EDJ 2017/183588

Multas por desobediencia a responsables electorales

Noticia

El TC acuerda la imposición de multas coercitivas a miembros de la sindicadura electoral de Cataluña por desobediencia, al haber incumplido las resoluciones previas en las que se les instaba a no seguir colaborando en el referéndum suspendido (FJ 3 y 4). Emiten votos particulares los Magistrados D. Fernando Valdés Dal-Ré y D. Juan Antonio Xiol Ríos y la Magistrada Dª María Luisa Balaguer Callejón.


"...3. Debemos comenzar por recordar que el Tribunal Constitucional "ha sido configurado en el texto constitucional como un verdadero órgano jurisdiccional que tiene conferido en exclusiva el ejercicio de la jurisdicción constitucional, de modo que, en cuanto cualidad inherente a la función de administrar justicia, también de la justicia constitucional, ha de postularse del Tribunal la titularidad de una de las potestades en que el ejercicio de la jurisdicción consiste, cual es la de la ejecución de sus resoluciones, pues quien juzga ha de tener la potestad de obligar al cumplimiento de sus decisiones. Si ello no fuera así, el Tribunal, único en su orden, carecería de una de las notas esenciales del ejercicio de la función jurisdiccional y con ello de la potestad necesaria para garantizar la supremacía de la Constitución (art. 9.1 (EDL 1978/3879) CE), en tanto que supremo intérprete y garante último de la misma (art. 1.1 LOTC (EDL 1979/3888))" (STC 185/2016, de 3 de noviembre, FJ 9) (EDJ 2016/196161). Dicha potestad se recoge en la redacción del apartado primero del artículo 92.1 LOTC (EDL 1979/3888), cuando refiere que "[e]l Tribunal Constitucional velará por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones", pudiendo a tal fin disponer "las medidas de ejecución necesarias". A tal efecto, "debe velar para que las Sentencias y decisiones que adopte se ejecuten, por quien resulte obligado a ello, en sus propios términos y de la manera más diligente posible, evitando que se produzcan incumplimientos simulados o inexactos y dilaciones indebidas en la ejecución" (ATC 107/2009, de 24 de marzo, FJ 4) (EDJ 2009/62101).

Entre los instrumentos o potestades que el legislador ha puesto a disposición del Tribunal para asegurar el efectivo cumplimiento de sus sentencias y demás resoluciones, están los contemplados en el artículo 92.4 y 5 LOTC para "garantizar la defensa de la posición institucional del Tribunal Constitucional y la efectividad de sus sentencias y resoluciones, protegiendo su ámbito jurisdiccional frente a cualquier intromisión ulterior de un poder público que pudiera menoscabarla" [STC 185/2016, FJ 10.a)], o lo que es lo mismo, a preservar la supremacía de la Constitución, a la que todos los poderes públicos están subordinados (art. 9.1 CE (EDL 1978/3879)), y cuyo supremo intérprete y garante último es este Tribunal (arts. 1.1 y 4.2 LOTC).

La función de tales medidas "no es la de infligir un castigo ante un comportamiento antijurídico o ilícito, como podría ser la desatención de la obligación de todos los poderes públicos y los ciudadanos de cumplir las resoluciones del Tribunal Constitucional, consecuencia de la sujeción de todos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE (EDL 1978/3879))." [SSTC 185/2016, FJ 15 (EDJ 2016/196161), y 215/2016, de 17 de diciembre, FJ 10.c)]. No responden, por tanto, a una finalidad propiamente represiva o de castigo, ni tienen naturaleza punitiva, sino que su cometido es el de garantizar el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal, o lo que es lo mismo, lograr la adecuada ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional, que tienen, a tales efectos "la consideración de títulos ejecutivos" (art. 87.2 LOTC (EDL 1979/3888)).

Dicha consideración supone su incorporación al elenco de títulos ejecutivos que posibilitan de manera inmediata la ejecución forzosa de la resolución incumplida, bien de oficio, o, a instancia de alguna de las partes del proceso en que hubiera recaído, previo el trámite de audiencia que prevé el artículo 92.4 LOTC (EDL 1979/3888), e incluso, "inaudita parte", cuando se trate "de la ejecución de las resoluciones que acuerden la suspensión de las disposiciones, actos o actuaciones impugnadas" y concurran circunstancias de especial transcendencia constitucional (art. 92.5 LOTC (EDL 1979/3888)). En este último caso, en la misma resolución en que se adopten las medidas deberá concederse un plazo común de tres días a las partes y al Ministerio Fiscal, para que sean oídas, trascurrido el cual el Tribunal dictará resolución levantando, confirmando o modificando las medidas previamente adoptadas.

Ello no obsta a que, si del incumplimiento de las resoluciones del Tribunal, pudiera derivarse la exigencia de eventuales responsabilidades penales, pueda acordarse deducir oportuno testimonio de particulares [art. 92.4.d) LOTC (EDL 1979/3888)], que el preámbulo de la Ley Orgánica 15/2015 (EDL 2015/177546), manifestando la voluntad del legislador, refiere como medida distinta a las contempladas en las otras letras del apartado cuarto del artículo 92 LOTC (EDL 1979/3888) [SSTC 185/2016, FJ 15 (EDJ 2016/196161), y 215/2016, FJ 10 c) (EDJ 2016/232178)].

4. Dentro del elenco de medidas que puede adoptar el Tribunal para garantizar el cumplimiento efectivo de sus resoluciones, se encuentra la imposición "de una multa coercitiva de tres mil a treinta mil euros, a las autoridades, empleados públicos o particulares que incumplieren las resoluciones del Tribunal, pudiendo reiterar la multa hasta el cumplimiento íntegro de lo mandado" [art. 92.4 a) LOTC (EDL 1979/3888)].

