Problemas que plantea la interposición simultánea del recurso de casación estatal y autonómico

El «BOE» núm. 174, de 22 de julio de 2015, publicó la LO 7/2015, de...

El «BOE» núm. 174, de 22 de julio de 2015, publicó la LO 7/2015, de 21 julio, por la que se modifica la LO 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial -EDL 2015/124945-, que ha comportado una importante modificación de la L 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -EDL 1998/44323-, en particular, con relación al recurso de casación.

Una de las características más destacables de la reforma reside, en mi opinión, en la instauración de un recurso de casación único ante un tribunal de casación que puede ser diverso -pese al obstinamiento de la LO 7/2015 -EDL 2015/124945 de hablar en muchos de sus pasajes con referencia exclusiva a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo según que el recurso pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea -el tribunal de casación será la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo o en infracción normas de derecho autonómico -en cuyo caso el tribunal de casación vendrá constituido por la correspondiente Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo que tenga su sede en el Tribunal Superior de Justicia-.

Ahora bien, semejante dualidad no viene siempre perfectamente trazada. Puede ocurrir que se invoque Derecho estatal y autonómico al mismo tiempo o uno subsidiariamente respecto de otro tampoco es descartable que en el fondo de la controversia subyazca una cuestión de Derecho de la Unión Europea pero que por la distribución nacional de competencias, sea el legislador autonómico el que proceda a su trasposición o recepción, situación, por cierto, nada inédita en ámbitos como el medioambiental.

En estos casos, la ley no aclara ante qué tribunal de casación deberá sustanciarse la interposición del recurso ni siquiera si es posible la preparación simultanea de ambos recursos de casación y, ante tal circunstancia, cuál de ellos debería tramitarse primero.

El auto 17-7-17 -RCA 1271/17 -EDJ 2017/188458 de la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo aborda un caso en el que la parte plantea una serie de infracciones de carácter autonómico como petición principal y, subsidiariamente, prepara el recurso de casación estatal, invocando la incongruencia omisiva de la sentencia por no resolver la pretensión subsidiaria planteada en su demanda.

La paradoja del asunto reside, no obstante, en la circunstancia de que el vicio in procedendo -la incongruencia se denuncia, por no haber dado respuesta la sentencia a la pretensión subsidiaria.

Apunta el ATS 17-7-17 -EDJ 2017/188458 «[...] La ley no impide la preparación simultánea o sucesiva de ambos recursos, siempre que se haga dentro de los plazos legalmente establecidos. Por ello, la parte que entiende que la sentencia puede infringir, a la vez, normas autonómicas y estatales, y ante la eventualidad de que la falta de interposición de uno de estos recursos le impida la posterior preparación del otro por el transcurso de los plazos marcados legalmente, es frecuente que opte por preparar ambos, sin que exista un criterio ni legal ni jurisprudencial claro sobre el criterio que ha de seguirse en estos casos.

Este vacío reclama un pronunciamiento de este Tribunal Supremo que aclare las dudas planteadas sobre este problema.

Con carácter general puede afirmarse que en los supuestos en los que las infracciones de normas estatales o comunitarias invocadas estén referidas a la pretensión principal y la decisión que pudiera adoptarse por el Tribunal Supremo en el recurso de casación -estatal condicione el resultado del litigio, y consecuentemente la sentencia que pudiera recaer en el recurso de casación -autonómico-, no resulta procedente una tramitación simultánea de ambos recursos, ante el riesgo de poder incurrir en sentencias contradictorias, debiendo concederse preferencia al recurso de casación estatal y dejar en suspenso la admisión del recurso de casación autonómico hasta que exista un pronunciamiento firme del Tribunal Supremo.

Puede suceder, sin embargo, que las infracciones de las normas estatales denunciadas no condicionen el resultado del recurso de casación autonómico por estar referidas, como en el caso que nos ocupa, a la pretensión subsidiaria planteada en la instancia. En estos casos, sería procedente dar preferencia a la tramitación del recurso autonómico sobre el estatal.

