Orden público medioambiental vs. autonomía local: el supuesto de leyes autoaplicativas ( el centro de tratamiento de residuos urbanos de Gomecello)

El medio ambiente en su particular aspecto del tratamiento de residuos (basuras) viene concitando la atención de nuestros Tribunales, como reflejo consecuente del debate político y social en torno a la localización de determinados Centros de tratamientos de residuos urbanos. Todo ello contextualizado en el pulso competencial entre Estado–Comunidades Autónomas-entes locales con el trasfondo del Derecho comunitario. Ejemplo de lo mencionado son, entre otras,  la STC 129/2013, de 4 de junio -EDJ 2013/80913-, en la que el Alto Tribunal enjuició la constitucionalidad de la Ley de las Cortes de Castilla y León 9/2002, de 10 de julio -EDL 2002/27994-, sobre declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés para la Comunidad con el resultado de declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la reserva formal de ley para la aprobación del proyecto de especial interés regional así como de las referencias a la declaración por ley de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés para la Comunidad, sobre lo que más adelante volveremos, y  la STC 37/2014, de 11 de marzo -EDJ 2014/46253-, objeto aquí de nuestra atención, que presenta perfiles diferentes al ser dictado en el marco de un conflicto en defensa de la autonomía local.

También el Tribunal Supremo ha conocido y conoce de numerosos supuestos de control de la legislación europea, estatal y autonómica en relación con las autorizaciones ambientales para la instalación de plantas de gestión, tratamiento y recuperación de residuos y centro de transferencia de residuos peligrosos y no peligrosos, como el resuelto recientemente en la STS 2252/2014 (S.3ª.Secc 5ª), de 6 de junio (Ponente Sr. Calvo Rojas) -EDJ 2014/87659-, situada en el término municipal de Ólvega (Soria), si bien desde una perspectiva diferente a la resuelta por el Tribunal Constitucional donde la función de la ley autonómica como sustitutoria de la actividad administrativa, encuentran su punctuns dolens.

Los supuestos de hecho sobre los que descansan las sentencias del TC y TS hacen relación al medio ambiente en la Comunidad de Castilla-León, lo que pone de manifiesto la existencia de un problema de fondo en relación con la depuración de residuos en dicha Comunidad, pero que alzando el vuelo más allá de los términos de la Comunidad Autónoma más extensa de nuestro País, -más de noventa y cuatro mil doscientos veinte seis Km2) distribuidas en nueve provincias y con una población menguada para su potencialidad territorial que alcanza la cifra de 2. 519.875 habitantes- plantea en el contexto actual de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalidad y sostenibilidad de la Administración local (en adelante, LRSAL) -EDL 2013/248308- y en el periodo inmediatamente anterior, un pulso competencial, en suma de poder, entre las Comunidades Autónoma y los Poderes locales, con desigual intensidad según se trate de un pequeño o gran municipio, vb. gr, en dicha Comunidad, la capital Valladolid o Burgos, o cualquier otra capital de peso, y los pequeños municipios como en el supuesto enjuiciado en la STC 37/2014 -EDJ 2014/46253-, el de Gomecello en la provincia de Salamanca, y los medios reaccionales que el ordenamiento constitucional contempla para defender cada poder, autonómico o local, su ámbito de competencia, uno fundado en el interés general de la comunidad y el otro, en el de la autonomía local.

En esta lucha desigual en la que no debe perderse de vista el interés general de los ciudadanos de vivir en un medio ambiente sostenible y saludable, se entrecruzan cuestiones constitucionales de enjundia como son, por un lado, si la Ley autonómica puede suplantar al pouvoir municipal cuando alguna dificulta se atisba y de otra, si el fait accompli del exceso de poder autonómico (fuerza normativa de lo fáctico) que ello conlleva, tiene medios adecuados en nuestro ordenamiento a través del escasamente operativo conflicto en defensa de la autonomía local.

En cuanto a la primera cuestión, la STC 129/2013, de 4 de junio -EDJ 2013/80913- supuso un novum en la jurisprudencia del alto Tribunal, en la que la cuestión debatida era la habilitación al legislador para la aprobación de este tipo de proyectos regionales y la convalidación, por la mencionada ley, de las infraestructuras de gestión de residuos ubicadas en Santovenia de Pisuerga, en la que tras podar del juicio de constitucionalidad, el control del cumplimiento del Derecho comunitario de la mano de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en especial de la Sentencia de 18 de octubre de 2011 (Boxus v. Région wallone) -EDJ 2011/236476-, en la que recordó que es necesario que un Tribunal juzgue si “el proyecto debe además adoptarse en detalle, a saber, de manera suficientemente precisa y definitiva, de suerte que el acto legislativo que lo adopte contenga, al igual que una autorización, todos los datos pertinentes para la evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, una vez tomados en consideración por el legislador (STJUE WWF y otros, de 16 de septiembre de 1999, apartado 59 -EDJ 1999/22444-), constató la vulneración del art. 24.1 CE -EDL 1978/3879-, la infringirse la reserva de ley formal para la aprobación del proyecto regional de infraestructuras de residuos que contiene el primer apartado del artículo único de la Ley 9/2002, de 10 de julio -EDL 2002/27994-.

