EDE 2017/504936
Fecha de la Consulta: 24 de mayo de 2017
Planteamiento
Este Ayuntamiento se encuentra incurso en el proceso de elaboración de una nueva Relación de Puestos de Trabajo. Para agilizar los trabajos de descripción y valoración de los puestos, mediante Decreto de Alcaldía se creó un Comité Técnico de Valoración, entre cuyas funciones se encuentra la de elaborar una propuesta provisional de las fichas descriptivas, someterla a un trámite de alegaciones y resolverlas con carácter previo a la emisión de una propuesta definitiva.
Bajo este marco, desde el año 2014, este Ayuntamiento ha ido elaborando distintas propuestas, algunas de las cuales se sometieron a trámite de alegaciones, si bien nunca se ha resuelto ninguna. En última instancia, se ha elaborado una nueva propuesta que sustituye a todas las anteriores y que se encuentra actualmente en trámite de alegaciones. No obstante, por parte de un sindicato se ha presentado un recurso de reposición contra esta última propuesta, al entender que no procedía realizar una nueva propuesta hasta tanto se hubieran resuelto las alegaciones presentadas en el trámite anterior.
¿Hasta qué punto un anuncio de Alcaldía que somete a trámite de alegaciones una propuesta provisional del Comité de Valoración puede ser considerado un acto administrativo susceptible de ser recurrido en reposición?
Por otra parte, y si bien es cierto que no se han resuelto las anteriores alegaciones, el hecho de que se haya realizado una nueva propuesta que sustituye a las anteriores, ¿supone, en definitiva, que quedan anuladas las actuaciones anteriores y, por tanto, no hay lugar a contestar dichas alegaciones, sobre todo teniendo en cuenta de que se ha articulado un nuevo plazo de alegaciones?
A la vista de que no se regula, ni legal, ni reglamentariamente, un procedimiento específico para aprobar una RPT, ¿hasta qué punto unas instrucciones aprobadas unilateralmente por el Alcalde pueden vincular jurídicamente todo el procedimiento de aprobación, sobre todo teniendo en cuenta que el procedimiento se iniciará formalmente cuando se someta la RPT a negociación colectiva y posterior aprobación del Pleno?
Respuesta
En primer lugar, conviene precisar cuál es el procedimiento actual de aprobación de una Relación de Puestos de Trabajo -RPT-, dada su naturaleza de acto administrativo plúrimo o con pluralidad de destinatarios, y ya no como disposición administrativa de carácter general, de acuerdo con la doctrina del TS, en especial desde la Sentencia del TS de 5 de febrero de 2014 (EDJ 2014/31816).
Vista la naturaleza de acto administrativo de la RPT según la última doctrina jurisprudencial del TS, nos hemos de referir al procedimiento para la elaboración y aprobación de la RPT, siendo el siguiente:
1º. El órgano competente para la aprobación de la RPT en las Entidades Locales, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 22.2.i) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), será el Pleno del Ayuntamiento, y, en los municipios de gran población, según art. 127.1.h) del Título X LRBRL, será la Junta de Gobierno Local. Las competencias indicadas no pueden ser objeto de delegación, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 22.4 y 127.2 LRBRL, respectivamente.
2º. Negociación: La RPT debe ser objeto, necesariamente, antes de su aprobación por el órgano competente, de un proceso de negociación con los representantes de los trabajadores, a través de la Mesa General de Negociación conjunta de funcionarios y laborales del Ayuntamiento. Así se desprende de lo dispuesto en el art. 37.1.m) del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP- (EDL 2015/187164), que incluye, entre otras materias, “los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos”. En el art. 37.2.a) se indica que quedan excluidas de la obligatoriedad de negociación las “decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización”, salvo que tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el apartado anterior, en cuyo caso procederá la negociación de dichas condiciones con las Organizaciones Sindicales a que se refiere el TREBEP (Sentencias del TS de 19 de junio de 2006, EDJ 2015/187164; y de 22 de mayo de 2006, EDJ 2006/76704; entre otras).
De acuerdo con ello es muy reiterada y constante la jurisprudencia del TS y las Sentencias de los Tribunales de Justicia de Comunidades Autónomas, en el sentido de exigir la negociación siempre para la aprobación o modificación de las RPT (Sentencias del TS de 8 de noviembre de 2013, EDJ 2013/233005; de 23 de marzo de 2012, EDJ 2012/50123; de 17 de julio de 2012, EDJ 2012/161268; de 15 de octubre de 2012, EDJ 2012/259289; entre otras) y no para la simple aprobación o modificación de la Plantilla Presupuestaria (Sentencias del TS de 26 de octubre de 2011, EDJ 2011/263171; de 6 de julio de 2011, EDJ 2011/155605; etc.), sobre la base de entender que éstas últimas son un ejercicio de la potestad de organización que no tiene repercusión sobre las condiciones de trabajo de los empleados públicos, sino que simplemente crea, transforma, reclasifica, cambia la denominación o amortiza plazas, cuestiones que no engarzan con el art. 37 TREBEP, a diferencia de la RPT que establece retribuciones específicas, cometidos, funciones, responsabilidades, etc. (Sentencia del TS de 9 de abril de 2014, EDJ 2014/76950).
