EDE 2018/504757
Fecha de la Consulta: 14 de junio de 2018
Planteamiento
Se está tramitando en el Ayuntamiento un expediente para la aprobación de las bases para la concesión de unos premios. Sabemos que a los premios le son de aplicación la Ley General de Subvenciones, pero se nos plantean varias dudas:
¿La aprobación requiere la tramitación de un expediente en los mismos términos que se aprueba una Ordenanza, es decir: aprobación inicial por el Pleno, información pública de 30 días, resolución alegaciones y, en su caso, aprobación definitiva?
¿Se debe hacer el trámite previo de consulta previsto en el art. 133 de la Ley 39/2015, o tras la declaración de inconstitucionalidad en parte del mismo, no es exigible?
¿Debe existir consignación presupuestaria en el momento de aprobación de la bases? ¿O ésta solo es exigible en el momento de la convocatoria?
Respuesta
Respecto de los conceptos de “premio” y “subvención” la doctrina no se muestra unánime, y, si bien para algún sector pueden considerarse ambos como técnicas de fomento, jurídicamente no son absolutamente equiparables. Si atendemos a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS- (EDL 2003/120317), ésta se refiere a los premios en dos preceptos diferentes, con una redacción poco nítida. El art. 4.a) excluye expresamente del ámbito de aplicación objetivo de la Ley a “los premios que se otorguen sin la previa solicitud del beneficiario”. Y la Disp. Adic. 10ª de la misma establece que “Reglamentariamente se establecerá el régimen especial aplicable al otorgamiento de los premios educativos, culturales, científicos o de cualquier otra naturaleza, que deberá ajustarse al contenido de esta ley, salvo en aquellos aspectos en los que, por la especial naturaleza de las subvenciones, no resulte aplicable”. Hay que apuntar aquí que no se han dictado tales normas reglamentarias de desarrollo, y los premios no son siquiera aludidos en el RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -RLGS- (EDL 2006/98394), lo que genera una destacada indeterminación sobre cuáles sean esos aspectos. En tal sentido, recomendamos la lectura de las siguientes Consultas:
- Expediente a seguir para la concesión de premios en metálico en concursos y juegos culturales organizados por el Ayuntamiento (EDE 2017/504914).
- Sujeción de los premios en materia de educación a la Ley de Subvenciones y posibilidad de concederlos por el Ayuntamiento (EDE 2016/1004195).
- Convocatoria de concursos narrativos, literarios y otros de carácter educativo y cultural. Sometimiento a la Disp. Adic. 10ª LGS (EDE 2015/1006949).
- Concesión de premios literarios y deportivos por el Ayuntamiento: ¿precisa la aprobación de bases reguladoras? (EDE 2017/506947).
El elemento diferenciador entre ambos tipos de premios se hallaría en la “previa solicitud del beneficiario”, usualmente a través de convocatoria, ausente en los premios del art. 4.a) LGS y presente en los premios-subvención de la Disp. Adic. 10ª de la misma.
Hay que traer a colación en este punto al art. 24 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales -RSCL- (EDL 1955/46), que considera subvención cualquier auxilio directo o indirecto, valorable económicamente, a expensas de las Entidades Locales, que otorguen las Corporaciones; y, entre ellos, las becas, primas, premios y demás gastos de ayuda personal.
Por tanto, parece que la conclusión que se deduce de la legislación citada es que los premios son subvenciones a las que, en el supuesto de que se otorguen sin la previa solicitud del interesado, no les es de aplicación la LGS, salvo que se trate de premios de carácter educativos, culturales, científicos y otros en los que sí es aplicable la LGS, salvo que en algún aspecto no pueda ser aplicada.
Dado lo ambiguo de la legislación citada, a nuestro entender lo más plausible es interpretar que los premios están sujetos a la legislación sobre subvenciones salvo en los aspectos que resulte incompatible su aplicación por la propia naturaleza del premio, como por ejemplo el régimen de justificación de las subvenciones, que no puede aplicarse a los premios.
Por ello debemos entender que son aplicables los principios que señala el art. 8.3 LGS:
“a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.
b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante.
c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.”
Dada la aplicabilidad de los principios de publicidad, transparencia y concurrencia, se debería aprobar unas bases reguladoras de la concesión de premios.
En este sentido cabe decir que el art. 9.2 LGS establece que, con carácter previo al otorgamiento de las subvenciones, deberán aprobarse las normas que establezcan las bases reguladoras de concesión en los términos establecidos en esta ley.
Como indicábamos en la Consulta “Aprobación por el Ayuntamiento de las bases reguladoras de becas a familias usuarias de escuelas infantiles: régimen jurídico” (EDE 2017/504708), las bases reguladoras de las subvenciones vienen a ser la norma por la que se rige la convocatoria de las subvenciones que las Entidades Locales pretenden conceder; por tanto, recogen todas las características, requisitos, objeto de la subvención, forma de justificación, etc.
Asimismo, el art. 17.2 LGS se limita a establecer que las bases reguladoras de las subvenciones de las Corporaciones Locales se deberán aprobar en el marco de las bases de ejecución del Presupuesto, a través de una Ordenanza general de subvenciones o mediante una Ordenanza específica para las distintas modalidades de subvenciones; añadiendo el art. 9.3 LGS que las bases reguladoras de cada tipo de subvención se publicarán en el “Boletín Oficial del Estado” o en el diario oficial correspondiente. En relación con lo ello, recomendamos la lectura de la Consulta “Concesión de subvenciones por la Diputación Provincial a los Ayuntamientos: normativa reguladora y procedimiento a seguir” (EDE 2016/1003497).