La ratio decidendi de la STC 129/2013 -EDJ 2013/80913- descansaba en este punto en que la Ley de las Cortes de Castilla-León 9/2002, de 10 de julio -EDL 2002/27994-, contiene una ley autoaplicativa que vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos afectados por la declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de la planta de transferencia, de tratamiento físico-químico y depósito de seguridad ubicado en el término municipal de Santovenia de Pisuerga.

Por el contrario, en el supuesto del Centro de tratamiento de residuos urbanos para la provincia de Salamanca en el término municipal de Gomecello, la STC 37/2014, de 11 de marzo -EDJ 2014/46253-, dictada en el conflicto en defensa de la autonomía local formulado por el Ayuntamiento de Gomecello contra la Ley de las Cortes de Castilla León 6/2005, de 26 de mayo, sobre declaración de proyecto regional para la instalación del mencionado centro de tratamiento de residuos -EDL 2005/54743-, la respuesta ha sido diferente, manifestándose una vez más que el cauce impugnatorio el conflicto en defensa de la autonomía local no es un instrumento útil para defender la autonomía local. Y no solo por el dato importante de que fueron resueltas con mucho retraso,  el primer asunto, el resuelto en la STC 129/2013 -EDJ 2013/80913-, fruto del recurso de inconstitucionalidad núm. 5753-2002, interpuesto por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso se resolvió en el plazo de más de diez años después de haberse interpuesto el recurso en octubre de 2002 y resolverse en mayo de 2013 frente al plazo de resolución del  conflicto de casi de nueve años (nov 2005- marzo de 2014) del conflicto local sino por la sencilla razón que los parámetros que el TC utiliza para salvaguardar la autonomía local no prevalecen frente al poder legislativo, sea este autonómico o estatal, como más adelante veremos. En suma, David no puede contra Goliath.

III. El fenómeno de las llamadas  leyes autoaplicativas en materia medioambiental: sus límites formulados en la STC 129/2013, de 4 de junio -EDJ 2013/80913-

El fenómeno de las leyes autoaplicativas se inserta en el más amplio o general de las validaciones o convalidaciones legislativas objeto de atención doctrinal (Boix Palop, Las convalidaciones legislativas, Iustel, 2004), como lo acredita el supuesto de hecho de la STC 129/2013 -EDJ 2013/80913-, cuyo origen se identifica con la validación de la ejecución de la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2001 -EDJ 2001/52614-, que anuló las licencias de obra y actividad de la planta de transferencia y tratamiento de subproductos industriales en el polígono industrial “Los Barrales”, en el término municipal de Santovenia de Pisuerga, lo que condujo al cierre de la citada planta el 15 de mayo de 2002.

Con mucha celeridad, ocho días después, -23 de mayo de 2002-, el Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León aprobó el proyecto de ley para la declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos, acordando su remisión a las Cortes de Castilla y León. El proyecto fue tramitado por el procedimiento de lectura única. La ley fue aprobada el 10 de julio y publicada en el “Boletín Oficial de Castilla y León” el 12 de julio. Entró en vigor al día siguiente. Dos días después, la planta fue reabierta.

El recurso de inconstitucionalidad  interpuesto se fundamenta en que la naturaleza de ley especial y autoaplicativa de la Ley impugnada, vulneraba el principio de igualdad (art. 14 CE -EDL 1978/3879-), el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE -EDL 1978/3879-), los principios de jerarquía normativa y de prohibición de la arbitrariedad (art. 9.3 CE -EDL 1978/3879-), el derecho al procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos [art. 105 c) CE -EDL 1978/3879-], y la reserva estatutaria de la función ejecutiva a la Administración autonómica (arts. 10, 19.1 y 20.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León -EDL 1983/7457-).

Asimismo, se alegó que el procedimiento de lectura única utilizado para su tramitación y aprobación vulneraba el principio democrático (art. 1.1 CE -EDL 1978/3879-) y el derecho de participación política a través de representantes reconocido en el art. 23.1 CE -EDL 1978/3879-. Señalan, además, que la disposición adicional de la Ley conculca el derecho a la ejecución de las Sentencias firmes del art. 24.1 CE -EDL 1978/3879-, en conexión con los arts. 117.3 y 118 CE -EDL 1978/3879-, que los apartados 3, 4, y 5 de su artículo único y la disposición adicional -EDL 2002/27994- entrañan una lesión de la autonomía local en materia de urbanismo y medio ambiente, y disposiciones contenidas en la legislación básica del Estado en estas materia

No abordaremos, hic et nunc, todas las impugnaciones sometidas al TC en el recurso de inconstitucionalidad resuelto en la STC 129/2013 -EDJ 2013/80913-, sino solo aquellos que se refieren a lo que aquí interesa, que es el fenómeno de las leyes autoaplicativas.

