece inventado y procede, a grandes rasgos, mantener la regulación pre-existente.

Esta continuidad con la LRJPAC en materia de impugnación en vía administrativa se pone de manifiesto en la propia Exposición de Motivos de la LPACAP en la que se explicita el mantenimiento de las categorías de recursos administrativos ya existentes. La principal novedad en la materia, a juicio del propio Legislador, consiste en la regulación de la posibilidad de suspensión del plazo para resolver una pluralidad de recursos en casos de pendencia de resolución de recursos contenciosos (art. 120 LPACAP). Asimismo, destaca la supresión de las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral por entenderlas una carga que dificultaba el ejercicio de los derechos de los ciudadanos (si bien, debe advertirse no sin cierta dosis de extrañeza que el término utilizado en la Exposición de Motivos de la LPACAP es el ya superado doctrinalmente de “administrados”).

El objeto de este trabajo es exponer la regulación de los recursos administrativos contenida en la LPACAP desde una visión eminentemente práctica y con un enfoque claramente local. Es por ello que, junto al derecho positivo y su interpretación doctrinal y jurisprudencial, se desarrollarán algunas cuestiones que, no perteneciendo propiamente al procedimiento administrativo común, consideramos de interés por afectar a la práctica cotidiana de la actividad administrativa de las Entidades Locales. Así, haremos mención a aspectos competenciales o al régimen de impugnación de los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales por sus propios miembros, por entenderlos de interés.

Por otra parte, ya advertimos que, sin perjuicio de las puntuales menciones que al respecto se realicen, no trataremos el régimen de los recursos en los ámbitos tributario y contractual, por entender que exceden el estricto contenido de esta colaboración. No en vano, la LPACAP excluye de su ámbito de aplicación la revisión de actos en materia tributaria (Disposición Adicional 1ª.2 a) y las reclamaciones económico-administrativas (art. 112.4).

A modo de advertencia previa, conviene recordar que la Disp. Final 7ª LPACAP difiere la entrada en vigor de esta norma al 2 de octubre de 2016. En tanto llegue esta fecha se mantendrá vigente la LRJPAC. No obstante, para facilitar la exposición y comprensión del trabajo no se reiterará este aspecto a lo largo del texto. Asimismo, se hace constar que las referencias doctrinales y jurisprudenciales que se incluyen a lo largo del texto, si bien pueden ser anteriores en el tiempo a la publicación de la LPACAP, deben entenderse plenamente vigentes por referirse a preceptos sustancialmente idénticos.

Por último, debe indicarse que de acuerdo con la Disp. Trans. 3ª LPACAP, una vez se produzca la entrada en vigor de dicha norma el régimen de recursos de los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigor de la LPACAP se someterán a esta norma. A raíz de esta previsión y a contrario sensu, cabe afirmar que los actos dictados hasta el 1 de octubre de 2016 se seguirán rigiendo en relación con el régimen de recursos por lo dispuesto en la LRJPAC.

II. Objeto de los recursos administrativos: actos susceptibles de recurso y clases

En virtud del art. 112.1 LPACAP, serán susceptibles de recurso administrativo de alzada o potestativo de reposición las resoluciones y los actos de trámite siempre que éstos últimos decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento o causen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. En todo caso, tales recursos se deberán basar en los motivos de nulidad o anulabilidad señalados en los arts. 47 y 48 LPACAP. La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

Como indicó la STS de 19 de diciembre de 2008 (EDJ 2008/240025), los actos de trámite se definen doctrinal y jurisprudencialmente como aquellos que se adoptan dentro de un procedimiento para impulsarlo u ordenarlo y que hacen posible la decisión con la que finaliza el procedimiento administrativo. De este modo, y salvo que se trate de actos cualificados, los actos de trámite no son susceptibles de impugnación autónoma, toda vez que permanecen en la esfera interna de la Administración (STS de 16 de diciembre de 1996, EDJ 1996/9460).

En todo caso, de la lectura de la LPACAP se deduce la existencia de tres tipos de recursos administrativos:

  • El recurso de alzada ante el órgano superior jerárquico de aquel que dictó el acto, contra los actos y resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa (arts. 121 y 122 LPACAP). En este sentido, la peculiar organización de las Entidades Locales determina que prácticamente este recurso no tenga aplicación en el ámbito local, sin perjuicio de las referencias oportunas que citaremos más adelante.
  • El recurso potestativo de reposición (arts. 123 y 124 LPACAP) de carácter previo y alternativo al recurso contencioso, admisible contra aquellos actos que pongan fin a la vía administrativa e interpuesto ante el mismo órgano que los dictó. En este sentido, y de conformidad con el art. 52.1 de la LRBRL este recurso es el más extendido en relación con la actividad administrativa de las Entidades Locales y por ello nos referiremos a él con mayor profusión.
  • El recurso extraordinario de revisión (arts. 113, 125 y 126 LPACAP) que cabe contra actos firmes en vía administrativa en base a alguna de las circunstancias excepcionales señaladas en la ley.

Por otro lado, hay que tener en cuenta que la LPACAP permite en su art. 112.2 la posibilidad de que las leyes sectoriales sustituyan los recursos de alzada o de reposición (respetando en este caso su carácter potestativo) por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, sin que en ningún caso, en el ámbito local la regulación de estos procedimientos pueda desconocer las facultades resolutorias reconocidas a los órganos de gobierno de las Entidades Locales. Todo ello con respeto a los principios, garantías y plazos que la legislación de procedimiento administrativo reconoce a los interesados.

Podemos citar, como ejemplo de estos procedimientos sustitutivos, la reclamación previa ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno prevista en el art. 24 de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno (EDL 2013/232606).

Finalmente, y como ya hemos apuntado, la LPACAP excluye de su ámbito de aplicación la revisión de actos en materia tributaria y las reclamaciones económico-administrativas (Disp. Adic. 1ª.2.a) y art. 112.4, respectivamente). En este sentido, debemos recordar que según el art. 14.2 TRLRHL (EDL 2004/2992) contra los actos de aplicación y efectividad de los tributos y restantes ingresos de derecho público de las entidades locales, sólo podrá interponerse el recurso de reposición con carácter previo y preceptivo a la vía contenciosa. Por último, en materia de contratación administrativa resulta de aplicación el recurso especial en materia de contratación para los casos y supuestos señalados en el art. 40 del RDLeg 3/2011 de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público -TRLCSP- (EDL 2011/252769).

Hay que destacar que, en todo caso, el recurso administrativo se podrá interponer tanto frente a actos expresos como frente a actos presuntos.

De conformidad con el apartado 3 del art. 112 LPACAP contra las disposiciones administrativas de carácter general (las Ordenanzas y Reglamentos Locales) no cabrá recurso en vía administrativa, sin perjuicio de la posibilidad de formular el llamado recurso indirecto, basado en la ilegalidad de la disposición de carácter general. En este sentido, el inciso final del art. 112.3 LPACAP alude a que estos recursos se interpondrán ante el órgano que dictó la disposición que motivó el recurso lo que nos lleva a plantearnos si debe ser el Pleno del Ayuntamiento el órgano competente para conocer de un recurso basado únicamente en la ilegalidad de una Ordenanza Municipal (pensemos p. ej. en el recurso interpuesto contra una resolución sancionadora dictada al amparo de una Ordenanza Municipal específica).

A este respecto, conviene apuntar la solución que la Redacción de DERECHO LOCAL planteó sobre la posibilidad o no de recurrir en vía administrativa la cuenta general. Según la consulta EDE 2016/1004156, esta posibilidad resulta perfectamente admisible por asimilarse la cuenta general a un acto administrativo aprobado por el Pleno, mientras que por el contrario la plantilla, al participar junto al presupuesto de la naturaleza de una disposición de carácter general no sería susceptible de recurso en vía administrativa (consulta EDE 2016/1001990).

En todo caso, para distinguir el tipo de recurso que cabrá interponer habrá que determinar si el acto de que se trata pone o no fin a la vía administrativa. En este sentido, el art. 114.1 LPACAP señala qué actos ponen fin a la vía administrativa. Según este articulo, ponen fin a la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos alternativos al recurso.

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.

d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.

e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

f)  La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4.

g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

En el ámbito estatal, el art. 114.2 LPACAP establece los supuestos de actos que ponen fin a la vía administrativa en el ámbito de la Administración General del Estado, sustituyendo así a la Disp. Adic. 15ª LOFAGE (EDL 1997/22953).

La previsión del art. 114 .1 LPACAP se concreta para el ámbito local en el art. 52.2 LRBRL que establece que ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades:

a) Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una Ley Sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, o cuando proceda recurso ante éstas en los supuestos del art. 27.2.

b) Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.

c) Las de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal.

Idéntica referencia se contiene en el art. 210 ROF.

Como se puede apreciar, de acuerdo con el precepto citado, la práctica totalidad de los actos y acuerdos dictados por los órganos administrativos de las corporaciones locales pondrán fin a la vía administrativa, lo que determina que el recurso potestativo de reposición tenga en el ámbito local la naturaleza propia de un recurso administrativo ordinario, mientras el recurso de alzada únicamente se prevé como una categoría residual, basada en supuestos de carácter excepcional.

III. Tramitación del recurso

Consideramos conveniente formular una rápida visión del régimen general de los recursos administrativos, teniendo en cuenta que las reglas que se exponen a continuación son aplicables a todos ellos.

A) Interposición del recurso (art. 115 LPACAP)

El art. 115.1 LPACAP establece el siguiente contenido de la interposición del recurso:

a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.

b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.

c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente código de identificación.

e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.