La mayoría de la doctrina entiende que las bases reguladoras de las subvenciones tienen carácter reglamentario, por lo que la tramitación de las mismas (en el caso de Ordenanza general o específica) debe ser la prevista en el art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), es decir, aprobación por el Pleno de la Corporación, exposición al público durante treinta días, aprobación definitiva y publicación del texto de las bases en el Boletín Oficial de la Provincia. Salvo que se aprueben en el marco de las Bases de Ejecución del Presupuesto que, teniendo también carácter reglamentario, su tramitación es la propia del Presupuesto municipal.
Por otro lado, sobre la aplicabilidad del art. 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- (EDL 2015/166690), lo primero que hay que considerar es que la Sentencia del TC de 24 de mayo de 2018 (EDJ 2018/504369) todavía no se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado, por lo que, aunque se conozca su contenido, aún no es de aplicación. Y ello porque el art. 38.1 de la LO 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional -LOTC- (EDL 1979/3888), dispone que;
“1. Las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los Poderes Públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».”
Aun así, avanzamos nuestro criterio sobre el fallo del TC respecto del art. 133 LPACAP, que dispone lo siguiente:
“2º Declarar que los arts. 129 (salvo el apartado 4, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015 son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) de esta Sentencia.
3º Declarar que el art. 132 y el art. 133, salvo el inciso de su apartado 1 “Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública” y el primer párrafo de su apartado 4, ambos de la Ley 39/2015, son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 c) de esta Sentencia.”
El FJ 7.b) de la Sentencia declara la inconstitucionalidad del art. 133 LPACAP, pero no afecta a la nulidad del precepto en cuanto es de aplicación al Estado, sino que sólo es contrario al orden constitucional de competencias y, en consecuencia simplemente este precepto no es aplicable a la iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas. Pero recordemos que las Entidades Locales no tienen esa iniciativa legislativa y, además, la Sentencia no se refiere a su inaplicación a las Entidades Locales, por lo que, a nuestro juicio, el art. 133 LPACAP es aplicable al Estado y a las Entidades Locales, pero no a las Comunidades Autónomas.
Por su parte, el FJ 7.c) de la Sentencia concluye que:
“Procede (…) declarar que los arts. 132 y 133 -salvo el primer inciso de su apartado 1 y el primer párrafo de su apartado 4- de la Ley 39/2015 son contrarios al orden constitucional de competencias, resultando por ello inaplicables a las Comunidades Autónomas. Tampoco en este caso la declaración de la invasión competencial conlleva la nulidad, habida cuenta de que los preceptos se aplican en el ámbito estatal sin que ello haya sido objeto de controversia en el presente proceso (STC 50/1999, FFJJ 7 y 8).”
Igual que en el supuesto anterior (el del FJ 7.b de la Sentencia), la declaración de inconstitucionalidad no supone la nulidad del precepto, sino sólo su inaplicabilidad a las Comunidades Autónomas, siendo por tanto aplicable al Estado y, en principio, a las Entidades Locales por cuanto éstas no tienen potestad legislativa.
Respecto a la consignación presupuestaria, hay que distinguir conceptualmente la aprobación de las bases y la convocatoria de las subvenciones y premios.
Las bases reguladoras de las subvenciones y/o premios consiste en la determinación de los supuestos de hecho y de derecho que dan lugar a la concesión de las subvenciones y/o premios, es decir, la determinación de los requisitos tanto objetivos como subjetivos que van a dar lugar a la posterior concesión de la subvención o premio; por ello, requiere de una norma (Ordenanza o a través del Presupuesto) que cree la subvención y determine sus aspectos; mientras que la convocatoria supone la aplicación de la norma que regula la subvención, no teniendo naturaleza reglamentaria, sino más bien de actos administrativos que van a dar lugar a reconocer a un sujeto determinado el derecho a percibir la subvención o premio porque cumple los requisitos que se establecen en la Ordenanza o en las Bases de Ejecución del Presupuesto.
Por ello, el art. 34 LGS, aptdos. 1º y 2º, prevé que:
“1. Con carácter previo a la convocatoria de la subvención o a la concesión directa de la misma, deberá efectuarse la aprobación del gasto en los términos previstos en la Ley General Presupuestaria o en las normas presupuestarias de las restantes Administraciones públicas.
2. La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente.”
Así pues, la conclusión es clara, debiendo existir la consignación presupuestaria cuando se realice la convocatoria de los premios y no cuando se aprueben las bases reguladoras.
Conclusiones
1ª. A nuestro juicio, lo más correcto es interpretar que los premios están sujetos a la legislación sobre subvenciones, salvo en los aspectos que resulte incompatible su aplicación por la propia naturaleza del premio.
2ª. Entendemos que para la concesión de premios son aplicables los principios de publicidad, transparencia y concurrencia.
3ª. Por ello, deben aprobarse previamente las bases reguladoras de la concesión de premios en los términos expuestos.
4ª. La inconstitucionalidad del art. 133 LPACAP no supone la nulidad del precepto, por lo que es aplicable a las Entidades Locales.
