DERECHO LOCAL

Reflexiones sobre la incidencia en las entidades locales del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia

Tribuna 01-07-2014

Aunque cada vez nos sorprende menos la técnica del legislador moderno, no nos acabamos de acostumbrar a que con motivo de una norma que en poco o nada puede parecer que es aplicable a las Entidades Locales, se contenga disposiciones de un gran calado para los Ayuntamientos. Pero ello nos mantiene ojo avizor en los boletines oficiales para esperar que, en cualquier momento, aparezca la norma imprevista detrás de cualquier matorral de leyes, reales decretos-leyes, reales decretos legislativos, disposiciones adicionales, transitorias, etc.

Tenemos ahora un nuevo caso, el del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (EDL 2014/98448), publicado en el Boletín Oficial del Estado del sábado 5 de julio, otra nueva norma que bien podríamos denominar decreto ómnibus, puesto que trata -como luego veremos- aspectos muy variopintos, desde el empleo, a gas natural, butano, aeropuertos, plusvalía, préstamos, etc.

Esta nueva norma contiene varios aspectos importantísimos para las entidades locales, concretamente:

1º. Establece la posibilidad de cancelar las operaciones de préstamo formalizadas por las entidades locales con el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores -FFPP-.

2º. Introduce una nueva modificación en el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (EDL 2004/2992), para declarar exentas del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana -IIVTNU- las transmisiones realizadas con ocasión de la dación en pago de la vivienda habitual del deudor hipotecario.

3º. Y otros aspectos de los horarios comerciales, en relación con las solicitudes municipales de declaración de zona de gran afluencia turística.

Llama la atención la rapidez con que se ha convalidado por el Congreso de los Diputados, puesto que el Pleno del Congreso de los Diputados aprobó el 10 de julio de 2014, la convalidación del RD-ley 8/2014. La petición de tramitar este Real Decreto como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia se aprobó por 304 votos a favor y 1 voto en contra. Y fue defendido por la Vicepresidenta del Gobierno, cuyos ejes fundamentales -según manifestó-, son fomentar la competitividad y el funcionamiento eficiente de los mercados; mejorar el acceso a la financiación; y fomentar la empleabilidad y la ocupación, además de avanzar algunas medidas de la reforma fiscal.

En el marco del plan de medidas para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, argumenta el Ejecutivo, se recoge una serie de iniciativas que tienen como objetivos el saneamiento fiscal, el impulso del crecimiento y la competitividad de la economía y la financiación empresarial; y el fomento de la empleabilidad. Según explica el Gobierno, la norma pretende:

IMPULSAR LA ACTIVIDAD ECONÓMICA

El primer conjunto de medidas se refiere a la financiación de la actividad económica. En este marco, se articula un programa de garantías y avales del ICO a favor de organismos multilaterales, instituciones financieras internacionales, para facilitar el acceso a las mismas de las empresas españolas y de las entidades de crédito.

Asimismo, se permitirá que las entidades locales cancelen sus deudas con el FFPP. La refinanciación o la sustitución de préstamos formalizados con el FFPP pueden aumentar la liquidez de las entidades locales.

También se simplifican los procedimientos de autorización en el comercio minorista, en lo referido a trámites administrativos para abrir, trasladar y ampliar establecimientos comerciales.

Por otro lado, se aumenta el número de zonas declaradas de gran afluencia turística, que podrán ampliar su horario comercial; y se suprime la obligación de inscribirse en el registro administrativo para las empresas cinematográficas y audiovisuales, entre otras medidas.

Asimismo, el Ejecutivo propone una rebaja de las comisiones que los establecimientos pagan a los bancos cuando sus clientes abonen sus compras con tarjeta, con un límite del 0,30% para las de crédito y del 0,20% para las de débito.

FOMENTAR LA EMPLEABILIDAD Y LA OCUPACIÓN

En el desarrollo del Sistema Nacional de Garantía Juvenil, explica el Gobierno, se ha tenido en cuenta el nuevo marco financiero 2014-2020 de los Fondos Estructurales y de Inversión de la Unión Europea, que pone a disposición de España 1.887 millones de euros.

Se establece una bonificación mensual en la aportación empresarial a la cotización a la Seguridad Social por un importe de 300 euros, durante un máximo de seis meses, por la contratación con carácter indefinido de personas beneficiarias del Sistema Nacional de Garantía Juvenil, así como la modificación de la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo (EDL 2013/139312), para incluir a dicho colectivo de jóvenes en determinados incentivos a la contratación previstos en esta norma.