Dicha clase de multa, como hemos adelantado, no pretende reprender o sancionar el incumplimiento de las resoluciones de este Tribunal, sino que el constreñimiento económico que supone su imposición, responde a la finalidad de obtener la acomodación de un comportamiento que desconoce una resolución del Tribunal, restaurando el orden constitucional perturbado al forzar el cumplimiento de lo acordado en la resolución. En tal sentido la multa coercitiva ha sido definida, aunque referida al ámbito administrativo, como "una medida de constreñimiento económico, adoptada previo el oportuno apercibimiento, reiterada en lapsos de tiempo y tendente a obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario del acto", a través de la cual "se constriñe a la realización de una prestación o al cumplimiento de una obligación concreta previamente fijada por el acto administrativo que se trata de ejecutar, y mediando la oportuna conminación o apercibimiento" (STC 239/1988, de 14 de diciembre, FJ 2) (EDJ 1988/555).

Los presupuestos para la imposición de la multa coercitiva, han sido determinados por este Tribunal, en el ámbito administrativo, en la STC 137/1985, de 17 de octubre, FJ 5 (EDJ 1985/111):

i) La existencia de un título ejecutivo, en el que conste de modo formal e inequívoco su contenido y destinatario/s, sin que sea precisa una previa interpretación de su alcance y de su extensión y que permita su realización inmediata.

ii) El conocimiento claro, terminante, por las instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares a quienes corresponda llevar a cabo su cumplimiento, habiendo podido disponer de tiempo suficiente para el cumplimiento voluntario.

iii) La resistencia del obligado al cumplimiento de lo mandado, esto es, la existencia de un "comportamiento obstativo", o, en los términos del artículo 92.4 LOTC (EDL 1979/3888), que se aprecie "el incumplimiento total o parcial".

Precisamente, como hemos indicado, es la finalidad de "obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del destinatario", la que justifica el constreñimiento económico que la imposición de la multa coercitiva supone. La ausencia de cualquier atisbo represivo o de castigo, conlleva, en lógica coherencia con la finalidad de este instrumento, la necesidad de atribuir a quien pudiera estar incumpliendo la obligación impuesta, la facultad de restaurar la legalidad perturbada, concediéndole un plazo inicial suficiente a tal efecto, exigencia que deberá respetarse en el caso de reiteración de las multas. De este modo, se faculta a las instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares a quienes corresponda llevar a cabo el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal para que eviten la efectividad de la multa inicial o de las multas sucesivas dando debido cumplimiento a las resoluciones del Tribunal Constitucional.

El principio de adecuación reclama, por tanto, la existencia de una relación de congruencia objetiva entre el medio adoptado y el fin que con él se persigue, entendiéndose que tal circunstancia se producirá si la medida puede contribuir positivamente a la realización del fin perseguido. Por el contrario, la medida habrá de reputarse inidónea o inadecuada, si entorpece, o incluso, si resulta indiferente en punto a la satisfacción de su finalidad (STC 60/2010, de 7 de octubre, FJ 12) (EDJ 2010/205564). La accesoriedad respecto de la resolución cuyo cumplimiento se pretende es una característica propia de esta medida, de modo que la multa coercitiva impuesta no pueda ir más allá de lo estrictamente necesario para lograr su propósito.

Ello implica realizar un juicio de proporcionalidad que requiere la constatación de que la medida adoptada cumple los tres requisitos siguientes: que la medida sea susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); que sea además necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia, la medida no puede ir más allá de lo estrictamente necesario para lograr su objetivo (juicio de necesidad); y, finalmente, que la medida adoptada sea ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en un juicio estricto de proporcionalidad (entre otras SSTC 281/2006, de 9 de octubre, FJ 2 (EDJ 2006/273570) –y las que allí se citan–; 207/1996, de 16 de diciembre, FJ 4, y 159/2009, de 29 de junio, FJ 3). El principio de proporcionalidad, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, forma parte de los principios generales del derecho de la Unión Europea y supone que las medidas adoptadas "sean apropiadas y necesarias para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos", de modo que, "cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos" (STJCE, Sala Quinta, de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C-331/1988).

El respeto al principio de proporcionalidad debe proyectarse sobre la cuantía de la multa coercitiva y también sobre los plazos –iniciales y sucesivos–, que para ejecutar la obligación incumplida se determinen. De este modo, deberá graduarse la cuantía "en atención a las particulares circunstancias que concurran en cada caso" respetando, "como es obvio" el principio de proporcionalidad [STC 185/2016, FJ 10 a) (EDJ 2016/196161) y 215/2016, FJ 8 d) (EDJ 2016/232178)] y atendiendo, entre otros criterios, a la gravedad del incumplimiento, la importancia de las normas infringidas, las consecuencias que el incumplimiento supone para el interés general y de los particulares, la urgencia que hubiere en que se cumpla la resolución, la naturaleza y claridad de la obligación desatendida, "la relevancia del deber jurídico cuyo cumplimiento pretende garantizar con esta medida" [STC 185/2016, FJ 10.a) (EDJ 2016/196161) y 215/2016, FJ 8.d) (EDJ 2016/232178)], o la necesidad de asegurar el efecto disuasorio. Por otra parte, tanto en la determinación del plazo inicial, como de los sucesivos –en el caso de multas periódicas–, deberá establecerse un lapso de tiempo que sea suficiente para que quienes deban llevar a cabo el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal puedan realizar las actuaciones necesarias a tal fin..."