La Ley de Castilla y León 9/2002, de 10 de julio -EDL 2002/27994-, consta de un artículo único con seis apartados, una disposición adicional, una disposición transitoria y una disposición final. Salvo la disposición final, que regula su entrada en vigor, y el apartado 6 del artículo único -EDL 2002/27994-, que prevé que los proyectos en ella regulados tendrán la consideración de prioritarios en los planes de inversión de la Junta de Castilla y León en materia de residuos, el resto de los preceptos de la Ley citada fueron impugnados.

De dicha ley cabe destacar, que (como señala la STC 129/2013 -EDJ 2013/80913-) a diferencia de otras figuras de ordenación territorial reguladas en la Ley de ordenación del territorio de Castilla y León, los proyectos regionales de infraestructuras de residuos se aprueban por ley. En efecto, el artículo único de la Ley impugnada -EDL 2002/27994- contiene una reserva formal de ley que conlleva la sustracción a la Administración de la función de aplicación de la norma al caso concreto que, de otra manera, le correspondería. De hecho, las leyes de aprobación de los proyectos regionales de infraestructuras de residuos ejercen, por mandato del legislador autonómico, una función materialmente administrativa. Son, en definitiva, leyes autoaplicativas que no requieren de una posterior actividad administrativa de aplicación pues en sí mismas la contienen.

En el contexto de la citada Ley 9/2002, de 10 de julio, su disposición adicional -EDL 2002/27994- declara proyectos regionales de infraestructuras de residuos la planta de transferencia, de tratamiento físico-químico y depósito de seguridad, ubicada en el término municipal de Santovenia del Pisuerga (Valladolid) “con el contenido que se describe en el Anexo”, el cual se limita a relacionar los documentos de que consta el proyecto objeto de aprobación. Establece esta disposición que los efectos de la declaración son los previstos en el artículo único de la Ley -EDL 2002/27994-, lo que implica la aptitud para su inmediato funcionamiento, y la ejecución de las actividades y actos de uso del suelo previstos en el proyecto. El control ambiental se realizará conforme a lo establecido en la declaración de impacto ambiental aprobada. Los terrenos afectados por el depósito de seguridad se clasifican como suelo rústico de protección de infraestructuras.

El TC al abordar la cuestión planteada comienza por recordar su doctrina sobre las leyes singulares que no son, per se, por este mero hecho, inconstitucionales. Se entiende por leyes singulares “aquéllas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro” (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 10 -EDJ 1986/166-).

El concepto de ley presente en la Constitución no impide la existencia de leyes singulares cuyo contenido material es, en todo o en parte, actividad ejecutiva o de administración. La Constitución no contiene, en su artículo 97 -EDL 1978/3879-, una reserva de administración, de modo que cabe hablar, “salvo en reservas materiales de ley o en actividades de pura ejecución”, de una cierta fungibilidad entre el contenido de las decisiones propias de cada una de dichas funciones (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11 -EDJ 1986/166-).

De la misma forma -añade- “que las leyes singulares no constituyen un ejercicio normal de la potestad legislativa”. En consecuencia, están sujetas a una serie de límites contenidos en la propia Constitución -EDL 1978/3879-. El principio de igualdad exige que la ley singular responda a una situación excepcional igualmente singular. “Esto equivale a decir que la prohibición de desigualdad arbitraria o injustificada no se refiere al alcance subjetivo de la norma, sino a su contenido y, en su virtud, que la ley singular … debe responder a una situación excepcional igualmente singular”.

En segundo lugar, “la adopción de Leyes singulares debe estar circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a una situación singular”. Finalmente no es posible condicionar o impedir por una ley singular el ejercicio de derechos fundamentales que son materia reservada a leyes generales (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11 -EDJ 1986/166-).

En definitiva -señala- que para para observar el canon de constitucionalidad estas leyes singulares deben pasar el “test de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación”.

Como argumento pari passu, el TC que en relación a las leyes expropiatorias autoaplicativas, declaró que “el cumplimiento de los anteriores límites no agota el tema de su constitucionalidad, pues el derecho de propiedad privada sacrificado por la expropiación goza, al igual que todos los derechos e intereses legítimos, de la cobertura de la tutela judicial establecida en el art. 24.1 de la Constitución -EDL 1978/3879-. Por ello se hace inexcusable determinar en qué medida inciden en este derecho fundamental las leyes expropiatorias y cuáles son las consecuencias constitucionales que se derivan de esa incidencia. Finalmente, afirma que el análisis de si la ley singular expropiatoria vulnera o no el art. 24 CE -EDL 1978/3879- no es susceptible de un estudio abstracto, desconectado del contenido que, en cada caso concreto, tenga la ley singular (SSTC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 14 -EDJ 1986/166-; y 48/2005, de 3 de marzo, FJ 6 -EDJ 2005/11362-).