En cualquier caso, debe recordarse que para interponer recursos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por mandato expreso del art. 5.3 LPACAP. Asimismo cabe destacar que la interposición de recursos constituye uno de los casos excepcionales que habilita a las Administraciones Públicas para requerir el uso obligatorio de firma electrónico frente a la regla general de utilización de los medios de identificación previstos en la Ley (art. 11 LPACAP aptdos. 1 y 2). Si el escrito de interposición adolece de alguno de estos elementos deberá requerirse su subsanación en los términos del art. 68 LPACAP, tal y como recuerda GONZÁLEZ PEREZ (3) y declaró expresamente la STS de 23 de enero de 1998 (EDJ 1998/727).

El apdo. 2 del art. 115 LPACAP establece que, con carácter general, el error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter. A este respecto, cabe señalar como novedad de la LPACAP respecto de la LRJPAC que se es que equipara la ausencia de calificación del recurso al supuesto de error en la calificación, tal y como se había venido aceptando en la práctica administrativa cotidiana.

En este sentido, debe indicarse que, en aplicación del principio general del Derecho que prohíbe a un sujeto actuar en contra de sus propios actos, no cabría inadmitir un recurso incorrectamente calificado cuando su interposición hubiera sido motivada por una incorrecta identificación por la Administración de los recursos procedentes, STS de 6 de abril de 2001 (EDJ 2001/15100) y, más recientemente, STS de 3 de diciembre de 2014 (EDJ 2014/222823). De forma análoga, y como resulta obvio, un error en el recurso ofrecido por la Administración carece de relieve cuando el interesado interpone el recurso correcto de acuerdo con la Ley, tal y como señaló la STS de 24 de septiembre de 2001 (EDJ 2001/31899).

Asimismo, el apartado tercero de este precepto señala que los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado. Se traslada así al ámbito de los recursos administrativos el principio general del Derecho que prescribe que nadie podrá alegar en su beneficio su propia torpeza.

B) Inadmisión del recurso. Especial referencia al plazo de interposición del recurso contra actos presuntos (art. 116 LPACAP)

Una de las novedades de la regulación de los recursos administrativos en la LPACAP consiste en la introducción de una relación de supuestos de inadmisión en su art. 116. Junto a estos motivos de inadmisión, de carácter general y aplicación a todos los recursos administrativos habrá que añadir los supuestos de inadmisión del recurso extraordinario de revisión del art. 126.1 LPACAP, al que nos referiremos más adelante. El art. 116 LPACAP recoge como causas de inadmisión de los recursos administrativos:

a) La incompetencia del órgano administrativo cuando el órgano competente perteneciera a otra Administración Pública. En estos casos, se establece la obligación de remitir el recurso al órgano competente para su resolución en los términos del art. 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, precepto que obliga a notificar a los interesados la remisión al órgano competente para conocer de la solicitud.

b) La ausencia de legitimación del recurrente.

c) El tratarse de un acto no susceptible de recurso.

d) Haber transcurrido el plazo para su interposición.

e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.

En cuanto a la ausencia de legitimación, nada se indica en la LPACAP respecto de la legitimación para interponer el recurso administrativo, si bien debemos entender que, con carácter general, dicha legitimación la ostentará quien tenga la condición de interesado de acuerdo con las reglas generales del art. 4 de la propia Ley.

Como indica GONZÁLEZ PÉREZ, no es requisito de legitimación para recurrir haber comparecido en el procedimiento en que se dictó el acto recurrido. En todo caso, en cuanto a la legitimación para recurrir, debe indicarse que para ostentar la condición de interesados en un procedimiento concreto los titulares de intereses legítimos deberán cumplir con la carga de personarse en el procedimiento (anterior art. 31 LRJPAC, nuevo art. 4 LPACAP). De esta forma, si no se hubiera producido esa personación en el procedimiento no cabría alegar la posibilidad de recurrir el acto en cualquier momento desde su toma en conocimiento, como acertadamente señaló la STSJ Castilla y León de 26 de junio de 2013 (EDJ 2013/138859).

Asimismo, hay que recordar que en los ámbitos donde se reconoce la acción pública, como por ejemplo el urbanístico, cabe hablar de una legitimación genérica para interponer recursos administrativos, como acertadamente recordó la Redacción de DERECHO LOCAL en la consulta EDE 2014/164622.

Por otro lado, hay que tener en cuenta el supuesto específico que para el ámbito local se deriva del art. 63. 1 b) LRBRL, sobre impugnación de los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales por los miembros de aquellas que hubieran votado en contra de los mismos. Por su rica casuística nos referiremos más adelante a este supuesto de forma más detallada.

Por otro lado, debe tenerse en cuenta -así lo recordó la Redacción de DERECHO LOCAL en la consulta EDE 2010/149538- que el art. 44 LJCA prohíbe la interposición de recursos administrativos entre Administraciones Públicas (todo ello sin perjuicio de los requerimientos previstos en dicho artículo y los que para el ámbito local se establecen en los arts. 64 y ss. LRBRL). En cualquier caso, los requerimientos contemplados en el art. 44 LJCA no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos (STS de 25 de mayo de 2009, EDJ 2009/112159).

En cuanto al plazo de interposición del recurso, debemos partir de que la LRJPAC establecía como plazos para la interposición de los recursos de alzada y potestativo de reposición el plazo de un mes contra actos expresos y de tres meses contra actos presuntos, contados a partir de la fecha en que produjera efectos el silencio administrativo (arts. 115.1 y 117.1 LRJPAC, respectivamente). De esta forma, y a la vista del derecho positivo anterior, parecía establecerse un plazo, de carácter preclusivo, para la interposición de recursos administrativos contra los actos presuntos.

No obstante, el TC, a la vista de esta previsión y su correlativa en la legislación reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa vino a considerar que la Administración no puede beneficiarse por el incumplimiento de su obligación legal de dictar y notificar la resolución en el plazo máximo establecido para ello. Según esta tesis jurisprudencial, el silencio negativo es una ficción que permite al interesado llegar a la vía judicial superando así la inactividad de la Administración. De este modo, no cabría asumir una interpretación de la norma que coloque en una mejor posición a la Administración que si se hubiera cumplido con el deber legal de dictar y notificar la resolución en plazo (por todas, STC 188/2003 de 27 de octubre, EDJ 2003/136204 o, más cercana en el tiempo, STC 52/2014 de 10 de abril, EDJ 2014/56893). Esta doctrina fue asumida por la jurisdicción ordinaria, como por ejemplo, la STSJ Canarias de 16 de noviembre de 2007 (EDJ 2007/327524) o, más recientemente, la STS de 15 de noviembre de 2010 (EDJ 2010/246711).

De este modo, se había aceptado pacíficamente que el transcurso del plazo señalado en la ley para la interposición de recursos contra actos presuntos no debía determinar la inadmisión de un eventual recurso en tanto que no se cumpliera por la Administración con el deber legal de resolver y notificar la resolución producida. A este respecto, el CGPJ al informar el Anteproyecto de la LPACAP, consideró expresamente que dicha previsión, derivada del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) y formada inicialmente para el ámbito contencioso-administrativo, resultaba perfectamente extensible al ámbito de los recursos administrativos.

La nueva LPACAP ha recogido esta práctica jurisprudencial al distinguir lo siguiente (art. 122, para el recurso de alzada, y art. 124, para el recurso potestativo de reposición, respectivamente):

  • Tratándose de actos expresos, se establece un plazo preclusivo para recurrir de un mes, bien en alzada o bien potestativamente en reposición, en función de que el acto ponga fin o no a la vía administrativa. A los plazos específicos para la interposición del recurso extraordinario de revisión nos referiremos más adelante.
  • En el caso de actos presuntos, dispone literalmente la LPACAP que el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso -de alzada o, potestativamente, de reposición- en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

Se elimina, de esta forma, la previsión de un límite temporal preclusivo para la interposición de los recursos contra actos administrativos producidos por silencio administrativo. En consecuencia, la vía del recurso quedará expedita en tanto que la Administración no cumpla con su obligación legal de notificar expresamente la resolución.

En cuanto al cómputo del plazo para la interposición de los recursos administrativos contra actos expresos será de aplicación lo dispuesto en el art. 30.4 LPACAP, que establece lo siguiente:

“Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.

El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.”

La principal novedad del precepto citado respecto del régimen anterior es que se eleva a rango legal la forma de cálculo del “dies ad quem” para el cómputo de plazos, de forma que se recoge la doctrina jurisprudencial pacíficamente aceptada que establecía que cuando los plazos se fijan en meses o años rige el principio de cómputo de “fecha a fecha”, considerándose que tales plazos concluirían en el día correlativo al de la notificación (STS 26 mayo 1986, EDJ 1986/3508), ya que únicamente así el plazo comprenderá el mes natural, del que excedería si el plazo venciera el día correlativo al del día siguiente al de la notificación (STS 2 de enero 1987, EDJ 1987/212).

En todo caso, hay que tener en cuenta que en relación con posibles recursos a interponer por miembros de la propia Corporación rigen unas reglas específicas de cómputo de plazo a las que nos referiremos de forma detallada más adelante.

Por otro lado, llama la atención el motivo de inadmisión reseñado en la letra e) del art. 116 toda vez que se transpone a la inadmisión de los recursos administrativos el carecer manifiestamente de fundamento (de forma análoga a lo previsto para la revisión de oficio). A este respecto, resulta cuando menos curioso que en el ámbito de los recursos administrativos se prevea la ausencia manifiesta de fundamento como una causa de inadmisión mientras que en el ámbito contencioso-administrativo, el art. 69 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -LJCA- (EDL 1998/44323) no prevé esta ausencia de fundamentación como causa de inadmisibilidad del recurso contencioso.