La determinación de cuándo concurre esta conexión y el alcance de la misma es una decisión que dependerá de las circunstancias concretas de cada caso, y son la parte recurrente y el tribunal de instancia los que, al conocer mejor la cuestión debatida en el litigio de instancia y la planteada en casación, se encuentran en un primer momento en condiciones de establecer ese juicio con mayor fundamento.

Por ello, el recurrente deberá dejar sentado en su escrito de preparación cuál es su pretensión concreta respecto a la preferente tramitación de uno u otro recurso, pero es al tribunal de instancia, que dictó la resolución recurrida, al que le corresponde resolver valorando las circunstancias del caso. Para ello deberá ponderar la influencia que la decisión que eventualmente pueda adoptarse en el recurso de casación estatal tiene sobre el litigio principal y caso de advertir que la decisión adoptada puede condicionar el resultado del litigio y consecuentemente el pronunciamiento que debiera recibir el recurso de casación autonómico, deberá tramitar el recurso de casación estatal estando a la espera de la decisión que adopte el Tribunal Supremo para pronunciarse sobre la preparación del recurso de casación autonómico.

En el supuesto en el que el juzgado o tribunal de instancia tenga por no preparado o cuando deje en suspenso el recurso de casación estatal, la parte recurrente, si se muestra disconforme con esta decisión, podrá recurrirla en queja ante el Tribunal Supremo, que finalmente decidirá sobre la preferente tramitación de los recursos entablados [...]».

En definitiva, la Sección de Admisión se basa en la circunstancia de si la infracción estatal o de derecho de la Unión Europea puede llegar o no a condicionar el recurso de casación fundado en infracción de la norma autonómica.

Conviene recordar que la competencia constituye un elemento intrínseco a la propia función jurisdiccional, que trasciende la órbita puramente procesal, adquiriendo en nuestro Estado de Derecho una dimensión constitucional desde el momento que al máximo nivel normativo se proclama la reserva de ley para su determinación y, al mismo tiempo, se le confiere vida propia frente a las meras reglas procesales al distinguir, por un lado, las normas de competencia y, por otro lado las normas de procedimiento -art.117.3 Const -EDL 1978/3879--.

Puede afirmarse, por tanto, que la validez y legitimación de cualquier pronunciamiento judicial se subordina a que haya sido emitido por un juez o tribunal con jurisdicción y competencia para adoptarlo. Así se comprende que tanto la una como la otra resulten improrrogables -art.9.6 LOPJ -EDL 1985/8754 y art.7.2 LRJCA -EDL 1998/44323--.

En definitiva, la competencia se integra en el selecto grupo de los requisitos de orden público.

En consecuencia, llegados a este punto, interesa destacar que a tenor del aptdo 3 art.86 LJCA -EDL 1998/44323 la sentencia será susceptible de recurso de casación -ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo o ante la Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo que tenga su sede en el Tribunal Superior de Justicia siempre que la infracción de las normas de Derecho estatal o de las normas autonómicas sea relevante y determinante del fallo impugnado.

Obviamente si la norma en cuestión, más en particular, su infracción, debe ser relevante y determinante de la sentencia que se pretenda recurrir en casación, dicha norma habrá de ser aplicable.

Y en el planteamiento analizado bien pudiera ocurrir que el tribunal de casación quede privado de pronunciarse sobre la aplicabilidad o la interpretación de o bien la norma estatal o de la Unión Europea o bien de la norma autonómica, para el caso de estimarse uno u otro recurso de casación, lo que a la postre, operaría como un elemento impeditivo, incluso, de la simple preparación del otro recurso de casación. En definitiva, en este caso podría mantenerse que uno de los dos recursos siempre quedará condicionado o subordinado al resultado del otro.