El novum doctrinal de la STC 129/2013 -EDJ 2013/80913- es la extensión del derecho a la tutela judicial efectiva alumbrado en relación con las leyes autoaplicativas expropiatorias a aquellas otras leyes que siendo autoaplicativas no son expropiatorias, pero sí susceptibles  de lesionar derechos e intereses legítimos.

En el caso de esta ley medioambiental, el canon de constitucionalidad del art. 24.1 CE -EDL 1978/3879- debe necesariamente operar cuando la ley singular que encierra una actividad materialmente administrativa de aplicación de la norma al caso concreto, afecte a los derechos o intereses legítimos a los que el precepto constitucional antes citado presta cobertura”

El TC al enjuiciar desde esta perspectiv, la constitucionalidad de la Ley de las Cortes de Castilla-León 9/2002 -EDL 2002/27994- declara que “para que la tutela material que el Tribunal Constitucional otorgase a los titulares de derechos e intereses legítimos afectados por la Ley de declaración del proyecto regional de infraestructuras de residuos fuera equiparable a la tutela que podría otorgarles la jurisdicción contencioso-administrativa, tendría el  Tribunal Constitucional que poder pronunciarse sobre la adecuación de las leyes de aprobación de estos proyectos al ordenamiento que les resulta de aplicación”

Sin ánimo de ser exhaustivos, -declara- tendría el TC que controlar: (i) que existe un interés supramunicipal más allá del que requiere la Ley de ordenación del territorio de Castilla y León -EDL 1998/43405- para la aprobación por el Consejo de Gobierno de los proyectos regionales, concepto jurídico indeterminado cuya interpretación sólo admite una solución posible; (ii) tendría que controlar que se ha seguido el procedimiento administrativo establecido, lo que implica, además, comprobar la legalidad de los actos de trámite, incluida la evaluación ambiental correspondiente, cuyos vicios podrían incidir en el acto definitivo de aprobación; (iii) tendría que comprobar que el proyecto cumple la ordenación territorial y, en concreto, los requisitos establecidos en otros instrumentos de ordenación territorial de naturaleza reglamentaria, y (iv) tendría que controlar que el proyecto reúne las condiciones exigidas para la edificación y las medioambientales para el ejercicio de la actividad calificada que supone una infraestructura de residuos. Todos ellos aspectos de mera legalidad ordinaria que exceden manifiestamente de la función que tiene encomendada el Tribunal Constitucional.

Aplicados tales topoi interpretativos a la ley autonómica 9/2002 -EDL 2002/27994- excluidos los controles desde la perspectiva del Derecho comunitario, de forma muy relevante a los proyectos regionales de infraestructuras de residuos, dada la repercusión que este tipo de infraestructuras de residuos tienen sobre el medio ambiente (art. 9, apartado 2, del Convenio europeo de 25 de junio de 1998 sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente -EDL 2005/46897-, y la Directiva 85/337 -1985/10505-, en su versión modificada por la Directiva 2003/35 -EDL 2003/17021-), que escapan a la jurisdicción del TC, consta o comprueba, implícitamente la vulneración del art 24.1 -EDL 1978/3879- por lo que declara la inconstitucionalidad de la reserva de ley formal para la aprobación del proyecto regional de infraestructuras de residuos que contiene el primer apartado del artículo único de la Ley 9/2002, de 10 de julio -EDL 2002/27994-. Y extiende, a continuación, la inconstitucionalidad y nulidad declarada que advierte debe comunicarse a las menciones que contienen el primer y segundo párrafo del apartado dos a la Ley de aprobación del proyecto regional de infraestructuras de residuos, a la disposición transitoria -EDL 2002/27994-, en cuanto se refiere a los efectos que produce sobre los proyectos regionales que hubieran iniciado su tramitación al amparo de la Ley de ordenación del territorio de Castilla y León -EDL 1998/43405-, su aprobación por ley. Y finalmente declara la inconstitucionalidad de la disposición adicional de la Ley 9/2002, de 10 de julio -EDL 2002/27994-, pues contiene una ley autoaplicativa que vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos afectados por la declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de la planta de transferencia, de tratamiento físico-químico y depósito de seguridad ubicado en el término municipal de Santovenia de Pisuerga. Dicho, en román paladino, que desautoriza en sus propios términos la operación de validación legislativa de la STS de  3 de diciembre de 2001 -EDJ 2001/52614-, que anuló las licencias de obra y actividad de la planta de transferencia y tratamiento de subproductos industriales en el polígono industrial “Los Barrales”, en el término municipal de Santovenia de Pisuerga, suponiendo además un aldabonazo constitucional contra la praxis de ésta y otras Comunidades Autónomas para huir del Derecho Administrativo  no a través de su mirada de soslayo al Derecho privado como se hizo en los años noventa del S. XX, sino al Derecho Constitucional en virtud de las mayoría políticas no siempre controlables a través del TC o como en el presente caso, con un control insuficiente, pues anular una Ley diez años después de ser aprobada, sin mecanismo preventivo o medida cautelar alguna, es como expresó en un voto particular el ExPresidente  Jimenez de Parga, recientemente fallecido, una mera declaración platónica o juicio de intenciones. La Justicia, aun la constitucional o es efectiva, o no es Justicia.