MEDIDAS FISCALES

En relación con el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas -IRPF-, se introducen tres modificaciones. Para que los contribuyentes con menores ingresos que realizan actividades profesionales puedan disponer de forma inmediata de una mayor liquidez, se establece un tipo reducido del 15% de retención, cuando en el ejercicio anterior los rendimientos íntegros derivados de estas actividades hubieran sido inferiores a 15.000 euros y siempre que, estos rendimientos representen más del 75% de la suma de sus rendimientos íntegros de actividades económicas y trabajo. También las daciones y ejecuciones hipotecarias estarán exentas de pagar impuestos.

Adicionalmente, con efectos desde el 1 de enero de 2014, se permite la compensación de las rentas negativas de la base del ahorro derivadas de deuda subordinada o de participaciones preferentes, o de valores recibidos a cambio de estos instrumentos, generadas con anterioridad a 1 de enero de 2015, con otras rentas positivas incluidas en la base del ahorro, o en la base general procedentes de la transmisión de elementos patrimoniales.

INFRAESTRUCTURAS, TRANSPORTE Y ENERGÍA

En el ejercicio de la competencia exclusiva estatal teniendo en cuenta la gestión directa de los aeropuertos de interés general, este RD-ley precisa el régimen de la red de aeropuertos de interés general como servicio de interés económico general, con el objeto de garantizar la movilidad de los ciudadanos y la cohesión económica, social y territorial, para asegurar la accesibilidad, suficiencia e idoneidad de la capacidad de las infraestructuras aeroportuarias, la sostenibilidad económica de la red, así como la continuidad y adecuada prestación de los servicios aeroportuarios básicos.

La gestión en red, por otra parte, garantiza la sostenibilidad económica de los aeropuertos integrados en ella al permitir, en condiciones, de transparencia, objetividad y no discriminación, el sostenimiento de las infraestructuras deficitarias.

En este sentido, la norma crea un marco regulatorio que garantiza el mantenimiento de aeropuertos españoles; impulsa la actividad económica a través de las nuevas tecnologías, como los drones, RPAs o UAVs; mejora la competitividad en los puertos, así como la seguridad ferroviaria.

En el marco aeroportuario, el Documento de Regulación Aeroportuaria -DORA- recoge que las tarifas aeroportuarias no podrán subir hasta el año 2025.

En el ámbito portuario, las medidas van dirigidas a la mejora de la competitividad y la conectividad terrestre de los puertos de interés general. Se amplía el plazo máximo de las concesiones portuarias de 35 a 50 años y se crea un Fondo Financiero de accesibilidad terrestre portuaria, destinado a financiar las infraestructuras viarias y ferroviarias que conectan con los puertos, así como a mejorar las redes del transporte de mercancías.

En materia energética se acuerdan una serie de iniciativas dirigidas a garantizar la sostenibilidad y accesibilidad en los mercados de hidrocarburos, así como a establecer un sistema de eficiencia energética en línea con las directrices europeas.

I. Cancelación de operaciones de crédito formalizadas por las entidades locales con el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores

Desde hace ya unos meses, las entidades de crédito se están dirigiendo a las Entidades Locales que están más o menos saneadas, ofreciéndoles la posibilidad de cancelar o refinanciar las deudas que éstas habían contraído con motivo de las medidas para la financiación del pago a proveedores. De tal manera que estas condiciones son mejores que las que se contrajeron en su día por las Entidades Locales e, incluso, que las que ahora ha ofrecido el Ministerio a través de la Resolución de 13 de mayo de 2014, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, por la que se da cumplimiento al Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de 24 de abril de 2014, para la modificación de determinadas condiciones financieras de las operaciones de endeudamiento suscritas con cargo al mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales (EDL 2014/67714) y de la Orden PRE/966/2014, de 10 de junio, por la que se publican las características principales de las operaciones de endeudamiento suscritas con cargo al mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales (EDL 2014/82312).

Ante distintas consultas al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, éste había manifestado que la cancelación, refinanciación o sustitución de las deudas contraídas con el FFPP no era legalmente posible, básicamente por los siguientes argumentos:

1º. Porque la operación con el FFPP es una operación de préstamo a largo plazo que supuso excepcionar el régimen de autorización de operaciones de endeudamiento aplicable a las entidades locales, puesto que no se tuvieron en cuenta ninguno de los límites establecidos en el TRLHRL ni tampoco la finalidad de la operación, que se ha destinado a financiar gasto corriente fundamentalmente.

2º. Porque dicha operación tiene la garantía de la participación en tributos del Estado. Aunque ésta no es una característica fundamental y exclusiva de estos créditos.