En este sentido, el CGPJ, al estudiar el Anteproyecto de la LPACAP puso de manifiesto la problemática de incluir este supuesto de inadmisión. Este órgano constitucional advirtió que la utilización de esta causa de inadmisión puede contradecir el derecho general de los ciudadanos a que se tramiten sus solicitudes y a recibir una respuesta a sus pretensiones, lo que obligaría, cuando menos, a requerir la subsanación de aquellos recursos que carecieran de fundamento. En cualquier caso, el CGPJ consideró que los motivos de inadmisión deberán ser objeto de interpretación restringida, especialmente en lo referente a la ausencia de fundamentación, a fin de evitar que esta vía sea utilizada como una fórmula de desestimación anticipada del recurso. Con todo, y como añadido a lo anterior, debe indicarse que la inadmisión de un recurso administrativo por carecer de fundamento implicará necesariamente una valoración o apreciación jurídica susceptible de ser discutida en vía contenciosa.

El efecto material de la inadmisión del recurso es el mismo que el de una resolución desestimatoria, en la medida que conlleva el mantenimiento de la resolución administrativa impugnada que queda confirmada, tal y como señaló el ATS de 24 de septiembre de 2009 (EDJ 2009/230755). Hay que recordar que si la resolución del recurso tiene por objeto su inadmisión no procede pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones planteadas por el recurrente, toda vez que en caso contrario, la Jurisprudencia ha considerado que dichos pronunciamientos son susceptibles de ser revisados en vía contenciosa, en aplicación de la doctrina que prohíbe a un sujeto jurídico actuar en contra de sus propios actos. Es por ello, que se aconseja que en aquellos casos en que se resuelva la inadmisión del recurso por alguno de los motivos antes referidos, la resolución no entre a valorar el fondo de las pretensiones aducidas por el recurrente.

Puede citarse, en este punto, la STS de 6 de noviembre de 1997 (EDJ 1997/10320) en la que se indica que según tiene declarado una reiterada doctrina jurisprudencial, en los supuestos, en que, al resolverse expresa y denegatoriamente no se ha tenido en cuenta -por el órgano resolutorio- la posible formulación extemporánea del recurso no es factible que la Administración, después, en la vía jurisdiccional, pretenda aducir tal defecto procedimental, porque ello equivaldría a ir contra sus propios actos.

En cuanto a la posibilidad de recurrir en vía contenciosa la inadmisión, cabe concluir que cabe perfectamente dicho recurso en sede jurisdiccional, si bien como se desprende de lo anterior, dicho recurso únicamente podrá tener por objeto los motivos de la inadmisión (siempre y cuando no se haya entrado a estudiar el fondo del asunto). En todo caso, las causas de inadmisión del recurso (como, por ejemplo, la interposición del recurso fuera de plazo) no pueden ser alegadas en vía contenciosa cuando la Administración no hubiera acordado expresamente la inadmisión (STS de 16 de junio de 2008, EDJ 1997/10320).

En relación con lo anterior, como se pone de manifiesto en la STSJ Andalucía de 2 de julio de 2007 (EDJ 2007/235052) en la que se señala que:

“La declaración de inadmisión constituye uno de los contenidos posibles de la resolución administrativa, razón por la cual, y como acertadamente razona la sentencia de instancia, cabe la impugnación jurisdiccional de la misma. En consonancia con ello, la sentencia será desestimatoria cuando la declaración de inadmisión del recurso administrativo sea ajustada a Derecho y estimatoria, con retroacción de actuaciones al momento de dicha inadmisión, cuando no lo sea.”

En cuanto a la competencia en el ámbito local para resolver sobre la inadmisión de un recurso, puede citarse la STSJ Andalucía de 11 de noviembre de 2010 (EDJ 2010/354766) en la que se llegó a la conclusión de que siendo competente el Pleno para resolver un recurso de reposición es también el órgano competente para acordar su inadmisión a trámite, no pudiendo considerarse que esa competencia corresponda al Alcalde en ejercicio de la facultad residual prevista en el art. 21.1.s) LRBRL.

C) Suspensión de la ejecución de la resolución recurrida (art. 117 LPACAP)

El art. 117.1 LPACAP establece que, salvo que una disposición indique lo contrario, la interposición de un recurso administrativo no suspenderá la ejecución del acto impugnado. Como especialidad a esta regla general, en materia sancionadora, la resolución que ponga fin al procedimiento sólo será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa (art. 90.3 LPACAP).

No obstante la regla general del art. 117.1 LPACAP, se prevé la posibilidad de suspensión de la ejecución del acto, bien de oficio bien a instancia del recurrente, previa ponderación de los perjuicios que se pudieran ocasionar, siempre que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación o que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho.

En todo caso, la ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si no se resuelve expresamente (y se notifica esa resolución) sobre la solicitud de suspensión si hubiera transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión tuviera entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma (art. 117.3 LPACAP). Debe advertirse la reducción por la Ley 39/2015 del plazo para resolver sobre la suspensión de la ejecución del acto y notificar la resolución sobre la suspensión: el art. 111.3 LRJPAC establecía un plazo de treinta días hábiles, mientras que el actual art. 117.3 reduce dicho plazo a un mes, ajustándolo así al plazo de resolución de los recursos potestativos de reposición. En ningún caso, el transcurso del plazo para resolver el recurso y su consiguiente desestimación por silencio administrativo conllevará la desestimación presunta de la solicitud de suspensión del acto recurrido (STSJ Madrid 14 diciembre 2009, EDJ 2009/360836).

El art. 117.4 LPACAP señala que el acuerdo de suspensión podrá incluir las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado. Asimismo, si de la suspensión se pudieran derivar perjuicios de cualquier naturaleza ésta sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente.

Finalmente, la suspensión se prolongará -nótese que el art. 111.3 LRJPAC indicaba literalmente que “la suspensión podrá prolongarse”- después de agotada la vía administrativa cuando, habiéndolo solicitado previamente el interesado, exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso­administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud de suspensión.

Por último, el apdo. 5 del art. 117 LPACAP indica que, cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que se insertó el acto suspendido.

D) Audiencia de los interesados (art. 118 LPACAP)

El art. 118 LPACAP se refiere a la necesidad de garantizar la audiencia a los interesados con ocasión de la tramitación de un recurso. En este sentido, estimamos de extraordinaria importancia cualitativa el art. 118.2 LPACAP que obliga a dar traslado del recurso a los interesados en el expediente a fin de que aleguen lo que estimen conveniente a su derecho en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince. En todo caso, y en aras a evitar eventuales controversias, se recuerda la necesidad de comprobar la existencia de interesados -esto es, de personas que se pudieran ver afectadas por una eventual estimación del recurso- de forma previa a su tramitación.

El art. 118.1 LPACAP establece que cuando hubieran de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario se pondrán de manifiesto a los interesados para que formulen alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen convenientes en defensa de su derecho. Se incorpora así el criterio jurisprudencial consolidado que en los casos en que se incorporen al expediente de recurso documentos o informes que, no obrando en el expediente original, aporten datos nuevos, resulta preceptivo abrir un trámite de audiencia (STS de 16 de mayo de 2012, EDJ 2012/95912). Se trata de una exigencia lógica, ya que la resolución final no puede en ningún caso basarse en hechos o datos respecto de los cuales no se haya podido producir el necesario debate contradictorio, so riesgo de vulnerar las posibilidades de defensa del recurrente, causándole indefensión.

En cualquier caso, como garantía de la necesaria celeridad y eficacia en el procedimiento administrativo, el art. 118 establece que no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo hubiera hecho, tal y como recientemente ha señalado en referencia al ámbito tributario la SAN de 13 de octubre de 2015 (EDJ 2015/187233).

Como una novedad de la LPACAP, el art. 118 establece que tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al recurrente. Se pretende con ello que no se utilice la vía del recurso administrativo como remedio para subsanar la falta de acreditación de hechos que pudieron haberse probado con ocasión del procedimiento originario. En cualquier caso, entendemos que el principio de buena fe administrativa obligará a las Administraciones a informar debidamente a los interesados con ocasión del ofrecimiento del trámite de prueba que en vía de recursos no se podrán solicitar la práctica de pruebas cuando su falta de realización fuera imputable al interesado.

Finalmente, el art. 118.3 LPACAP establece que, a efectos de este precepto, no tendrán carácter de documentos nuevos los que los interesados hubieran aportado al expediente antes de dictarse la resolución impugnada y tampoco los recursos, los informes y las propuestas. El Consejo de Estado recomendó sin éxito modificar esta previsión por considerar que la falta de traslado al recurrente de los informes que con carácter ex novo incorpore el órgano instructor en vía de recurso puede determinar, en los casos en que tales informes puedan ser relevantes, cuando no determinantes, para la resolución que se dicte, la indefensión del recurrente. Esta sugerencia no fue atendida y, finalmente, el art. 118.3 LPACAP ha venido a reproducir el contenido del art. 112. 3 LRJPAC.

E) Resolución del recuso (art. 119 LPACAP)

El art. 119.1 LPACAP señala que la resolución del recurso podrá consistir en la estimación, total o parcial, o desestimación de las pretensiones del recurrente o bien en su inadmisión, acordada en los supuestos señalados en el art. 116 LPACAP. En cualquier caso, y con independencia del pronunciamiento que contenga el recurso, la resolución del recurso deberá ser motivada, con sucinta referencia de los hechos y fundamentos de derecho que la sustentan (art. 35.1.b) LPACAP).

Como explica GONZÁLEZ PÉREZ la desestimación del recurso decidirá la conformidad con el Ordenamiento del acto recurrido e implicará la confirmación del acto impugnado, mientras que la estimación privará de efectos total o parcialmente al acto, reconociéndose en su caso situaciones jurídicas individualizadas. De este modo, la estimación de un recurso administrativo determinará la anulación -total o parcial- del acto recurrido, sin necesidad de proceder posteriormente a su revisión de oficio, declaración de lesividad o revocación.