La STC 129/2013 -EDJ 2013/80913- dejó otras cuestiones abiertas, como las relativas a los apartados  2, 3, 4 y 5 del artículo único de la Ley 9/2002 -EDL 2002/27994-, que se  impugnaban desde la atalaya de la garantía de la autonomía local así como la legislación básica del Estado. La respuesta del TC fue que la “autonomía local prevista en los arts. 137 y 140 CE -EDL 1978/3879- se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar, y que se concreta en el derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en la administración de cuantos asuntos les afectan, en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales”.

En virtud de tal doctrina se concluyó que, “la exención de licencias y autorizaciones urbanísticas y ambientales para este tipo de proyectos de infraestructuras de residuos no vulnera la autonomía local”. En primer lugar porque, aun cuando los proyectos de interés regional no son necesariamente obras públicas autonómicas, la Administración debe garantizar la prestación de la actividad de gestión de los residuos, pues tanto la Ley 10/1998, de 21 de abril, de ordenación del territorio, vigente cuando se aprobó la Ley impugnada -EDL 1998/43405-, como la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados -EDL 2011/143998-, atribuyen respectivamente esta competencia a las entidades locales y las Comunidades Autónomas. En segundo lugar, porque la participación previa de los municipios afectados se garantiza con la exigencia de informe dentro del procedimiento administrativo que precede a la aprobación del proyecto de singular interés de la Comunidad Autónoma (art. 24 de la Ley de ordenación del territorio -EDL 1998/43405-). Y, finalmente, porque los proyectos de infraestructuras de residuos de singular interés regional revisten un carácter excepcional, pues exigen la concurrencia de un interés singular que va más allá del mero interés supramunicipal que concurre en el resto de proyectos regionales regulados en la Ley 10/1998 -EDL 1998/43405-, para los que el art. 22.5 de esta Ley  -EDL 2002/27994- no excluye la obtención de licencia.

IV. Los instrumentos procesales para la defensa de la autonomía local y su articulación con las competencias autonómicas: la STC 37/2014, de 11 de marzo -EDJ 2014/46253-

El supuesto de hecho de la STC 37/2014, de 11 de marzo -EDJ 2014/46253- descansa en una impugnación por el cauce del Conflicto Defensa de la autonomía local que había llevado a cabo el Ayuntamiento de Gomecello, contra la Ley 6/2005, de 26 de mayo, sobre declaración de proyecto regional para la instalación de un centro de tratamiento de residuos urbanos para la provincia de Salamanca -EDL 2005/54743-.

El principal alegato impugnatorio descansaba en que la Ley 6/2005 -EDL 2005/54743-, al declarar de interés regional la instalación del centro de tratamiento de residuos en Gomecello, hacía tal declaración sin haber contado con el municipio y sin que la ley establezca un solo trámite que se haya realizado a tal fin, cuando la instalación del centro es obvio que afecta al círculo de intereses del municipio.

Tal omisión determinaba desde la vertiente de la autonomía local constitucionalmente su vulneración puesto que el municipio habría quedado desprovisto de sus competencias en materia de urbanismo, medio ambiente, y autofinanciación, por no haber podido intervenir en el procedimiento previo, ni en el procedimiento legislativo, y haberse suprimido su participación posterior a la declaración por ley del proyecto regional al haberse eliminado la exigencia de licencias municipales.

La Ley impugnada constaba de un artículo único con cinco apartados, una disposición adicional, una disposición derogatoria y dos anexos -EDL 2005/54743-. El apartado primero declaraba “Proyecto Regional, por su singular interés para la Comunidad, y con el contenido que se describe en el Anexo I de la Ley, el Proyecto para la instalación de un Centro de Tratamiento de Residuos Urbanos para la provincia de Salamanca, en el término municipal de Gomecello (Salamanca).

El Proyecto –decía- se ejecutará en las parcelas 10.001, 20.001, 2, 3 y 4 del polígono 504, paraje ‘Las Galvanas’ en el término municipal de Gomecello (Salamanca).” El apartado segundo concede la autorización ambiental a la instalación declarada proyecto regional en los términos establecidos en el anexo II. El apartado tercero especifica los efectos de la aprobación de la ley y, en concreto, la legitimación de la inmediata ejecución de la obra y la realización de la actividad. El apartado cuarto clasifica el suelo y establece los principales parámetros urbanísticos, y el apartado cinco determina qué aspectos técnicos del proyecto aprobado son de necesaria aplicación y cuáles son únicamente orientativos. En cuanto a la disposición adicional, atribuye al Consejero de Medio Ambiente la resolución de las cuestiones que se susciten sobre la autorización ambiental concedida. Finalmente, la disposición derogatoria deroga el Decreto del Consejo de Gobierno 65/2004, de 1 de julio, (“Boletín Oficial de Castilla y León” núm. 126, de 2 de julio de 2004), que había aprobado el proyecto regional para la instalación de un centro de tratamiento de residuos urbanos para la provincia de Salamanca, en el término municipal de Gomecello (Salamanca) -EDL 2004/58528-.