3º. Porque sólo las operaciones citadas en el marco del mecanismo de pagos a proveedores pueden destinarse a aquellos fines.

De tal manera que cualquier operación de préstamo a largo plazo que se pretenda formalizar con una entidad financiera fuera de ese marco debe destinarse a financiar inversiones y quedar sujeta al régimen del TRLRHL, además de producirse una renuncia a la garantía mencionada. La finalidad nunca se cumpliría porque, de formalizarse, la operación sustituiría a otra que ha financiado gasto corriente (pero que sólo se podía hacer con aquella operación y no con cualquier otra presente o futura).

Sin embargo, el Ministerio considera ahora que la situación financiera global del sector y la mejora de las condiciones de los mercados financieros, provoca que éstos se abran de nuevo a las entidades locales, lo que les puede permitir concertar operaciones de refinanciación o de sustitución de los préstamos formalizados con el FFPP en mejores condiciones financieras que las recogidas en estos últimos contratos y que esta circunstancia puede ayudar a aumentar la liquidez de las entidades locales y a consolidar la mejora de su situación financiera. No pasa desapercibido que se encuentra próxima la finalización del período de carencia de la amortización de los préstamos formalizados en la primera fase del mecanismo de pagos a proveedores articulada en el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero (EDL 2012/15508), siendo el próximo mes de agosto el primero en el que las entidades locales que formalizaron los créditos tendrán que iniciar la amortización del principal de la deuda entonces contraída con el FFPP, por ello mediante la regulación incluida en este RD-ley se permite que las entidades locales cancelen sus deudas con este Fondo antes de iniciar dicha amortización, por lo que el art. 3 del mencionado RD-ley 8/2014, establece las condiciones y requisitos para la cancelación de las operaciones de préstamo formalizadas por las entidades locales con el FFPP que presenta las siguientes características:

1ª. En primer lugar, es una excepción a lo dispuesto en la disposición final trigésima primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 (EDL 2012/260685), por la que se modifica el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público (EDL 2011/297845).

2ª. Los requisitos que se mencionan en la norma son acumulativos, es decir, deben cumplirse todos ellos.

3ª. Esta excepción estará vigente, en principio, sólo para el ejercicio 2014.

4ª. Las Entidades Locales podrán concertar nuevas operaciones de endeudamiento para cancelar parcial o totalmente la deuda pendiente con FFPP.

5ª. La nueva operación de endeudamiento a suscribir tendrá, como máximo, el mismo período de amortización que reste para la cancelación completa de las operaciones de crédito que la Entidad Local tenga suscritas con el mencionado Fondo.

6ª. Los planes de ajuste aprobados y que posibilitaron la formalización de las operaciones que se cancelan mantendrán su vigencia hasta la total amortización de la nueva operación de endeudamiento, en función de su situación económica, como luego veremos.

7ª. La nueva operación de endeudamiento debe generar una disminución de la carga financiera que suponga un ahorro financiero. Hoy en día no existe un concepto legal de “carga financiera”, hay que acudir a la derogada Ley 39/1988, de 28 de diciembre (EDL 1988/14026), que la definía como la suma de las cantidades destinadas en cada ejercicio al pago de las anualidades de amortización, de los intereses y de las comisiones correspondientes a las operaciones de crédito, con excepción de las operaciones de tesorería.

8ª. La nueva operación de endeudamiento no podrá incorporar como garantía la participación en tributos del Estado, por lo que si las entidades de crédito solicitan garantías concretas, habrá que buscar recursos propios de la entidad local.

9ª. Las entidades de crédito que concierten estas nuevas operaciones no podrán subrogarse en los derechos que correspondan al FFPP.

10ª. La nueva operación deberá destinarse en su totalidad a la amortización anticipada total o parcial de los préstamos formalizados con el FFPP, cumpliendo con los requisitos y condiciones establecidos en los contratos suscritos por las entidades locales con el citado Fondo.

11ª. Para la formalización de las nuevas operaciones de endeudamiento citadas será preciso solicitar autorización del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (1). A la solicitud se acompañará la siguiente documentación:

a) El acuerdo del órgano competente de la Corporación local, con los requisitos de quórum y votaciones establecidos en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (EDL 1985/8184).

b) Informe del interventor de la entidad local en el que se certifique el ahorro financiero anual que se producirá como consecuencia de la suscripción de la nueva operación de endeudamiento.

12ª. Si el período medio de pago a proveedores, calculado por la entidad local de acuerdo con la metodología básica establecida (2), supera el plazo máximo establecido en la normativa sobre la morosidad, el ahorro financiero generado como consecuencia de la suscripción de la nueva operación deberá destinarse a reducir su deuda comercial (3) y, en consecuencia, el período medio de pago a proveedores, siendo esta una de las medidas que, en su caso, tendrá que incluir en el plan de tesorería al que se refiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550).

