COMENTARIO

¿Puede el Ayuntamiento tener dos gestores de expedientes electrónicos en la implantación de la Administración electrónica?

Noticia

Comentario realizado por la Redacción de Lefebvre o alguno de sus colaboradores sobre una sentencia o consulta jurídica relevante


EDE 2018/503283

Fecha de la Consulta: 3 de mayo de 2018

Planteamiento

Vamos a integrarnos en el gestor de expedientes de la Diputación y tenemos otro gestor limitado a gestión tributaria y multas. Teniendo en cuenta que el expediente electrónico se compartirá entre las dos aplicaciones, estará el expediente en dos nubes distintas. ¿Qué ocurre con el libro de resoluciones y el archivo electrónico que debe ser único?

¿Es posible tener dos gestores de expedientes? ¿Qué requisitos de integración deberían cumplirse entre las dos aplicaciones, en caso de que sea posible tener dos gestores de expedientes, para cumplir con la Ley 39/2015 y con los esquemas nacionales de interoperabilidad y seguridad?

Respuesta

El Esquema Nacional de Interoperabilidad -ENI-, aprobado por el RD 4/2010,   de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica (EDL 2010/1984), se establece en el art. 156 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP- (EDL 2015/167833), que sustituye al aptdo. 1º del art. 42 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (EDL 2007/41808).

Su finalidad es la creación de las condiciones necesarias para garantizar el adecuado nivel de interoperabilidad técnica, semántica y organizativa de los sistemas y aplicaciones empleados por las Administraciones Públicas, que permitan el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes a través del acceso electrónico a los servicios públicos, a la vez que redunda en beneficio de la eficacia y la eficiencia, en el marco, entre otras normas, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-.

El ENI se define en el art. 42.1 de la citada Ley 11/2007 como “el conjunto de criterios y recomendaciones en materia de seguridad, conservación y normalización de la información, de los formatos y de las aplicaciones que deben ser tenidos en cuenta por las Administraciones Públicas para la toma de decisiones tecnológicas que garanticen la interoperabilidad”.

Las Normas Técnicas de Interoperabilidad desarrollan aspectos concretos de diversas cuestiones, tales como: documento electrónico, digitalización, expediente electrónico, copiado auténtico y conversión, política de firma, estándares, intermediación de datos, modelos de datos, gestión de documentos electrónicos, conexión a la red de comunicaciones de las Administraciones públicas españolas, modelo de datos para el intercambio de asientos registrales y declaración de conformidad; todos ellos necesarios para asegurar los aspectos más prácticos y operativos de la interoperabilidad entre las Administraciones públicas y con el ciudadano. Estas Normas Técnicas de Interoperabilidad se desarrollarán y perfeccionarán a lo largo del tiempo, en paralelo al progreso de los servicios de Administración Electrónica, de las infraestructuras que los apoyan y de la evolución tecnológica, para dar cumplimiento al mandato del art. 42.3   de la Ley 11/2007.

En este marco, uno de los pilares del proceso de implantación de la Administración Electrónica es garantizar un funcionamiento electrónico interno mediante la adquisición e integración de distintos programas y plataformas. Según la LRJSP, especialmente los arts. 38 a 48, las herramientas esenciales para el funcionamiento electrónico del sector público son la sede electrónica, los certificados y sellos de las entidades públicas, los certificados de los empleados públicos, el sistema de gestión de expedientes y el sistema de gestión de expedientes de archivo.

De este modo, todos los Ayuntamiento contarán con un Sistema de Gestión de Expedientes -SGE- o “gestor de expedientes” para la gestión ordinaria de los procedimientos, como herramienta para la tramitación electrónica y automática de los mismos, que se integrará por un workflow o flujo de trabajo predefinido por los empleados públicos tramitadores, que tendrán en cuenta la adaptación de los procedimientos preexistentes de cara a su catalogación y adaptación a la normativa vigente en materia de procedimiento; teniendo en cuenta que, ya sea mediante integración en el gestor documental de la Diputación, ya sea mediante su adquisición en el mercado a un contratista de servicios, su objeto inicial se puede ampliar hasta cubrir los diversos módulos de gestión de las áreas municipales, tales como módulo de órganos colegiados, plataforma de licitación electrónica, aplicativos de gestión de recaudación o el sistema de gestión de expedientes de archivo, que ahora pasamos a examinar.