3º. Una vez efectuada la negociación y aprobada por el órgano competente, habrá de procederse a la publicación de la RPT en el Boletín Oficial de la Provincia, al disponerlo así la normativa autonómica y tratarse de un acto con destinatario plural, como forma de poder ser conocida o notificada a una pluralidad indeterminada de interesados. La jurisprudencia precedente, incuso considerando ese doble carácter de acto-disposición en el doble plano sustantivo-procesal, había considerado que la publicación no era un requisito de validez de la RPT, sino únicamente de eficacia y vigencia, ya que en su plano normativo no podría tener vigencia y, por tanto, eficacia, hasta su publicación, pero que la falta de ésta no afectaba a la validez de la norma (Sentencias del TS de 26 de mayo de 1998, EDJ 1998/14707; y de 5 de febrero de 2014, EDJ 2014/31816).
De acuerdo con el actual criterio jurisprudencial sobre la naturaleza de la RPT como acto administrativo plúrimo o con destinatario plural o indeterminado, se desprende la improcedencia de utilizar el procedimiento de aprobación o modificación de las normas reglamentarias. La normativa vigente no regula un procedimiento específico o concreto para su aprobación o modificación, pero se ha reiterado la necesidad de negociación, si bien la doctrina mayoritaria considera que no es necesario el trámite de información pública, propio de los instrumentos de carácter normativo, y tampoco les parece exigible el trámite de audiencia a los interesados, criterio compartido por el TSJ Andalucía en Sentencia de 24 de mayo de 2000 (EDJ 2000/38732). Al tratarse de un acto administrativo produce efectos desde su aprobación, si bien se exige su publicación, no como requisito de eficacia, sino para que sean públicas en el sentido de que puedan ser conocidas por los interesados, tal como aclara la Sentencia del TS de 26 de mayo de 1998 (EDJ 1998/14707).
En consecuencia, una vez aprobada la RPT por el Pleno, no existe como tal un plazo de alegaciones, sino que, como acto administrativo firme en la vía administrativa, cabe interponer contra el mismo el recurso de reposición o acudir directamente a la vía contencioso-administrativa.
Vista la naturaleza de la RPT y el procedimiento legal para su aprobación, podemos afirmar que en su elaboración puede acudirse al encargo a una consultora externa o a realizar dichos trabajos de forma interna con el personal propio del Ayuntamiento, ya sea mediante la creación de una Comisión Técnica o Comité de Valoración o mediante su elaboración por el personal designado, pero, en todo caso, estos trabajos previos de redacción de las diferentes propuestas o borradores de RPT, a los efectos de consensuar un texto o propuesta provisional que se llevará a la Mesa de Negociación, no son más que documentos o borradores internos de trabajo, que no tienen naturaleza de acto administrativo y, por tanto, no pueden ser objeto de recurso alguno.
El hecho de que no se hayan resuelto las anteriores alegaciones, y que se haya realizado una nueva propuesta que sustituye a las anteriores, dado que nos encontramos ante meros borradores o documentos de trabajo, supone que esas nuevas propuestas sustituyen a las anteriores y, por tanto, no ha lugar a contestar dichas alegaciones, ya que no tienen virtualidad alguna al haber sido eliminadas o sustituidas por otras y, por tanto, haber desaparecido el objeto de las alegaciones. Así pues, existe una nueva propuesta, la propuesta actual, sobre la que se ha abierto el plazo de alegaciones.
Como se ha indicado, el procedimiento legal para la aprobación de la RPT supone llevar una propuesta a la Mesa de negociación, aprobación en el Pleno y publicación. Todos los trámites previos a llevar la propuesta a la Mesa de negociación no son exigencias legales, sino opciones que tiene la Alcaldía o la Corporación para dar más o menos participación en el proceso de elaboración de la propuesta. Por tanto, las instrucciones aprobadas unilateralmente por el Alcalde sobre estos trámites previos no tienen naturaleza normativa que pueda desarrollar e introducir algún trámite añadido a los exigidos legalmente. Esta materia sería, en su caso, objeto de un Reglamento interno del Ayuntamiento por el que se regulara el procedimiento para la elaboración de la RPT, siempre con respeto a los mínimos establecidos por las leyes, siendo el competente para su aprobación el Pleno, ya que se trataría de una disposición de carácter general.