13ª. Si la entidad local hubiere cumplido en el ejercicio 2013 con el límite de deuda establecido en los arts. 51 y 53 TRLRHL (4), con el objetivo de estabilidad presupuestaria y con la regla de gasto, y su período medio de pago a proveedores, no excede del plazo máximo establecido en la normativa sobre la morosidad, podrá formalizar la nueva operación (5). En este supuesto, si la entidad local cancela totalmente los préstamos formalizados con el FFPP quedará sin vigencia el plan de ajuste aprobado y que posibilitó su concertación. Si no se cancelaran totalmente dichos préstamos los planes de ajuste mantendrán su vigencia y el procedimiento de seguimiento de su ejecución al que estuvieren sujetos.

14ª. Si la entidad local no hubiere cumplido en el ejercicio 2013 alguno de los límites o reglas citadas anteriormente, podrá formalizar la nueva operación de endeudamiento, pero el plan de ajuste aprobado mantendrá su vigencia aun cuando se cancelen totalmente los préstamos formalizados con el FFPP.

15ª. Si la entidad local hubiere presentado en el ejercicio 2013 ahorro neto negativo o endeudamiento superior al 75% de sus ingresos corrientes liquidados en el ejercicio inmediato anterior, mediante acuerdo de su Pleno, deberá aprobar un plan de saneamiento financiero o de reducción de deuda (6) para corregir, en un plazo máximo de cinco años, el signo del ahorro neto o el volumen de endeudamiento, respectivamente. Por lo que se refiere a este último, deberá corregirse hasta el límite antes citado, en el caso de que dicho volumen se encuentre comprendido entre aquel porcentaje y el fijado en el art. 53 TRLRHL. En los restantes supuestos de endeudamiento excesivo, el plan de reducción de deuda deberá corregir el nivel de deuda, como máximo, al porcentaje fijado en el último precepto citado (7).

16ª. Los citados planes deberán comunicarse al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, junto con la solicitud de autorización a la que hemos hecho referencia en el apartado 10º.

17ª. El interventor de la entidad local deberá emitir un informe anual del cumplimiento de estos planes, y presentarlo al Pleno de la Corporación local para su conocimiento, y deberá, además, remitirlo al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

18ª. En el caso de incumplimiento de los citados planes, la entidad local no podrá concertar operaciones de endeudamiento a largo plazo para financiar cualquier modalidad de inversión. Además, por parte del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas se podrán proponer medidas extraordinarias que deberán adoptar las entidades locales afectadas. En el caso de que por éstas no se adopten dichas medidas se podrán aplicar las medidas coercitivas y de cumplimiento forzoso establecidas en los arts. 25 y 26 LOEPYSF, supuesto también de aplicación para los casos de incumplimiento del plan económico-financiero.

19ª. La nueva operación de endeudamiento que se suscriba, en el plazo de treinta días a contar desde la fecha de su formalización, se comunicara al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 55 TRLRHL y en el art. 17 de la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre (EDL 2012/210303), por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPYSF, así como a la Central de Riesgos del Banco de España.

II. Exención del IIVTNU de las transmisiones realizadas con ocasión de la dación en pago de la vivienda habitual del deudor hipotecario

La actual crisis económica está resultando particularmente dura para muchas familias, produciéndose una de las consecuencias más graves cuando una familia que adquirió en su día una vivienda mediante un crédito hipotecario no puede atender el pago del préstamo por una causa que en su día no era previsible (como es la pérdida del propio empleo, el descenso del valor de las viviendas que provoca la imposibilidad de venta a un tercero por el precio de adquisición o el haber garantizado el crédito de un familiar), lo que aboca al desahucio y pérdida de la vivienda habitual.

Esta situación dramática está agravada por el hecho de que la transmisión de una vivienda, aun cuando venga motivada por su enajenación forzosa en una subasta pública o por la dación en pago, coloca a la persona que se ha visto desposeída de su vivienda en la situación de sujeto pasivo obligado al pago del IIVTNU.

En este punto, se ha planteado la cuestión de la justicia de la exacción del Impuesto en el presente supuesto, de transmisión forzosa de la vivienda habitual, considerando los principios que inspiran nuestro sistema tributario enunciados en el art. 31 de nuestra Constitución -CE- (EDL 1978/3879) (capacidad económica, justicia, igualdad, progresividad y no confiscatoriedad). Y ello porque -como se señala por el Defensor del Pueblo del País Vasco en la Recomendación General 11/2011- si la justificación que subyace en este impuesto es que revierta a la comunidad una parte de la plusvalía patrimonializada con la transmisión del suelo, la ejecución hipotecaria del inmueble que constituye la residencia habitual parece evidenciar lo contrario: la total ausencia de una particular capacidad contributiva en el sujeto pasivo.