En cuanto a los defectos de forma, el art. 119.2 LPACAP mejora técnicamente la redacción de estos supuestos y establece textualmente que “cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, sin perjuicio de que eventualmente pueda acordarse la convalidación de actuaciones por el órgano competente para ello, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52”. De este modo, queda a salvo la eventualidad de que pueda acordarse la convalidación de las actuaciones por el órgano competente para ello.

En virtud del art. 119.3 LPACAP, el órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados (en este último caso con audiencia previa a aquellos), debiendo la resolución ser congruente con las peticiones formuladas por el recurrente y, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.

La resolución del recurso deberá dictarse en los términos del art. 88 LPACAP. De este modo, y como principal novedad de la norma será de aplicación el apartado cuarto de este precepto que obliga a que las resoluciones se dicten electrónicamente garantizando la identidad del órgano competente, así como la autenticidad e integridad del documento que se formalice.

La LPACAP (art. 88.3) mantiene, como contenido propio de toda resolución, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados pudieran ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. Esta previsión parece chocar con el 40 de la misma norma que establece que las notificaciones contendrán, junto con el texto íntegro de la resolución, la indicación de si el acto notificado pone fin o no a la vía administrativa así como la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. Ante esta aparente discordancia recordamos la importancia de extremar el rigor en el ofrecimiento de recursos. Debemos añadir, además, que los recursos y/o plazos para su interposición pueden ser distintos en función del concreto destinatario de una notificación (pensemos, p.ej. en el caso de que se notifique un acuerdo a una Administración Pública, que por mandato del art. 44 LJCA no podrá interponer recurso en vía administrativa).

Más adelante examinaremos el efecto que para cada tipo de recurso produce la falta de resolución en plazo. En cualquier caso, debemos recordar que nada impide que se pueda resolver una vez transcurrido el plazo máximo fijado en la Ley, de acuerdo con los principios y condiciones del art. 21 LPACAP (anterior art. 42 LRJPAC), tal y como señaló la Redacción de DERECHO LOCAL en la consulta EDE 2013/53703. No en vano, pese al transcurso del plazo máximo para notificar la resolución y la consiguiente desestimación por silencio administrativo, subsiste la obligación genérica de la Administración de resolver expresamente el recurso en cuestión (consulta EDE 2013/52669).

Por otro lado y respecto a los efectos de la falta de resolución en plazo del recurso respecto de potestades administrativas sometidas a plazo de prescripción, como indica CÓRDOBA CASTROVERDE (4) una eventual dilación en la resolución del recurso en el ámbito sancionador no es relevante a los efectos de la prescripción de la infracción. Así, como indica la STS de 15 de diciembre de 2004 (EDJ 2004/260162) en la vía de recurso se ejerce una potestad distinta de la sancionadora. En la misma línea, la STSJ Cantabria, de 10 de junio de 2005 (EDJ 2005/94295) afirma que no cabe trasladar el plazo prescriptivo a la vía administrativa de recurso. ya que si la Administración ha perseguido oportunamente la infracción y la ha sancionado, sin incurrir en inactividad por plazo superior al de prescripción, lo acontecido después, en cuanto a la tardanza en resolver los recursos en sede administrativa, en nada afecta a la prescripción de la infracción.

IV. Pluralidad de recursos administrativos (art. 120 LPACAP)

Como se indica en su Exp. de Motivos, una de las principales novedades de la LPACAP en materia de recursos administrativos ha consistido en introducir que cuando una Administración deba resolver una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial. A este respecto, el art. 120.1 LPACAP dispone textualmente lo siguiente:

“Cuando deban resolverse una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o bien contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial.”

Como indicó en su informe sobre el Anteproyecto de la LPACAP, el CGPJ señaló que mediante este precepto se trata de articular los efectos de la pendencia de un recurso judicial contra la resolución que decida uno de los diversos recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo. Según este órgano constitucional, esta previsión trata de conciliar el principio de seguridad jurídica, la vinculación de la Administración al resultado de las decisiones judiciales, el derecho a obtener una respuesta sin dilaciones de la Administraciones así como el interés general que representa la reducción de cargas derivadas de la tramitación y resolución de diversos recursos administrativos pendientes.

Según el art. 120.2 LPACAP, el acuerdo de suspensión deberá ser notificado a los interesados, quienes podrán recurrirlo. La interposición de algún recurso en este sentido no afectará a los restantes procedimientos de recurso que se encuentren suspendidos por traer causa del mismo acto administrativo.

Finalmente, según el art. 120.3 LPACAP recaído el pronunciamiento judicial, será comunicado a los interesados y el órgano administrativo competente para resolver podrá dictar resolución sin necesidad de realizar ningún trámite adicional, salvo el de audiencia, cuando proceda.

 V. El recurso de alzada. Especial referencia a su incidencia en el ámbito local

La regulación del recurso de alzada se recoge en los arts. 121 y 122 LPACAP. De dicha regulación se pueden extraer las siguientes notas:

  • Su objeto consistirá en aquellas resoluciones y actos de trámite susceptibles de recurso que no pongan fin a la vía administrativa (lo que se debe poner en conexión con los art. 52.2 LRBRL y 210 ROF citados en el apartado segundo de este trabajo). El recurso se dirigirá al órgano superior jerárquico del que lo dictó, teniendo en cuenta que respecto de los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las administraciones públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
  • El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. En el primer caso, el órgano que dictó el acto deberá remitir el recurso junto con un informe sobre el mismo así como una copia completa y ordenada del expediente.
  • El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso, de forma que una vez transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución devendrá firme a todos los efectos (art. 122.1 LPACAP). Dicho plazo deberá computarse en la forma señalada en el art. 30.4 LPACAP al que nos hemos referido al comentar los supuestos de inadmisión de los recursos administrativos. Cuando los actos no fueran expresos, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer el recurso en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.
  • El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1 tercer párrafo LPACAP.
  • El art. 24. 1 tercer párrafo LPACAP antes citado indica textualmente que “el sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.” Se produce, de esta forma, una novedad en la LPACAP toda vez que el sentido positivo del silencio en la resolución de estos recursos de alzada contra actos presuntos se excepciona en relación con los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, los que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. La LRJPAC no recogía esta excepción y su incorporación en la LPACAP responde al criterio jurisprudencial recogido en la STS de 10 de julio de 2006 (EDJ 2006/103018) que vino a considerar que no cabe aplicar el sentido positivo del silencio cuando de la estimación del recurso de alzada contra el acto presunto se derivaran para el interesado facultades sobre el dominio público, por aplicación de la excepción general sobre el silencio administrativo.
  • De conformidad con el art. 122.3 LPACAP, contra la resolución de un recurso de alzada (que pondrá fin a la vía administrativa por mandato del art. 114.1 a) LPACAP) no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión. Esta previsión también ha sido recordada por la jurisprudencia (STSJ del País Vasco de 4 de noviembre de 2005, EDJ 2006/103018 o STS de 12 de noviembre de 2010, EDJ 2010/246725).

Tal y como ya hemos puesto de manifiesto, la lectura conjunta de los arts. 114 LPACAP y 52.2 LRBRL determina el carácter residual de la aplicación del recurso de alzada en las Entidades Locales. No obstante, podemos destacar una serie de supuestos en los que cabría la aplicación de este tipo de recursos:

  • Las resoluciones emanadas de los Organismos Autónomos y otros entes de gestión descentralizada (Juntas de Distrito, entes especializados en relación con la gestión de servicios, etc.), si se prevé la aplicación del recurso de alzada ante la Corporación Local contra sus acuerdos.
  • Las resoluciones de los Tribunales de Selección de personal en la medida que sean recurribles, podrán ser recurridas en alzada ante el Alcalde o Presidente (por ser el órgano al que corresponde la designación de los miembros de dicho Tribunal). En este sentido, debemos entender que los actos dictados por el Tribunal susceptibles de recurso de alzada deben ser siempre considerados como actos de trámite recurribles en la medida que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos (de acuerdo con el art. 112.1 LPACAP). Esta consideración ha sido asumida igualmente por la Redacción de DERECHO LOCAL en respuesta a diversas consultas (EDE 2013/11658, EDE 2014/101418 y EDE 2013/182784).
  • En los términos que establezca la legislación urbanística, los actos administrativos que emanen de las Entidades Urbanísticas colaboradoras siempre que se ejerzan potestades administrativas y respetando, en todo caso, lo que prevea la legislación autonómica en la materia. Así se recoge, por ejemplo en la STS de 18 de enero de 2006 (EDJ 2006/16090) o en la respuesta de la Redacción de DERECHO LOCAL a la consulta EDE 2007/22908.
  • En materia de contratación administrativa, cabe considerar que por aplicación analógica del art. 40.2 b) TRLCSP cabe formular recurso de alzada contra determinados actos de trámite dictados por la Mesa de Contratación siempre que no sean susceptibles por razón del contrato de que se trate de recurso especial en materia de contratación. Pensemos, por ejemplo, en el acuerdo de exclusión de un licitador con ocasión del examen de sus ofertas (no en vano, se trataría de un acto que imposibilitaría continuar con el procedimiento a un licitador determinado). Se recomienda, en este sentido, la lectura del informe de la Junta Consultiva de Contratación del Ministerio de Hacienda 48/2008, de 29 de enero de 2009, EDD 2009/22916, sobre régimen de recursos de contratos no sometidos a regulación armonizada y del Dictamen de la Abogacía General del Estado de 27 de julio de 2009 referido a la posibilidad de ofrecimiento de recursos respecto de aquellos acuerdos de la Mesa de Contratación por los que se determine la exclusión de licitadores. En este caso, será competente para conocer del recurso de alzada el órgano de gobierno de la Entidad Local que tenga atribuida la competencia como órgano de contratación, de conformidad con lo establecido en la Disp. Adic. 2ª TRLCSP (en tanto que órgano competente para designar al Presidente de la Mesa de Contratación). La Redacción de DERECHO LOCAL también considero aplicable el recurso de alzada a estos acuerdos de las Mesas de Contratación (consultas EDE 2015/186994 y EDE 2016/1002038).
  • Por último, aunque no son propiamente actos locales, serán recurribles en alzada los acuerdos de determinados órganos colegiados autonómicos competentes para la aprobación de Planes urbanísticos (por ejemplo, Comisiones Territoriales de Urbanismo), cuando así se derive de su régimen organizativo. A este respecto, recomendamos la lectura de la consulta EDE 2016/1004226 de la Redacción de DERECHO LOCAL.