Por esta razón, es importante enfatizar la especial posición que ostenta la parte recurrente para señalar a la vista de su pretensión, la norma que considerándose infringida fundamenta su recurso de casación pues, sin perjuicio de que sea el tribunal ante el que se prepara el recurso quien tenga la última palabra al respecto, debe evitarse una utilización «preventiva» o, incluso, «a la carta» del recurso de casación, al tratarse de una institución en el que las formalidades operan como una carga del recurrente y, por tanto, limitan el margen de maniobra tanto del tribunal de instancia como del propio tribunal de casación.

Como tuve ocasión de señalar en esta misma revista -«El recurso de c...

Como tuve ocasión de señalar en esta misma revista -«El recurso de casación por infracción de normas autonómicas», julio 2016 -EDC 2016/1010907-, la regulación legal de esta modalidad del recurso de casación -tras la reforma operada en la Ley de la Jurisdicción mediante LO 7/2015, de 21 julio, EDL 2015/124945 es notoriamente insuficiente, al punto de que cabe afirmar que su efectiva puesta en funcionamiento no solo puede resultar inviable o imposible en ciertos supuestos sino que puede conducir a resultados absurdos o indeseables desde el punto de vista procesal y del contenido de las decisiones que el órgano competente habrá de adoptar, pues el legislador solo ha dedicado dos párrafos, incluidos en el art.86 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-, a esta modalidad del recurso de casación ciento cincuenta y tres palabras que resultan inadecuadas y poco aptas para su puesta en práctica.

Uno de los problemas principales que esta escasísima regulación puede provocar es, precisamente, el que nos suscita la cuestión. ¿Qué ocurre si la resolución que pretende impugnarse en casación presenta –a juicio de alguna de las partes, o de todas ellas infracciones de normas estatales o europeas y de normas propias del Derecho autonómico? ¿Puede plantear ambos recursos simultáneamente’ ¿Debe optar por uno u otro? ¿O sería correcto esperar a la resolución de uno de ellos para deducir el segundo?

Señalaba, en efecto, en aquel artículo que la falta de previsión normativa sobre la eventual preparación de los dos recursos de casación -el común y el autonómico obligará a determinar, sin una sólida base derivada de algún precepto legal, cuál de los dos recursos ha de reputarse de tramitación preferente y en atención a qué criterios e incluso si, en su caso, cabría imponer la renuncia a uno u otro en caso de invocarse al mismo tiempo infracciones estatales y autonómicas.

Pues bien, la cuestión ha sido ya -en parte abordada por la sec 1ª de la Sala Tercera del TS auto 17-7-17 -rec 1271/17 -EDJ 2017/188458-, que analiza el siguiente supuesto: la parte actora en un procedimiento seguido ante la Sala de Canarias que concluyó con sentencia desestimatoria plantea un recurso de casación autonómico con carácter principal -basado en la infracción de normas propias de aquella Comunidad Autónoma y -subsidiariamente y «para el caso de no estimar la primera pretensión» deduce un recurso de casación estatal en el que denuncia la incongruencia omisiva de la sentencia.

La Sala a quo da preferencia en el caso a la casación estatal a tenor del vicio que se denuncia en la misma -incongruencia y acuerda, en consecuencia, tenerlo por preparado y esperar a la decisión del Tribunal Supremo para acordar lo procedente en relación con la casación autonómica.

En el auto de la Sala Tercera indicado, EDJ 2017/188458 tras reflejar las dificultades interpretativas y la polémica generada al efecto se sientan dos principios esenciales:

1. El primero, que habrá de estarse a las normas –de las supuestamente infringidas que «están referidas a la pretensión principal», de manera que si el recurso de casación estatal pudiera condicionar la resolución del litigio «no resulta procedente una tramitación simultánea de ambos recursos, ante el riesgo de poder incurrir en sentencias contradictorias, debiendo concederse preferencia al recurso de casación estatal y dejar en suspenso la admisión del recurso de casación autonómico hasta que exista un pronunciamiento firme del Tribunal Supremo». Y, a sensu contrario, si las infracciones de las normas estatales denunciadas no condicionan el resultado del recurso de casación autonómico será procedente «dar preferencia a la tramitación del recurso autonómico sobre el estatal».