El TC tras delimitar el alcance de la Ley y el alcance de la impugnación señala que “la Ley impugnada -EDL 2005/54743- tiene un ámbito territorial limitado, pues la instalación de residuos está ubicada íntegramente en el término municipal de Gomecello. En cuanto a su contenido material, la Ley impugnada autoriza la obra y actividad de una concreta instalación de residuos y le otorga la autorización ambiental”

Parte para ello de la doctrina alumbrada en la STC 129/2013, de 4 de junio -EDJ 2013/80913-, sobre las leyes autoaplicativas como la Ley 9/2002, más arriba estudiada -EDL 2002/27994-, que constituyen un ejemplo de ley singular autoaplicativa. Sin embargo pese a constatar que la ley impugnada -EDL 2005/54743-  por el ayuntamiento de Gomecello responde a ese modelo y afirmar, (como ya señalamos en la STC 129/2013, de 4 de junio -EDJ 2013/80913-), concluye que la única autonomía local que podría haberse visto lesionada como consecuencia de la aprobación del proyecto regional es la del municipio de Gomecello, donde la instalación está ubicada, y siendo la finalidad de este proceso constitucional la defensa de la autonomía local constitucionalmente garantizada, hay que concluir que éste ostenta legitimación para la impugnación de la Ley 6/2005, de 26 de mayo -EDL 2005/54743-, legitimación que, por otra parte, reconocimos al municipio de Santovenia de Pisuerga para impugnar la disposición adicional -EDL 2005/54743- que aprobaba el proyecto regional para la instalación de residuos.

No obstante lo expuesto, declara que al plantear indirectamente la demanda, si la Ley, tramitada por el procedimiento de lectura única, al eliminar el control judicial al que estaba sujeto el Decreto 65/2004 -EDL 2004/58528-, de aprobación del proyecto regional para la instalación de un centro de tratamiento de residuos urbanos en Gomecello (Salamanca) y que había sido impugnado por este municipio, ha vulnerado la tutela judicial efectiva, derecho éste que, por otra parte, no ha invocado expresamente el recurrente, va a desestimar el conflicto. Así lo fundamenta:

“Si la Ley singular vulnera o no este derecho fundamental del municipio de Gomecello, aun con el limitado alcance que éste reviste para las Administraciones públicas, o de los terceros cuyos derechos o intereses legítimos hayan podido verse afectados por la aprobación de la instalación de residuos, es una cuestión ajena por completo a la autonomía local constitucionalmente garantizada que es objeto exclusivo de protección en este proceso, autonomía que no es otra que, como hemos señalado de forma reiterada “el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos y materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración de cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible” (STC 121/2012, de 5 de junio, FJ 5 -EDJ 2012/127434-, con cita de las anteriores)”.

Ahora bien, examinada la cuestión, por tanto, desde la perspectiva o canon de defensa de la vulneración de la autonomía local, el principal argumento del municipio se funda en la lesión de la autonomía local constitucionalmente garantizada por falta de intervención del municipio en la declaración del proyecto regional que contiene la Ley impugnada, pues considera que (i) no puede considerarse tal la participación en el procedimiento administrativo previo que llevó a la aprobación por decreto del proyecto regional en la medida en que este Decreto ha sido derogado por la Ley impugnada, (ii) que el municipio de Gomecello no ha intervenido en la tramitación legislativa del proyecto de Ley y, finalmente, (iii) que tampoco puede intervenir posteriormente mediante el otorgamiento de las correspondientes licencias pues la propia Ley las excluye.

La exposición de motivos de la Ley 6/2005, de 26 de mayo -EDL 2005/54743-, explicita que se ha dado cumplimiento al apartado 2 del artículo único de la Ley 9/2002, de 10 de julio, para la declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés -EDL 2002/27994-, y que con carácter previo a la declaración por ley del proyecto regional se ha tramitado el procedimiento previsto en la Ley 10/1998, de ordenación del territorio -EDL 1998/43405-.

Conforme al art. 22 de la Ley de ordenación del territorio -EDL 1998/43405-, antes de someter a información pública los proyectos regionales, se dará audiencia a los municipios afectados. Asimismo, señala la exposición de motivos que a los efectos de la tramitación de la autorización ambiental, se ha dado cumplimiento al procedimiento contemplado en la Ley 11/2003, de 8 de abril, de prevención ambiental de Castilla y León, habida cuenta de que la reforma operada en la ley 11/2003 -EDL 2003/7440- contempla la utilización de las actuaciones administrativas realizadas hasta la entrada en vigor de dicha norma.