Tradicionalmente, se ha venido discutiendo a nivel doctrinal sobre la procedencia o no del recurso de alzada contra las providencias de apremio dictadas por el Tesorero de la Corporación. A este respecto, y salvo mejor criterio, entendemos que el recurso procedente contra estos actos es el recurso de reposición que con carácter previo y preceptivo establece el art. 14.2 TRLHL respecto de los actos de aplicación y efectividad de los tributos y otros ingresos de derecho público de las Entidades Locales.

VI. El recurso potestativo de reposición. Especial referencia a la competencia para su resolución en el ámbito local

Con carácter general, el recurso potestativo de reposición es el recurso habitual en el seno de la Administración Local, como dispone expresamente el art. 52.1 LRBRL en relación con los arts. 114, 123 y 124 LPACAP. De este modo, y siguiendo a ALONSO HIGUERA (5), debe considerarse en el ámbito municipal como recurso de reposición cualquier pretensión formulada por parte legitimada para ello, que tienda a obtener la revocación del acto administrativo que se estima contrario a derecho, para lo que basta que se pida su reforma y que se dirija al mismo órgano que dictó aquél.

De la regulación de la LPACAP sobre el recurso potestativo de reposición (arts. 123 y 124) se pueden extraer las siguientes previsiones:

  • Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa en los términos señalados en el art. 52.2 LRBRL podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo (art. 123.1 LPACAP). De este modo, se ofrece al interesado la posibilidad de impugnar un acto alternativamente en vía administrativa o contenciosa, permitiendo a su vez a la Administración corregir eventuales irregularidades en sus decisiones.
  • Una vez interpuesto el recurso potestativo de reposición, no se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto (art. 123.2 LPACAP).
  • El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, computado en los términos del art. 30.4 LPACAP, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Debe recordarse que la interposición potestativa y extemporánea del recurso de reposición carece de virtualidad para interrumpir el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo que ha de computarse, no desde el día siguiente a aquél en que se notificó la resolución expresa del mencionado recurso potestativo de reposición, sino desde el día siguiente al de la notificación del acto administrativo originario impugnado (STSJ C. Valenciana 28 de julio de 2005, EDJ 2005/203822). En esta línea, MARAÑA SÁNCHEZ (6) con estudio de la jurisprudencia sobre el particular, se plantea si la interposición de un recurso contencioso-administrativo en plazo puede convalidar o no la interposición extemporánea de un recurso de reposición. Este autor cita la STSJ Galicia de 27 de marzo de 2013 (EDJ 2013/86587), en la que se concluye que la interposición del recurso contencioso implica una renuncia al recurso potestativo extemporáneo, convalidando el vicio procesal anterior. Sin embargo, como indica este autor, la doctrina jurisprudencial abrumadoramente mayoritaria defiende que no se puede interponer el recurso contencioso en tanto que no se resuelva expresamente el recurso potestativo de reposición o transcurra el plazo para entenderlo desestimado por silencio administrativo (por todas, STS de 25 de febrero de 2014, EDJ 2014/25760).
  • Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.
  • El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes (art. 124.2 LPACAP). Transcurrido dicho plazo, se entenderá desestimado el recurso por silencio administrativo.
  • Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso, siendo posible únicamente acudir a la vía contenciosa (art. 124.3 LPACAP).

Como ya hemos indicado, el órgano competente para conocer y resolver el recurso potestativo de reposición es el mismo órgano que dictó el acto recurrido. Esta previsión nos obliga a plantearnos qué órgano es el competente para resolver un recurso contra un acto dictado en el ejercicio de una competencia delegada por otro órgano de gobierno municipal.

En concreto, la duda se plantea a la vista de lo dispuesto en el inciso final de art. 115 c) ROF que prevé la posibilidad de que el órgano delegante delegue expresamente la facultad de resolver los recursos de reposición. De este modo, debe plantearse si esta previsión normativa se encuentra vigente o bien fue derogada por la previsión del art. 13.2.c) LRJPAC (incorporada ahora al art. 9.2.c) LRJSP). Esta norma prohíbe expresamente delegar la resolución de recursos en los órganos administrativos que hubieran dictado los actos objeto de recurso. Tal y como indicó la Redacción de DERECHO LOCAL en la consulta EDE 2012/97176 la literalidad de la norma induce a concluir que los recursos deben ser resueltos siempre por el órgano delegante.

Algunos autores como ALONSO HIGUERA, si bien en referencia al régimen de la LRJPAC, entienden que la posibilidad de delegación resulta perfectamente posible, ya que lo que seguramente quiso evitar el legislador con dicha prohibición de delegación, era evitar la desnaturalización del recurso de alzada que se produciría si el órgano superior delega la resolución de los recursos de alzada en el inferior. La base para tal interpretación se justificaba en el hecho de que en la redacción inicial de la LRJPAC ya existiera esta previsión, cuando únicamente existían en vía administrativa recursos de alzada (denominados en ese momento recursos de reposición) pero no los potestativos de reposición. En esta misma línea se pronuncia la STS de 10 de abril de 2006 (EDJ 2006/253436).

Compartimos plenamente la tesis de esta autora. Más aún, si el objeto de un recurso potestativo de reposición es ofrecer al interesado que el mismo órgano productor de un acto administrativo reconsidere el criterio de su resolución, carece de sentido prohibir expresamente que se delegue esta facultad. Afirmar lo contrario equivaldría a instaurar una especie de recurso de alzada ante el órgano titular de la competencia que se hubiera delegado. La práctica administrativa confirma esta consideración como se deduce de la lectura de los recientes acuerdos de delegaciones de competencias aprobados por Ayuntamientos como el de Valencia (BOP de Valencia nº 142, de 27 de julio de 2015); de Elche (BOP de Alicante nº 150 de 6 de agosto de 2015); o de Castellón de la Plana (BOP de Castellón nº 95 de 4 de agosto de 2015).

VII. El recurso extraordinario de revisión

De conformidad con lo establecido en el art. 113 LPACAP contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el recurso extraordinario de revisión cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el art. 125.1 de la propia Ley.

En este sentido, debe entenderse que son firmes en vía administrativa aquellos actos contra los que no cabe la interposición de recurso administrativo por el transcurso del plazo para ello. No obstante, hay que entender que el carácter firme no puede predicarse respecto de aquellos actos que, aunque lo puedan ser en vía administrativa, se encuentran pendientes de resolución de un proceso contencioso administrativo, incluso en fase de recurso (STS 10 de mayo de 1999, EDJ 1999/10458).

De este modo, la interposición del recurso administrativo de revisión es una excepción a la firmeza de los actos administrativos. Es un recurso extraordinario que no puede ser desnaturalizado convirtiéndolo en un recurso que permita el examen de aspectos cuyo análisis hubiera podido hacerse con plenitud a través de los recursos ordinarios procedentes (STS de 28 de enero de 2010, EDJ 2010/6449). Respecto al carácter extraordinario del recurso de revisión, la STS de 20 de mayo de 2008 (EDJ 2008/73244) señaló que el hecho de que un acto administrativo pueda ser, por causas formales o sustantivas, contrario a derecho, no significa que pueda ser impugnado en revisión por aquellas causas, sino que sólo puede serlo por las admitidas expresamente por la Ley como causas de revisión.

El recurso se interpondrá ante el órgano que dictó el acto, siendo éste también el competente para resolverlo (art. 125.1 LPACAP). Como pone de manifiesto el citado art. 113 LPACAP, el recurso extraordinario de revisión únicamente será admisible en relación con las circunstancias señaladas en el art. 125.1 de dicha ley, estableciéndose las siguientes:

a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

Respecto del motivo de “error de hecho” señalado en la letra del art. 125.1 LPACAP se configura como aquel que verse sobre un hecho, cosa o suceso, es decir, algo que se refiera a una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación, debiendo poseer las notas de ser evidente, indiscutible y manifiesto (STS de 28 de enero de 2010, EDJ 2010/6449, con cita de jurisprudencia anterior del alto tribunal). En relación con el error de hecho, la jurisprudencia del TS ha señalado que el recurso extraordinario de revisión no tiene por objeto corregir equivocaciones jurídicas (STS de 10 de abril de 2003, EDJ 2003/15131) y que el error de hecho no ha de implicar una interpretación de las normas legales o reglamentarias de aplicación al supuesto de que se trate (STS de 6 de marzo de 2008, EDJ 2008/13731). De esta forma, el recurso extraordinario de revisión no sería admisible en la medida que resultara preciso formular un análisis o valoración jurídica de los documentos incorporados al expediente (STS de 22 de junio de 2009, EDJ 2009/134819).

El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa primera, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos determinantes de la resolución o desde que la sentencia judicial por la que se declare la concurrencia de delito quede firme. Al tratarse de plazos señalados en meses y años, la determinación del plazo para recurrir deberá calcularse conforme a las reglas del art. 30.4 LPACAP ya comentado. En cualquier caso, entendemos que corresponde al recurrente la carga de probar que el recurso se interpone dentro del plazo legalmente establecido.