2. El segundo, que la determinación de cuándo concurre esta conexión y el alcance de la misma es una decisión que dependerá de las circunstancias concretas de cada caso, de manera que «el recurrente deberá dejar sentado en su escrito de preparación cuál es su pretensión concreta respecto a la preferente tramitación de uno u otro recurso», aunque «es al tribunal de instancia, que dictó la resolución recurrida, al que le corresponde resolver valorando las circunstancias del caso», a cuyo efecto «deberá ponderar la influencia que la decisión que eventualmente pueda adoptarse en el recurso de casación estatal tiene sobre el litigio principal».

La decisión es, a mi juicio, absolutamente correcta.

La pregunta es si será válida para todos los supuestos que puedan plantearse en la práctica, pues la solución adoptada parte de un presupuesto esencial: que puedan identificarse en el procedimiento correspondiente unas normas que hayan de reputarse más relevantes que otras -o, en palabras de aquella resolución, «condicionantes» para la solución del litigio.

En realidad, y aunque la casuística es inagotable, es difícil que los supuestos que puedan producirse no sean plenamente reconducibles a una cuestión de prevalencia de una pretensión sobre otra o de «condicionalidad» de la decisión de un recurso frente a otro.

En el caso enjuiciado en aquel auto, la Sala Tercera establece que el órgano judicial de instancia debió pronunciarse sobre la casación autonómica -teniendo o no por preparado tal recurso antes de dictar el auto en el que se tenía por preparada la casación estatal. La razón es lógica: no solo el recurrente había dado preferencia a aquella modalidad y no a ésta, sino que la infracción de la normativa estatal –la incongruencia de la sentencia recurrida iba referida a la pretensión subsidiaria deducida en la instancia, lo que –por razones de lógica procesal debía ser analizado solo cuando –y en la medida en que no prosperarse aquella primera y esencial pretensión.

En definitiva, a falta de regulación legal al respecto, solo podrían establecerse -a tenor del auto citado las siguientes proposiciones:

1. Las partes podrán deducir simultáneamente ambos recursos -estatal y autonómico identificando con precisión las infracciones supuestamente cometidas y su relevancia en la resolución del litigio.

2. Cabría, en términos hipotéticos, que una de las partes preparara una modalidad de casación y otra la modalidad contraria, haciendo descansar sus pretensiones en la infracción de normas de procedencia distinta -estatal o europea, en el común de la Comunidad Autónoma, en el autonómico-.

3. En ambos casos –establezcan o no las partes una prevalencia de uno sobre otro la Sala a quo -o el Juzgado, si procediere deberá pronunciarse sobre la relevancia de las pretensiones deducidas en cada recurso para la solución del litigio, adoptando la correspondiente decisión, en primer lugar, respecto de la procedencia de tener o no por preparado aquel recurso que condicione de manera principal el resultado del litigio.

4. Resuelto el recurso de casación preferente conforme a tales criterios -sea por auto no teniéndolo por preparado, sea por auto de inadmisión o sea por sentencia procederá entonces pronunciarse sobre la procedencia de tener o no por preparado el segundo.

A ningún operador jurídico escapa la laguna legal que en la nueva reg...

A ningún operador jurídico escapa la laguna legal que en la nueva regulación del recurso de casación contencioso-administrativo, operada por la LO 7/2015 de modificación de la LOPJ -EDL 2015/124945-, afecta a la posible interposición simultánea o sucesiva de los recursos de casación estatal y autonómico, y es más, la inexistente regulación de la tramitación de la casación autonómica, con las evidentes dificultades que poco a poco van solventando los órganos judiciales en respuesta a cada caso en concreto.

Es en este contexto en el que se ha dictado un reciente Auto por el Tribunal Supremo -sec 1ª el pasado día 17-7-17 -rec casación nº 1271/17 -EDJ 2017/188458 fijando una serie de criterios generales, con ocasión de la resolución de un supuesto de preparación de casación autonómica y subsidiario estatal, ante la imposibilidad de simultanear ambos, según manifestaciones de la parte.