El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, en su Política de Gestión del Documento Electrónico lleva a cabo una aplicación de la Norma Técnica de Interoperabilidad de Política de Gestión de Documentos electrónicos fijando la existencia de un solo programa de tratamiento específico que concretará el diseño, desarrollo e implantación de los procesos, técnicas y operaciones de gestión de documentos electrónicos, siendo aplicado de manera continua sobre todas las etapas del ciclo de vida de los documentos y expedientes electrónicos:

“Los procesos de gestión que generen documentos y expedientes electrónicos en la Organización deben aplicar esta política y el programa de tratamiento de documentos electrónicos que garantice su materialización. Las características y funcionalidades de los sistemas de gestión de documentos se definen a continuación, aclarando previamente que la gestión de documentos electrónicos debe comprender dos momentos:

Un primer momento, en el que los documentos toda vía no han alcanzado su estado definitivo. En esta etapa, los documentos son objetos dinámicos de información, creados mediante diversas aplicaciones, admiten versiones y cambios y está previsto que su información sea compartida. Se controlan y gestionan mediante Sistemas de Gestión de Documentos Electrónicos (en adelante, SGDE), si bien estas funciones también pueden llevarse a cabo, en la práctica, por las propias aplicaciones de gestión de procesos.

En un segundo momento, los documentos han alcanzado ya su forma definitiva, se han integrado en sus respectivos expedientes o agregaciones documentales, han sido provistos de mecanismos que aseguran su autenticidad e integridad, de manera que son inalterables, salvo, en su caso, para añadirles metadatos de gestión y conservación o para corregir errores y se gestionan mediante Sistemas de Gestión de Documentos Electrónicos de Archivo (en adelante, SGDEA).”

De este modo, todos los Ayuntamientos contarán, además, con un Archivo electrónico, definido como un sistema de almacenamiento único de los documentos electrónicos que corresponden a procedimientos finalizados; es lo que se denomina el Sistema de Gestión de Expedientes de Archivo (SGEA) o “Archivo electrónico”.

A este respecto, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en su citada Política de Gestión del Documento Electrónico aclara que:

“Para la creación de un archivo electrónico único de la AGE, según lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la Política del MECD atenderá a lo establecido en su Exposición de Motivos V, que recoge literalmente:  « la creación de este archivo electrónico único resultará compatible con los diversos sistemas y redes de archivos en los términos previstos en la legislación vigente, y respetará el reparto de responsabilidades sobre la custodia o traspaso correspondiente. (…) » .

(…). A tal efecto, se arbitrarán las soluciones técnicas adecuadas y se proporcionarán los permisos de acceso y gestión necesarios a los responsables (…), con el fin de que se garantice para generaciones futuras la contextualización y conservación de los documentos electrónicos y sus metadatos asociado.

(…) La transferencia entre repositorios debe estar definida y controlada por reglas en el SGDE y en el SGDEA, a partir de lo dispuesto en los calendarios de conservación. Además, debe disponerse de mecanismos de bloqueo para aquellos expedientes o documentos que deban exceptuarse de la aplicación de las reglas generales por algún motivo, por ejemplo, porque forman parte de un recurso abierto.

(…) Los metadatos del documento electrónico deben ser transferidos asociados al documento para permitir su identificación, su autenticidad y los procedimientos de conservación.

(…) El proceso de transferencia de agrupaciones documentales establecido en la Política se realizará mediante la creación de los Paquetes de Información de Transferencia (en adelante PIT) contemplados en la norma UNE-ISO 14721:2015 vigente, como estructura de datos que contiene toda la información necesaria para llevar a cabo la transferencia entre el agente remitente y el agente receptor según el ciclo de vida de los documentos del Sistema de Archivos de la AGE.”

Conclusiones 

La gestión documental de la Administración Electrónica pasa por dos momentos distintos que dan respuesta a las dudas planteadas por el Ayuntamiento consultante:

- Un primer momento, en el que los documentos todavía no han alcanzado su estado definitivo. En esta etapa, los documentos son objetos dinámicos de información, creados mediante diversas aplicaciones, admiten versiones y cambios y está previsto que su información sea compartida. Se controlan y gestionan mediante SGDE, si bien estas funciones también pueden llevarse a cabo, en la práctica, por las propias aplicaciones de gestión de procedimientos. Para esta fase de gestión se debe tender en la medida de lo posible al uso de las mismas aplicaciones de gestión documental, en función de la que se determine de máxima utilidad para los objetivos pretendidos y de mayor grado de interoperabilidad, pero nada empece que no sea así, de modo que es posible que el Ayuntamiento consultante esté integrado en el gestor de expedientes de la Diputación y tenga otro gestor limitado a gestión tributaria y multas, siempre que se garantice la interoperabilidad técnica, semántica y organizativa de ambos.

- En un segundo momento, los documentos han alcanzado ya su forma definitiva, se han integrado en sus respectivos expedientes o agregaciones documentales, han sido provistos de mecanismos que aseguran su autenticidad e integridad, de manera que son inalterables, salvo, en un caso, para añadirles metadatos de gestión y conservación o para corregir errores, y se gestionan mediante SGDEA. En este momento es cuando se debe tener alojado el mismo en un único servidor de almacenamiento de datos, y es el momento en el que el Libro de Resoluciones de Alcaldía queda integrado en un único Libro.