En todo caso, de acuerdo con el art. 125.3 LPACAP, la posibilidad de interponer recurso extraordinario de revisión no excluye la posibilidad de instar la revisión de oficio de los actos nulos ni de solicitar que se corrijan los errores materiales aritméticos o de hecho en que incurran los actos administrativos (en los términos de los arts. 106 y 109.2 LPACAP respectivamente).

El art. 125.1 LPACAP señala, dentro de las circunstancias habilitantes para interponer un recurso extraordinario de revisión la de que al dictar el acto de que se tratara se hubiera incurrido en “error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente”. Ello conduce a plantearnos cuál es la diferencia entre ese error y el error material, aritmético o de hecho a que se refiere el art. 109.2. En este sentido, señala LÓPEZ MENUDO (7) que la diferencia entre ambos tipos de errores consiste en que mientras que en el caso del recurso extraordinario de revisión (art. 125.1 LPACAP) se produce una anulación del acto inicialmente dictado por uno nuevo que lo sustituye, en el caso de la rectificación de error material (art. 109.2 LPACAP) el acto inicial subsiste y únicamente se produce una corrección del mismo.

Con anterioridad a la solicitud del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo análogo, el órgano competente para la resolución del recurso podrá inadmitirlo motivadamente cuando (art. 126.1 LPACAP):

- el recurso no se funde en alguno de los motivos del art. 125.1 LPACAP.
- en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.

Respecto de la inadmisión del recurso extraordinario de revisión, la denegación de tramitar este recurso requiere la suficiente motivación. En cualquier caso, contra la resolución por la que se inadmite un recurso extraordinario de revisión cabe interponer recurso contencioso-administrativo, si bien el objeto de dicho recurso contencioso únicamente quedará limitado a examinar si concurrían o no las causas legales del recurso extraordinario de revisión (SAN de 1 de febrero de 2012, EDJ 2012/20155).

En cuanto a la tramitación del recurso extraordinario de revisión hay que destacar que es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. Habrá que estar, por tanto, a las normas autonómicas reguladoras de los correspondientes órganos consultivos. A modo de ejemplo, podemos citar que en el caso de la Comunitat Valenciana, la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, del Consejo Jurídico Consultivo; EDL 1994/18755, atribuye a este órgano la facultad de emitir dictamen preceptivo en relación con los recursos extraordinarios de revisión (art. 10.8 g)).

El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido. El plazo para dictar y notificar la resolución del recurso extraordinario de revisión será de tres meses, de forma que transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución del recurso, éste se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa (art. 126.2 y 3 LPACAP).

VIII. Especial referencia al régimen de impugnación en vía administrativa de la actividad municipal por los miembros de las corporaciones locales

A) Posibilidad de impugnación de aquellos acuerdos respecto de los que se votó en contra

De acuerdo con el art. 63.1 a LRBRL “junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico (…) b) Los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos”. Esta previsión se recoge, igualmente, en el art. 210.2 ROF. Se excepciona, de este modo, la prohibición genérica de que los miembros de un órgano colegiado impugnen su acuerdos (art. 20 LJCA). En todo caso, la previsión de que se puedan impugnar los acuerdos en la vía contenciosa implica la posibilidad, cuando ello sea admisible, de ejercer también esta opción de recurso en la vía administrativa. Como indicó la Redacción de DERECHO LOCAL el concejal que vota en contra de un Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento está legitimado para presentar un recurso de reposición contra dicho acuerdo y proseguir la vía procesal ante la jurisdicción contencioso-administrativa (consulta EDE 2013/22601).

El requisito de legitimación requiere la emisión del voto en contra, por lo que se puede plantear el problema de que en el acta no se hiciera constar el sentido del voto emitido, en base a una aplicación literal del art. 109 ROF que determina que no es necesario hacer constar el sentido de los votos emitidos en aquellos casos en que se hubiera producido una votación ordinaria, sin perjuicio del derecho de los corporativos a reclamar que conste el sentido de su voto en aplicación de ese mismo artículo. En estos casos, estima GINER BRIZ (8) que es suficiente que se subsane esta falta de constancia del sentido del voto mediante las manifestaciones formuladas por el o los concejales recurrentes, pudiéndose acreditar además, mediante el contenido de las intervenciones del debate que se hubieran incorporado al acta. Similar consideración recoge la respuesta de la Redacción de DERECHO LOCAL a la consulta EDE 2010/233074. Por otro lado, en el caso de que se produzca una votación secreta, debemos entender que no cabra la interposición de recurso, toda vez que no sería posible acreditar el sentido del voto por la propia naturaleza de la votación secreta.

Hay que destacar que el requisito del voto en contra determinará que no podrán impugnar los acuerdos de las Entidades Locales aquellos miembros de las Corporaciones Locales que se hubieran abstenido en la adopción de los mismos. Así lo ha recordado recientemente la STSJ Castilla-La Mancha de 23 de julio de 2015 (EDJ 2015/161775). Idéntica consideración se recoge en la consulta EDE 2012/28445. De esta forma, y de acuerdo con la previsión del art. 78.2 LRBRL, el efecto de la abstención sería excluir de responsabilidad por la adopción del acuerdo, pero no legitimaría el ejercicio de una acción impugnatoria contra el acuerdo en cuestión. Evidentemente, en caso de voto afirmativo no cabe en ningún caso la legitimación para recurrir (EDE 2015/1006951).

El requisito de oposición expresa al acuerdo a adoptar ha sido interpretado de forma extensiva. En este sentido, la STS de 23 de enero de 2006 (EDJ 2006/16122) consideró admisible el recurso formulado por unos concejales que manifestaron su oposición a un acuerdo en el que por su propia naturaleza no era susceptible de ser votado, por tratarse de la toma de conocimiento de la renuncia de un concejal.

Habiendo votado en contra el acuerdo correspondiente, cualquier concejal o miembro de la Entidad Local ostentará legitimación para impugnarlo, con independencia de que ostente o no responsabilidades de gobierno. Podemos citar en este sentido, la STSJ Canarias de 8 de enero de 2010 (EDJ 2010/49994) que señala que no existe inconveniente legal en que la propia Alcaldesa sea quien impugne un acuerdo plenario el cual votó en contra.

En todo caso, para que concurra la legitimación es necesario ostentar la condición de concejal en el momento en que se interponga el recurso, siendo indiferente que durante la tramitación del mismo se pierda dicha condición (STSJ Castilla y León de 25 de enero de 2008, EDJ 2008/40191). Asimismo, entendemos que nada impide a los concejales no adscritos formular estos recursos, toda vez que el derecho a la impugnación forma parte de la esfera individual de cada corporativo y no se deriva de la pertenencia a un grupo político determinado.

La exigencia como presupuesto de admisibilidad del recurso de la emisión de voto contrario al acuerdo impugnado conduce a que nos planteemos si cabe interponerse un recurso contra un acuerdo por un concejal de la Corporación que no hubiera asistido a la sesión en que se adoptó

Del tenor literal de los arts. 63.1.b) LRBRL y 209.2 ROF se desprende la necesidad de que para entender la legitimación activa de un concejal para interponer el recurso debería haberse votado en contra del mismo, lo que excluiría a aquellos concejales que no hubieran asistido a la sesión. En esta misma línea se pronuncia la STS de 10 de mayo de 2012 (EDJ 2012/103498). En este sentido, GINER BRIZ sostiene que no sería admisible el recurso pues, por el principio de los actos propios, cuando no se tuvo interés en asistir a la sesión, mal se puede pretender posteriormente defender la incorrección de las decisiones que en la misma se produjeron.

Sin embargo, según la Resolución 04736/12 del Tribunal Administrativo de Navarra de 10 de agosto de 2012 (Recurso 12-02580) (EDD 2012/202996) en el caso de que la imposibilidad de asistir a la sesión hubiera sido comunicada con antelación, poniendo de manifiesto de antemano la oposición a la celebración de la sesión sí cabría entender que concurre el requisito de legitimación.

Cabe plantearse la posibilidad de que sean los grupos políticos integrantes de la Corporación los que puedan recurrir los acuerdos. Como premisa y con carácter general, los grupos políticos municipales (art. 73.3 LRBRL) carecen de personalidad jurídica, lo que podría llevarnos a concluir que no ostentan legitimación activa como tales para impugnar los actos y acuerdos de las Corporaciones en la que se encuentren integrados. No obstante, en virtud del principio pro-actione y de conformidad con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva debemos entender que en aquellos casos en que el recurso sea formulado por un grupo político municipal, dicho defecto es susceptible de ser subsanado tal y como puso de manifiesto la STS de 16 de mayo de 1994 (EDJ 1994/4385). En todo caso, y sin perjuicio de la posible subsanación, entendemos que la admisibilidad de estos recursos interpuestos en nombre de un grupo político requeriría el voto en contra del acuerdo por todos sus miembros.

B) Posibilidad de impugnación de acuerdos dictados por órganos de los que no se forma parte y las resoluciones de órganos unipersonales

Una vez confirmada la posibilidad de que se impugnen aquellos acuerdos respecto de los que el corporativo hubiera votado en contra nos debemos plantear la posibilidad de que un concejal de un grupo político de la oposición pueda, por ejemplo, impugnar un acuerdo de la Junta de Gobierno Local o una resolución del Alcalde o de un concejal que actúe por delegación de aquél.

A partir del tenor literal del art. 63.1.b) LRBRL que exige como requisito de legitimación activa de los miembros de las Corporaciones Locales el expreso voto en contra del correspondiente acuerdo, la jurisprudencia ordinaria había concluido la imposibilidad de que los concejales que no formaran parte de la Junta de Gobierno Local impugnaran sus acuerdos.