Es cierto como señala la STC 37/2014 -EDJ 2014/46253- que el Ayuntamiento recurrente no acredita que se haya omitido la intervención previa del municipio de Gomecello, ni alega que el proyecto regional aprobado por la Ley impugnada constituya, en mayor o menor medida, un proyecto distinto del que inicialmente fue aprobado por el Decreto 65/2004 -EDL 2004/58528-, y que la STC 37/2014 -EDJ 2014/46253- acude a una interpretación del canon de la autonomía local interpretado desde la Ley 30/1992 y no desde la Constitución, al señalar que:

“El procedimiento administrativo que precede a la aprobación de un proyecto regional, previo, por tanto, al procedimiento legislativo que se ha seguido para la aprobación de la Ley impugnada, está compuesto por una serie de actos de trámite protegidos por el principio general de conservación de los actos administrativos que se plasma, entre otros, en los arts. 64 a 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -EDL 1992/17271-, siendo una de sus manifestaciones más intensas la conservación de los actos y trámites que se habrían mantenido igual aun cuando la resolución definitiva adolezca de algún vicio.

De tal manera que, si incluso en los casos en que el acto definitivo es nulo de pleno derecho, se conservan los actos y trámites, tanto más se conservarán cuando el acto definitivo es derogado como consecuencia de la elevación de rango del acuerdo de aprobación de este mismo proyecto regional, dicho sea esto sin entrar ahora, por no ser objeto de este proceso constitucional, en otras vulneraciones constitucionales distintas de la vulneración de autonomía constitucionalmente garantizada, en las que podría incurrir la Ley impugnada como consecuencia de su contenido materia”.

Podíamos seguir desgranando otros argumentos de la STC 37/2014 -EDJ 2014/46253-, pero es suficiente concluir con la transcripción del F.J 7 in fine, que declara lo siguiente:

“El apartado primero del artículo único de la Ley impugnada declara proyecto regional la instalación de un centro de tratamiento de residuos urbanos para la provincia de Salamanca, que, según señala la exposición de motivos, viene a solucionar el grave problema planteado en esta provincia en relación con la gestión de los residuos en ella generados, que se traduce en la existencia de numerosos vertederos incontrolados así como en la progresiva saturación de los controlados, lo que provoca una situación insostenible a nivel medioambiental”. Además, el centro de tratamiento tiene un evidente alcance provincial y será la única instalación de estas características en la provincia. El resto de apartados, o bien se remiten a lo dispuesto en la Ley 9/2002 -EDL 2002/27994-, en concreto a la inmediata aptitud para legitimar la obra y actividad eliminando, en consecuencia, las licencias municipales, o bien clasifican el suelo afectado por el proyecto regional y establecen las determinaciones urbanísticas básicas, o reconocen la naturaleza vinculante plena u orientativa de las características técnicas del proyecto aprobado, o, finalmente, otorgan la autorización ambiental y atribuyen a la Comunidad Autónoma la competencia en relación con la autorización ambiental. En aplicación de la doctrina establecida por la STC 129/2013, de 4 de junio -EDJ 2013/80913-, ninguno de estos apartados vulnera la autonomía constitucionalmente consagrada. Aun conteniendo todos ellos medidas de naturaleza urbanística y medio ambiental, que afectan en mayor o menor grado a las competencias locales —la competencia para otorgar la autorización ambiental corresponde en todo caso, de acuerdo con lo establecido en el art. 20 de la Ley 11/2003, de prevención ambiental de Castilla y León -EDL 2003/7440-, a la Comunidad Autónoma y no al municipio—, el ejercicio de la competencia autonómica justifica que la clasificación del suelo afectado por el proyecto, así como las determinaciones urbanísticas por éste requeridas, se impongan a los instrumentos de planeamiento municipal, tal y como establece el art. 21.2 de la Ley de ordenación del territorio de Castilla y León -EDL 1998/43405-, al igual que las especiales circunstancias referidas en la exposición de motivos justifican la sustitución de las licencias por la intervención previa del municipio en la tramitación del proyecto regional”.

Dicho de otro modo, que el interés supracomunitario o provincial justifica que la autonomía local quede postergada, más allá de las competencias locales. En definitiva, que el fin justicia los medios, o el orden público medioambiental así entendido aunque sea forzando la propia interpretación que el TC había construido sobre la ley autoaplicativa medioambiental, para que la que no encuentra más argumento que los invocados de interés provincial interpretado desde la legalidad ordinaria, en atención a la existencia de numerosos vertederos incontrolados así como en la progresiva saturación de los controlados, lo que provoca una situación insostenible a nivel medioambiental.