Las referidas instrucciones de la Alcaldía, a nuestro juicio, se desarrollan dentro de las competencias genéricas de la Alcaldía para la dirección y gobierno de la Administración municipal y Jefatura del Personal, como una forma de establecer un mecanismo de participación del personal y de los representantes de los trabajadores en la fase de redacción y elaboración de la propuesta de RPT que se quiere llevar a la Mesa y al Pleno, de una manera voluntaria y más amplia que la exigida legalmente. Pero, en todo caso, no pueden entenderse como exigencias legales para el procedimiento de elaboración y aprobación de la RPT.
En relación con lo expuesto, puede ser de interés la lectura de las siguientes Consultas:
- Andalucía. ¿Es imprescindible la publicación de la RPT municipal para su validez y eficacia? ¿Cómo podría acometerse más rápidamente una RPT ante la falta de medios humanos propios para hacerlo? (EDE 2017/1003288)
- Extremadura. ¿Debe publicarse en el BOP la RPT dada su naturaleza de acto administrativo? (EDE 2015/1006855)
- Tramitación de la valoración de puestos de trabajo del personal funcionario del Ayuntamiento: aprobación de la RPT (EDE 2016/1007369)
- Procedimiento aprobación o modificación de la RPT, considerada como acto administrativo tras el cambio de criterio del TS (EDE 2016/1006554)
- Procedimiento para la modificación de la RPT y la Plantilla de personal del Ayuntamiento (EDE 2016/1009457)
Asimismo, recomendamos el libro de Juan Ignacio Moreno García, titulado “Elaboración y Aprobación de la relación de Puestos de trabajo en la Administración Local”, incluido en la Colección “Temas Claves de Personal en la Administración Local”, publicado por Lefebvre-El Derecho.
Y por último, como complemento a lo expuesto, recomendamos la lectura del modelo de expediente “Expediente para la aprobación de la relación de puestos de trabajo” (EDF 2008/389731).
Conclusiones
1ª. Existe una línea jurisprudencial del TS plenamente consolidada que establece el carácter de acto administrativo de las RPT.
2ª. En cuanto al procedimiento para la aprobación de las mismas, nos remitimos al contenido del modelo de expediente citado, que en esencia supone llevar una propuesta a la Mesa de negociación, aprobación en el Pleno y publicación. En consecuencia, una vez aprobada por el Pleno, no existe como tal un plazo de alegaciones, sino que como acto administrativo firme en la vía administrativa, cabe interponer contra el mismo el recurso de reposición o acudir directamente a la vía contencioso-administrativa.
3ª. En todo caso, estos trabajos previos de redacción de las diferentes propuestas o borradores de RPT por el Comité de Valoración, a los efectos de consensuar un texto o propuesta provisional que se llevará a la Mesa de negociación, no son más que documentos o borradores internos de trabajo, que no tienen naturaleza de acto administrativo y, por tanto, no pueden ser objeto de recurso alguno.
4ª. El hecho de que no se hayan resuelto las anteriores alegaciones, y que se haya realizado una nueva propuesta que sustituye a las anteriores, dado que nos encontramos ante meros borradores o documentos de trabajo, supone que esas nuevas propuestas sustituyen a las anteriores y, por tanto, no ha lugar a contestar dichas alegaciones, ya que no tienen virtualidad alguna al haber sido eliminadas o sustituidas por otras y, por tanto, haber desaparecido el objeto de las alegaciones. Hay una nueva propuesta, la propuesta actual, sobre la que se ha abierto el plazo de alegaciones.
5ª. Todos los trámites previos a llevar la propuesta a la Mesa de negociación no son exigencias legales, sino opciones que tiene la Alcaldía o la Corporación para dar más o menos participación en el proceso de elaboración de la propuesta. Por tanto, las instrucciones aprobadas unilateralmente por el Alcalde sobre estos trámites previos no tienen naturaleza normativa que pueda desarrollar e introducir algún trámite añadido a los exigidos legalmente. Esta materia sería, en su caso, objeto de un Reglamento interno del Ayuntamiento por el que se regulara el procedimiento para la elaboración de la RPT, siempre con respeto a los mínimos establecidos por las leyes, siendo el competente para su aprobación el Pleno, por tratarse de una disposición de carácter general.
6ª. Las referidas instrucciones de la Alcaldía, a nuestro juicio, se desarrollan como una forma de establecer un mecanismo de participación del personal y de los representantes de los trabajadores en la fase de redacción y elaboración der la propuesta de RPT que se quiere llevar a la Mesa y al Pleno, de una manera voluntaria y más amplia que la exigida legalmente. Pero, en todo caso, no pueden entenderse como exigencias legales para el procedimiento de elaboración y aprobación de la RPT.