Dicha interpretación, sin embargo, fue modificada en virtud de la STC 173/2004, de 18 de octubre (EDJ 2004/152363), cuyos argumentos fueron reproducidos posteriormente en la STC 108/2006, de 3 de abril (EDJ 2006/42675). Ambas resoluciones vinieron a establecer que, junto a la legitimación general para poder acceder al recurso o proceso contencioso-administrativo según el art. 19.1.a) LJCA, existe una legitimación "ex lege", que corresponde concretamente, por razón del mandato representativo recibido de sus electores, a los miembros electivos de las correspondientes corporaciones locales para poder impugnar los actos o actuaciones de éstas que contradigan el Ordenamiento jurídico, no tratándose de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan los concejales de un Ayuntamiento y los diputados de una Diputación y que se traduce en un interés concreto -inclusive puede hablarse de una obligación- de controlar su correcto funcionamiento.

De este modo, en virtud de la jurisprudencia constitucional, los concejales que no formen parte de la misma podrán impugnar los acuerdos de la Junta de Gobierno Local. Esta interpretación ha sido asumida de forma generalizada por la jurisprudencia ordinaria dictada con posterioridad. Podemos citar, por todas la STSJ Andalucía de 14 de mayo de 2010 (EDJ 2010/382497) y la STSJ C. Valenciana de 17 de febrero de 2006 (EDJ 2006/358220). Asimismo, se puede citar la STS de 7 de octubre de 2009 (EDJ 2009/259230).

En línea coincidente debemos reconocer la legitimación de un concejal de la oposición para recurrir una resolución de un Alcalde o de un concejal que actúe por delegación de éste. Podemos citar en este sentido la STSJ Madrid de 22 de julio de 2010 (EDJ 2010/292559) que con cita de la jurisprudencia constitucional expuesta anteriormente admitió el recurso formulado por una concejala contra un decreto del Alcalde.

En el ámbito contractual, la legitimación para recurrir acuerdos de órganos de los que no se forme parte ha sido reconocida, igualmente, por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Resolución 67/2014 de 28 de enero de 2014, EDD 2014/7197, y Resolución 431/2015 de 8 de mayo, EDD 2015/84140). La legitimación de los corporativos para interponer recursos en materia contractual fue afirmada asimismo por la Redacción de DERECHO LOCAL (consulta EDE 2015/170377).

 C) Cómputo del plazo y “dies a quo” para recurrir

Dispone textualmente el art. 211.3 ROF que el plazo para interponer recurso de reposición por los Concejales o miembros de las Corporaciones locales que hubieran votado en contra del acuerdo se contará desde la fecha de la sesión en que se hubiera votado el acuerdo.

La vigencia de este precepto ha sido unánimemente aceptada por la jurisprudencia, entendiendo de este modo que no resultaba necesario notificar dichos acuerdos a los miembros de la Corporación, ya que tal y como pone de manifiesto el Auto del TS 24 de julio de 1995 (EDJ 1995/9002) el ejercicio de la posibilidad de impugnación se produce desde el mismo momento de la celebración de la sesión en que se hubiera votado el acuerdo, con total desconexión de la notificación del mismo, al ser ésta inútil e innecesaria, a los fines de su posible impugnación. Idéntica solución ofreció la STS de 5 de julio de 1999 (EDJ 1999/20842). En la misma línea se puede citar la más reciente STSJ Cataluña de 29 de marzo de 2010 (EDJ 2010/123521). Idéntica solución ofrece la consulta EDE 2012/28445 de DERECHO LOCAL.

Cuestión distinta es que, no obstante el principio anterior, se hubiera procedido a notificar el acuerdo a un concejal, con ofrecimiento de recursos e indicando expresamente que dicho plazo comenzaría a computar a partir del día siguiente al de la notificación. En tal caso, la STS de 7 de febrero de 2007 (EDJ 2007/18078) indicó que dicho plazo comenzaría a computar a partir del día siguiente al de dicha notificación en base a los principios de buena fe y seguridad jurídica, debiendo someterse la Administración a sus propios actos. En términos similares se pronuncia la STSJ Navarra de 29 de marzo de 2010 (EDJ 2010/108481).

La jurisprudencia ha venido considerando que la fecha de celebración de la sesión debe considerarse como dies a quo para la interposición del recurso, incluso en aquellos casos en que el acuerdo fue posteriormente publicado (STSJ Cantabria de 29 de noviembre de 2006, EDJ 2006/344478). Asimismo, la jurisprudencia ha venido considerando que no cabe estimar que en aquellos casos en que legalmente sea posible ejercer la acción pública sea posible diferir el cómputo de inicio del plazo para recurrir a un momento posterior de la celebración de la sesión (STSJ Cataluña de 17 de septiembre de 2009, EDJ 2009/283956)

Por otra parte, la STS de 3 de julio de 2006 (EDJ 2006/103026) dispuso que de la obligación jurídica de comunicar las actas a los concejales no debe extraerse la conclusión de que el plazo de impugnación para los concejales que hubieren votado en contra comienza tras su notificación ya que es evidente que los corporativos conocen perfectamente desde tiempo atrás el exacto contenido del acto por haber formado la voluntad del órgano colegiado aunque fuere emitiendo el voto en contra.

Sin embargo, debemos plantearnos cuándo comenzaría el plazo para recurrir las resoluciones de del Alcalde o los concejales que actúen por delegación de éste así como los acuerdos de la Junta de Gobierno Local por concejales ajenos a la misma, toda vez que en estos casos no se puede aplicar la regla contenida en el art. 211.3 ROF.

En este sentido, por aplicación analógica de lo señalado en el art. 40.3 LPACAP, debería entenderse que dicho plazo comenzaría a computar a partir del momento en que se tuviera conocimiento del acto de que se trate.

En este sentido, se puede citar la STSJ País Vasco de 17 de junio de 1999 (EDJ 1999/27593) que considera que el plazo para recurrir comenzaría a computar a partir de la fecha en que se diera a cuenta al Pleno de los decretos de la Alcaldía en aplicación de la obligación contenida en el art. 42 ROF. En cuanto a los acuerdos de la Junta de Gobierno Local, hay que destacar que, de acuerdo con el art. 113.1.b) ROF es necesario comunicar el acta a los miembros de la Corporación, por lo que dicha fecha se puede tomar como referencia a los efectos de determinar el dies a quo para interponer el correspondiente recurso administrativo o contencioso.

IX. La supresión de las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral

El Título VIII de la LRJPAC regulaba las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral. De esta forma, según el art. 120 LRJPAC salvo en aquellos casos en que se exceptuara en una norma con rango de Ley, la reclamación previa en vía administrativa se configuraba como requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o laboral contra cualquier Administración Pública. Como ha recordado el Consejo de Estado, la función de estas reclamaciones previas solía equiparase a la de los recursos administrativos, cuando no se trataba, en puridad, de procedimientos impugnatorios, pues no resultaba necesaria la existencia de una actuación administrativa previa frente a la cual reaccione el interesado, sino que se imponían como requisito previo al planteamiento de una demanda ante los órganos de las jurisdicciones en cada caso competentes. De esta forma, cabía calificar estas reclamaciones previas como procedimientos administrativos especiales.

Este régimen se ha modificado tras la aprobación de la LPACAP, toda vez que el Legislador indica en la Exposición de Motivos:

“De acuerdo con la voluntad de suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, la Ley no contempla ya las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a la escasa utilidad práctica que han demostrado hasta la fecha y que, de este modo, quedan suprimidas.”

Es por ello que en el articulado de la norma no encontramos ya una regulación análoga al Tít. VIII de la Ley 30/1992.

A juicio del CGPJ, la conveniencia de supresión de la exigencia de estas reclamaciones previas venía determinadas por una doble justificación. De un lado, que la jurisprudencia constitucional y la dictada en los órdenes civil y laboral habían venido flexibilizando este requisito, considerando subsanable su ausencia o su defectuoso cumplimiento una vez ejercitada la acción judicial correspondiente. Por otra parte, tal y como había advertido la doctrina mayoritaria, este requisito se manifiesta como un privilegio de la Administración que ha perdido virtualidad, toda vez que la gran mayoría de las reclamaciones son desestimadas, incluso por silencio, lo que contradice la función de esta institución. Es por ello que, al valorar el Anteproyecto de la LPACAP, el CGPJ valoró positivamente la supresión de este requisito.

Por el contrario, el Consejo de Estado se posicionó de una forma más crítica frente a esta medida, toda vez que no debe ignorarse que estas reclamaciones cumplen también una función de mecanismo preventivo del proceso, similar a la del acto de conciliación previa. Según este Alto Órgano Consultivo, la supresión de estas reclamaciones previas en ciertos ámbitos podría suponer para algunos interesados una carga mayor que su exigencia, al obligarles a acudir siempre y en todo lugar a la vía jurisdiccional, con los costes que ello conlleva. A la vista de esto, el Consejo de Estado sugirió mantener la regulación de las reclamaciones previas, si bien con carácter potestativo, a fin de eliminar su consideración de carga para los ciudadanos pero manteniéndola como una vía alternativa a la vía laboral.

En todo caso, y como advirtieron el Consejo de Estado y el Consejo General del Poder Judicial, la supresión del requisito de la reclamación previa en vía administrativa obligaba a la modificación de la legislación procesal civil y del orden social a fin de adaptarse a la eliminación de la reclamación previa a la vía civil o laboral. Es por ello que en vía parlamentaria se introdujo en la LPACAP la Disp. Final 3ª por la cual se modificó la Ley 36/2011 de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social -LRJS- (EDL 2011/222121). Esta modificación señaló una nueva redacción para los arts. 64, 69, 70, 72, 73, 85, 103 y 117. En virtud de esta modificación se corrigió la exigencia de la reclamación previa, sustituyéndola por la necesidad de agotamiento previo de la vía administrativa. Como hemos visto anteriormente, la especial organización de las Entidades Locales determina que la práctica totalidad de actos y acuerdos dictados por los órganos de gobierno de las respectivas Corporaciones Locales susceptibles de ser recurridos ante la jurisdicción social hayan puesto fin a la vía administrativa. Los plazos para la interposición de la demanda vendrán determinados por la notificación de la resolución impugnada en los términos del art. 69 apdos. 2 y 3 LRJS en la redacción aprobada por la Disp. Final 3ª LPACAP.