La doctrina de la STC 37/2014 -EDJ 2014/46253- es poco suasoria y muy en línea con los prejuicios con los que el TC ha interpretado desde antiguo el conflicto en defensa de la autonomía local configurado como una verdadera carrera de obstáculos procesales y materiales, que hacen irreconocible dicho instrumento procesal con el Kommunalverfassungsbeschwerde (recurso de amparo municipal) con el que la doctrina española (principalmente L. PAREJO ALFONSO) trató de proteger la construcción doctrina de BURMEISTER aplicada al régimen local español en la LBRL, pretendiendo que el TC perfilase y defendiese la autonomía local, aspecto éste que como se comprueba nuestro órgano de justicia constitucional no lleva a cabo por medio de este proceso impugnatorio. (Sobre el origen de dicha proceso impugnatorio en nuestro sistema constitucional me remito a mi libro, La Reforma de la LOTC: el Conflicto en defensa de la Autonomia local, Cuadernos Aranzadi del TC, Pamplona, 1999)

Podríamos decir que supuestos tan claros como el expuesto en el que el Ayuntamiento interesado ve afectados su círculo de competencias municipal de manera tan intensa, explicitan la menesterosidad constitucional el conflicto local para cumplir algún papel en nuestro sistema constitucional. En el bien entendido que el interés supralocal o comunitario medioambiental puede justificar como la STC 37/2014 -EDJ 2014/46253- a modo de cláusula  de orden público medioambiental señala, que el Centro de tratamiento de residuos pueda finalmente construirse en la citada localdiad, pero no a través del trágala de una Ley de caso único, que pretende obviar la legalidad existente a través de su aprobación en una tarde parlamentaria y a través del procedimiento de lectura única, id est, directamente ante el Pleno y con posibilidad restringida del derecho de enmienda.

No es este el lugar adecuado  para examinar el rol de los Parlamentos territoriales o autonómicos, aquí las Cortes de Castilla-león, a través de la llamada legislación de urgencia, pero si es lo cierto, que con sentencias como la expuesta la forma del legislador democrático queda empañada por la falta de vigor y energía en su control, cuando el legislador abusa de sus poderes y el único órgano en nuestro sistema jurisdiccional que puede evitarlo no lo hace.

La materia medioambiental se manifiesta como un ejemplo de regulación transversal, muy en línea con lo que entre nosotros el Prof. L. Martín Retortillo ha denominado interconexión de ordenamientos, en la que confluyen la legislación comunitaria europea, estatal y autonómica con incidencia o proyección sobre el ámbito o circulo competencial local. Y donde jurisdiccional no encuentra puntos de conexión eficaces, que eviten los peregrinajes de jurisdicción o los agujeros legales (legal hole) exentos de control.

En relación con la localización e imposición de emplazamientos en materia de residuos urbanos o de otro tipo de desechos (vb, gr. los de la energía nuclear o cualquier otra residuos altamente contaminante) la interconexión y control de las competencias de entes territoriales, principalmente autonómicos y locales, deben encontrar instrumentos administrativos, como los planes y proyectos de incidencia municipales en la legislación navarra o similares, que permitan la participación y el control judicial contencioso-administrativo sobre sus distintas fases, sin  perjuicio de que pueda en el último estadio hacerse prevalecer el interés superior comunitario sobre el local y que ello conlleve la decisión final que se imponga al ente local, tras su audiencia, participación y valoración de daños y correcciones medioambientales como la legislación establece.

La Ley autonómica en su veste autoaplicativa, -menos aun el Decreto-Ley autonómico- no es -en términos generales- el instrumento legal adecuado para sortear la validación de decisiones jurisdiccionales, como la doctrina de la STC 129/2013 -EDJ 2013/80913- contempla, desde la construcción de las leyes autoaplicativas en materia medioambiental, cuya eficacia interpretativa práctica queda muy limitada, a la vista de su inaplicación al conflicto en defensa de la autonomía local resuelto en la STC 37/2014 -EDJ 2014/46253-, si se interpreta de manera tan estricta su vinculación a la vulneración de derechos fundamentales, sea el principio de igualdad (art 14 CE -EDL 1978/3879-) o el Derecho a la tutela judicial efectiva (Art 24.1 CE -EDL 1978/3879-).

El déficit del control de la legislación autonómica es manifiesto salvo en aquellos caos en lo que el Estado interviene con la legitimación concedida al Presidente del Gobierno para suspender leyes aparentemente inconstitucionales por la vía de la invocación del art 161.2 CE -EDL 1978/3879-. El déficit, por tanto,  es muy acusado, como viene insistiendo la doctrina y cualquier conocedor del funcionamiento de nuestros Tribunales. Se impone, por ello, la búsqueda de una suerte de control incidental de dicha legislación autonómica que rompa el monopolio del TC, sin perjuicio de su confirmación posterior, lo que hoy es inviable en los términos de la CE -EDL 1978/3879- y sobre todo de la actual redacción de la  Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional (LOTC) -EDL 1985/8754-, cuya modificación debía debía explorarse.