Pues bien, más allá del caso concreto al que daba respuesta, el TS opta por anudar la decisión al examen de la conexión existente entre las pretensiones que en cada uno de ellos se plantee, de modo que si se articula una pretensión en uno de ellos que adquiere el carácter de principal respecto a la de otro, como subsidiaria, lo que procedería sería tramitar el primero y dejar en suspenso la decisión de tener por preparado el segundo a la espera de lo que allí se resuelva. Lo que se exige, así pues, es la realización de una labor de ponderación de la incidencia que el pronunciamiento de cada uno de los recursos de casación vaya a tener en el otro, dando preferencia no al recurso de casación estatal por este simple hecho, sino a uno u otro en atención a la incidencia que su pronunciamiento pueda tener en el otro recurso. Todo ello a fin de evitar sentencias contradictorias.

Ahora bien, si no se diesen las anteriores circunstancias, nada impediría la tramitación simultánea de los dos recursos, siendo deseable en cualquier caso una manifestación expresa de la parte recurrente al respecto.

Una vez afirmado lo anterior y dando por supuesto que la interposición de ambos recursos debe ser en plazo, el TS aborda también la cuestión atinente a quién corresponde adoptar la decisión correspondiente. Y la respuesta es que es en definitiva el tribunal de instancia quien está en la mejor disposición «al conocer mejor la cuestión debatida en el litigio de instancia», además de tener en consideración las manifestaciones de las partes y la forma concreta en que aquéllas planteen la interposición de ambos recursos.

Por último debemos añadir que siempre queda a salvo la posibilidad de recurrir en queja el pronunciamiento de inadmisibilidad o de no tener por preparado el recurso de casación correspondiente.

Rafael Villafáñez Gallego. Magistrado de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid

La LO 7/2015, de 21 julio, por la que se modifica la LO 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial -EDL 2015/124945-, no regula expresamente ninguna de las cuestiones planteadas.

A pesar de su trascendencia práctica, no encontramos en la regulación legal del nuevo modelo de la casación una previsión acerca de cómo proceder en el supuesto de concurrencia del recurso de casación estatal y del recurso de casación autonómico.

Esta laguna ha venido a ser colmada por el reciente TS auto 17-7-17 -sec 1ª, Roj ATS 8011/2017 -EDJ 2017/188458-.

En su fundamento jurídico segundo, el Tribunal Supremo acota con claridad y precisión los términos del debate:

«La ley no impide la preparación simultánea o sucesiva de ambos recursos, siempre que se haga dentro de los plazos legalmente establecidos. Por ello, la parte que entiende que la sentencia puede infringir, a la vez, normas autonómicas y estatales, y ante la eventualidad de que la falta de interposición de uno de estos recursos le impida la posterior preparación del otro por el transcurso de los plazos marcados legalmente, es frecuente que opte por preparar ambos, sin que exista un criterio ni legal ni jurisprudencial claro sobre el criterio que ha de seguirse en estos casos.

Este vacío reclama un pronunciamiento de este Tribunal Supremo que aclare las dudas planteadas sobre este problema».

La citada resolución aclara las dudas planteadas mediante las tres siguientes reglas esenciales:

La primera regla es la no simultaneidad en la tramitación.

Así, el Tribunal Supremo viene a consagrar el principio de que se tramite preferentemente uno u otro de los recursos de casación, el estatal o autonómico.

Ello obliga, naturalmente, a establecer un orden de prioridad, cuestión sobre la que pivota la segunda regla.

La segunda regla es la de la preferencia, con carácter general, del recurso de casación estatal, regla que, a su vez, tiene una excepción.