La supresión de la reclamación previa a la vía judicial civil o laboral, unida a la vacatio legis de un año que establece la Disp. Final 7ª LPACAP hace plantearnos si esta supresión puede aplicarse sin necesidad de esperar a la completa entrada en vigor de dicha norma. A este respecto, parecería razonable que, teniendo por objeto la eliminación de una carga para los ciudadanos, esta previsión hubiera entrado en vigor de forma inmediata sin necesidad de esperar al resto de la norma (no en vano, el legislador alude en la Exposición de Motivos a la escasa eficacia práctica de estos procedimientos). Sin embargo, y dado que ni en la Disp. Final 7ª 7ª ni en las Disposiciones Transitorias específicas se establece nada en sentido contrario, debemos entender que hasta el 2 de octubre de 2016 se encuentran plenamente vigentes las previsiones sobre las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral señaladas en el Tít. VIII de la LRJPAC. Es por ello que entendemos que, en tanto que no entre en vigor la nueva LPACAP, deberá seguir informándose a los interesados de la necesidad de previa reclamación en estas materias. Cuestión distinta es que, a la vista de su futura desaparición en virtud de la LPACAP, en vía judicial se inadmitan demandas por ausencia de este requisito.

En cualquier caso, a partir de la entrada en vigor de la LPACAP, la supresión del requisito de la reclamación previa a la vía judicial civil o laboral conllevará la derogación implícita del art. 212 ROF así como de todos los preceptos análogos de la legislación autonómica de régimen local.

X. Conclusiones: novedades de la LPACAP en la materia y cuadro comparativo

A modo de conclusiones pasamos a recordar brevemente cuáles son las principales novedades respecto de la LRJPAC introducidas por la LPACAP en materia de recursos administrativos y que ya hemos desarrollado a lo largo del trabajo. No incluimos en esta relación aquellas modificaciones de simple redacción o de mejora técnica de la comprensión de los preceptos. Así, podemos citar las siguientes de acuerdo con el orden del articulado:

1.- El art. 115.2 LPACAP ha equiparado la ausencia de calificación del recurso al supuesto de error en la calificación.

2.- El art. 116 LPACAP recoge una relación de los supuestos de inadmisión de los recursos administrativos. Especialmente trascendente resulta la inclusión como motivo de inadmisión la ausencia manifiesta de fundamento, criticada por el CGPJ al examinar el Anteproyecto de la LPACAP. Este motivo de inadmisión sólo se podrá emplear en supuestos excepcionalísimos, de forma a fin de evitar que esta vía se convierta en una desestimación anticipada del recurso.

3.- A la vista de lo dispuesto en los arts. 122 (para recursos de alzada) y 124 (para recursos potestativos de reposición), y de acuerdo con la práctica jurisprudencial, se ha eliminado la previsión de un límite temporal preclusivo para la interposición de los recursos contra actos administrativos producidos por silencio administrativo.

4.- El plazo para resolver sobre las solicitudes de suspensión de ejecución de actos recurridos se ha reducido a un mes frente al anterior plazo de treinta días hábiles (art. 117.3 LPACAP).

5.- El art. 118 LPACAP dispone expresamente que con ocasión de un recurso administrativo no se podrá solicitar la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado.

6.- Una de las principales novedades de la LPACAP en materia de recursos administrativos está prevista en el art. 120, que introduce una previsión novedosa en relación con aquellos supuestos de simultaneidad de recursos, administrativos y contenciosos, contra un mismo acto. En virtud de este precepto, cuando una Administración deba resolver una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial.

7.- Si bien esta previsión no se recoge en el articulado del Título V LPACAP, se introduce una importante novedad en relación con el efecto del transcurso del plazo máximo para resolver recursos de alzada contra actos presuntos. En virtud del art. 24.1 tercer párrafo LPACAP, la regla general del sentido positivo del silencio en la resolución de estos recursos de alzada contra actos presuntos se excepciona en relación con los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, los que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

8.- Finalmente, cabe destacar que la LPACAP no contempla ya las reclamaciones previas en vía civil y laboral, por ser consideradas por el Legislador como una carga administrativa de escasa utilidad práctica. En consonancia a esta supresión, la LPACAP ha modificado la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, sustituyendo las referencias a la reclamación previa administrativa por la necesidad de agotamiento de la vía administrativa.

CUADRO COMPARATIVO

LRJPAC 1992

LPACAP 2015

Art. 107: objeto y clases de los recursos

Art. 112: objeto y clases de los recursos

Art. 108: recurso extraordinario de revisión

Art. 113: recurso extraordinario de revisión

Art. 109: fin de la vía administrativa

Art. 114: fin de la vía administrativa

Art. 110: interposición de recurso

Art. 115: interposición de recurso

NOVEDAD DE LA LPACAP 2015

Art. 116: causas de inadmisión

Art. 111: suspensión de la ejecución

Art. 117: suspensión de la ejecución

Art. 112: audiencia a los interesados

Art. 118: audiencia a los interesados

Art. 113: resolución

Art. 119: resolución

NOVEDAD DE LA LPACAP 2015

Art. 120: pluralidad de recursos administrativos

Art. 114: recurso de alzada; objeto

Art. 121: recurso de alzada; objeto

Art. 115: recurso de alzada; plazos

Art. 122: recurso de alzada; plazos

Art. 116: recurso potestativo de reposición; objeto y naturaleza

Art. 123: recurso potestativo de reposición; objeto y naturaleza

Art. 117: recurso potestativo de reposición; plazos

Art. 124: recurso potestativo de reposición; plazos

Art. 118: recurso extraordinario de revisión; objeto y plazos

Art. 125: recurso extraordinario de revisión; objeto y plazos

Art. 119: recurso extraordinario de revisión; resolución

Art. 126: recurso extraordinario de revisión; resolución

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NOTAS

(1) Sobre la revisión de oficio se recomienda la lectura el trabajo publicado recientemente en esta misma revista de Javier López Candela. LÓPEZ CANDELA, Javier, “El procedimiento de revisión de oficio en la nueva Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”. En Revista de Derecho Local núm. 39, marzo 2016.

(2) GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, Santiago. “Las claves de La ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE 2 de octubre de 2015)”. Actualidad Administrativa, No 11, Sección Actualidad, Noviembre 2015, Editorial LA LEY

(3) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús y GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. “Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común”. 5ª Edición. Editorial Aranzadi. Madrid, 2012.

(4) CÓRDOBA CASTROVERDE, Diego "Consecuencias de la dilación administrativa en la resolución de los recursos administrativos: Caducidad y prescripción. Respuesta de los tribunales”, en Revista de Jurisprudencia El Derecho nº 2, julio de 2012.

(5) ALONSO HIGUERA, Carmen. “Manual del Secretario. Teoría y Práctica del Derecho Municipal”Atelier Editorial, 2002 Barcelona

(6) MARAÑA SÁNCHEZ, Jose Q. "¿Un recurso contencioso en plazo, puede subsanar un previo recurso de reposición potestativo extemporáneo?". El Consultor de los Ayuntamientos, No 13, Quincena del 15 al 29 Jul. 2015,.

(7) LÓPEZ MENUDO, Francisco. “Comentarios al art. 53 LRBRL” en “Comentarios a la Ley de Bases de Régimen Local. Tomo II”. REBOLLO PUIG, Manuel (Coord). Ed. Tirant lo Blanc. Valencia 2007

(8) GINER BRIZ, Fernando “La impugnación de la actividad local. Los recursos administrativos en las Entidades Locales. Las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales. En la obra "Procedimiento Administrativo Local", edición nº 1, Editorial El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, Octubre 2010.

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de julio de 2016.

(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).

CUADRO COMPARATIVO

LRJPAC 1992

LPACAP 2015

Art. 107: objeto y clases de los recursos

Art. 112: objeto y clases de los recursos

Art. 108: recurso extraordinario de revisión

Art. 113: recurso extraordinario de revisión

Art. 109: fin de la vía administrativa

Art. 114: fin de la vía administrativa

Art. 110: interposición de recurso

Art. 115: interposición de recurso

NOVEDAD DE LA LPACAP 2015

Art. 116: causas de inadmisión

Art. 111: suspensión de la ejecución

Art. 117: suspensión de la ejecución

Art. 112: audiencia a los interesados

Art. 118: audiencia a los interesados

Art. 113: resolución

Art. 119: resolución

NOVEDAD DE LA LPACAP 2015

Art. 120: pluralidad de recursos administrativos

Art. 114: recurso de alzada; objeto

Art. 121: recurso de alzada; objeto

Art. 115: recurso de alzada; plazos

Art. 122: recurso de alzada; plazos

Art. 116: recurso potestativo de reposición; objeto y naturaleza

Art. 123: recurso potestativo de reposición; objeto y naturaleza

Art. 117: recurso potestativo de reposición; plazos

Art. 124: recurso potestativo de reposición; plazos

Art. 118: recurso extraordinario de revisión; objeto y plazos

Art. 125: recurso extraordinario de revisión; objeto y plazos

Art. 119: recurso extraordinario de revisión; resolución

Art. 126: recurso extraordinario de revisión; resolución

Los recursos administrativos en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Especial referencia al ámbito local
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