El Tribunal Supremo delimita con nitidez los términos de esa preferencia del siguiente modo:

«Con carácter general puede afirmarse que en los supuestos en los que las infracciones de normas estatales o comunitarias invocadas estén referidas a la pretensión principal y la decisión que pudiera adoptarse por el Tribunal Supremo en el recurso de casación -estatal condicione el resultado del litigio, y consecuentemente la sentencia que pudiera recaer en el recurso de casación -autonómico-, no resulta procedente una tramitación simultánea de ambos recursos, ante el riesgo de poder incurrir en sentencias contradictorias, debiendo concederse preferencia al recurso de casación estatal y dejar en suspenso la admisión del recurso de casación autonómico hasta que exista un pronunciamiento firme del Tribunal Supremo».

La regla general anterior se excepciona por el Tribunal Supremo en el caso de que «las infracciones de las normas estatales denunciadas no condicionen el resultado del recurso de casación autonómico por estar referidas -... a la pretensión subsidiaria planteada en la instancia».

En este tipo de supuestos, el Tribunal Supremo invierte la prioridad y declara que «sería procedente dar preferencia a la tramitación del recurso autonómico sobre el estatal».

Puede suceder, por otra parte, que sean varios los recurrentes en casación. Por ejemplo, una de las partes recurrentes prepara sendos recursos de casación estatal y autonómico mientras que otra parte prepara solo uno de ellos. En este tipo de supuestos entiendo que sigue conservando validez la regla general, pues si, por ejemplo, el recurso de casación estatal interpuesto por el segundo recurrente condiciona el resultado del litigio, la prioridad seguirá correspondiendo al mismo, aunque por aplicación de las reglas anteriores la preferencia, en principio, debiera operar a favor de la casación autonómica.

La última regla que viene a establecer el Tribunal Supremo funciona a modo de cláusula de cierre del sistema: ¿quién tiene la última palabra sobre la prioridad?

A este respecto, el Tribunal Supremo impone a las partes la carga de posicionarse expresa y abiertamente sobre tal cuestión y al tribunal de instancia el deber de resolver sobre la preferencia planteada.

De este modo, por una parte, el recurrente «deberá dejar sentado en su escrito de preparación cuál es su pretensión concreta respecto a la preferente tramitación de uno u otro recurso».

Y el tribunal de instancia, por otra parte, deberá «resolver valorando las circunstancias del caso. Para ello deberá ponderar la influencia que la decisión que eventualmente pueda adoptarse en el recurso de casación estatal tiene sobre el litigio principal y caso de advertir que la decisión adoptada puede condicionar el resultado del litigio y consecuentemente el pronunciamiento que debiera recibir el recurso de casación autonómico, deberá tramitar el recurso de casación estatal estando a la espera de la decisión que adopte el Tribunal Supremo para pronunciarse sobre la preparación del recurso de casación autonómico».

La última palabra la tiene, en todo caso, el Tribunal Supremo.

Así, el Tribunal Supremo habilita el cauce del recurso de queja para cuestionar este tipo de decisiones en los casos en que se decida que la preferencia corresponde al recurso de casación autonómico, afirmando que: «en el supuesto en el que el juzgado o tribunal de instancia tenga por no preparado o cuando deje en suspenso el recurso de casación estatal, la parte recurrente, si se muestra disconforme con esta decisión, podrá recurrirla en queja ante el Tribunal Supremo, que finalmente decidirá sobre la preferente tramitación de los recursos entablados».

No se especifica, en cambio, qué sucede en los casos en que se impone el criterio contrario, es decir, en los casos en que se aplica la regla general de preferencia del recurso de casación estatal.

En mi opinión, en estos casos también el Tribunal Supremo debe tener siempre la última palabra de tal modo que, si considera que la prioridad debe operar a favor del recurso de casación autonómico, puede así establecerlo con ocasión de la tramitación de la casación estatal, acordando en consecuencia la tramitación preferente de aquél.

El Tribunal Supremo viene a completar de este modo un régimen legal manifiestamente incompleto, estableciendo unas reglas claras y accesibles y evitando inseguridades y vacilaciones.