En la misma línea diversos defensores de las Comunidades Autónomas han formulado recomendaciones postulando para estos supuestos de pérdida de la primera vivienda y domicilio por causa de una ejecución hipotecaria la modificación de la normativa reguladora para la exención del impuesto y/o que los Ayuntamientos ayuden al pago de las cuotas a través de medidas compensatorias (Catalunya) o de “acción social” (Justicia de Aragón).

La Recomendación del Justicia de Aragón relativa al expediente DI-2192/2012-7 señala:

«Dada la competencia municipal, según establece el artículo 42.2, apartados d) y k) de la Ley de Administración Local de Aragón, en el ámbito del bienestar y ayuda social, así como en vivienda, no habría impedimento legal en que los Ayuntamientos proveyeran soluciones a las situaciones de necesidad extrema a las que se ve sujeta una familia que es privada de forma coactiva de su primera vivienda en la que se reside, destinando a estos efectos los recursos económicos que tuviera el Ayuntamiento disponibles.

En este sentido, sería posible iniciar un expediente de ayuda económica en el que se justificara la situación de necesidad económica, así como la existencia de un gasto por el importe del tributo, la plusvalía, soportado, que podría dar lugar al reconocimiento por parte del Ayuntamiento de una ayuda equivalente al importe de la cuota tributaria o a una parte de ella».

Y, siguiendo la recomendación del Defensor del Pueblo del País Vasco, la Norma Foral de Bizkaia 3/2012 (EDL 2012/92773), modifica la Norma Foral 8/1989 (EDL 1989/16184), del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos en su art. 3, relativo al sujeto pasivo, estableciendo en su nuevo apartado 3º que “en las transmisiones de terrenos como consecuencia de la ejecución hipotecaria de la vivienda habitual, tendrá la consideración de sujeto pasivo sustituto del contribuyente, la persona física o jurídica” adquirente, sin posibilidad de repercusión en el contribuyente.

Sin olvidar que el IIVTNU ha sido siempre polémico en los casos en los que -como ocurre actualmente- los inmuebles urbanos tienen en muchas ocasiones una minusvalía en lugar de una plusvalía.

Así, el TSJ Cataluña en Sentencia de 18 de julio de 2013 (EDJ 2013/182400) señala que el vigente sistema legal de determinación de la base imponible contenido en el art. 107 TRLRHL parte del supuesto de que en toda transmisión de los terrenos sujetos al Impuesto ha habido un incremento de valor, que se calcula mediante la aplicación de unos porcentajes anuales sobre el valor catastral fijado en el momento del devengo, esto es, de la transmisión. Con este sistema, el legislador de 1988 se limitó a elevar a modelo para todos los Ayuntamientos de España la solución que había adoptado el Ayuntamiento de Madrid por razones de equidad y para hacer frente a la situación resultante de unos valores iniciales muy alejados de la realidad y unos valores finales muy próximos a ella. Y se partió para ello del axioma del continuado incremento de valor de los terrenos, cierto durante décadas, pero que se ha quebrado dramáticamente en los últimos años, como es notorio, dando lugar a la actual y conocida situación económica y siendo retroalimentado por sus consecuencias.

Desde su implantación en 1988, ha sido objeto de amplia polémica, por valorar si dicho sistema ha de considerarse como una ficción legal (la impropiamente llamada presunción iuris et de iure) o, por el contrario, se trata de un sistema sólo aplicable cuando el incremento verdaderamente producido es superior al resultante de aquel sistema (sería una presunción iuris tantum, en el sentido de que siempre correspondería al contribuyente probar que el incremento real es inferior).

El art. 107.1 TRLRHL dispone que la base imponible de este impuesto está constituida por el incremento del valor de los terrenos, puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un período máximo de veinte años, pero se ha sostenido que este precepto legal es una mera declaración de intenciones o un eufemismo amable, pues ha de estarse en todo caso al sistema legal, del que siempre resulta un incremento, quedando reforzada este interpretación por la eliminación en la Ley 51/2002 (EDL 2002/54510) de la referencia al carácter "real" del incremento del valor que se contenía en la redacción originaria del precepto (art. 108.1 de la anterior Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales).

Sin embargo, el impuesto grava, según el art. 104.1 TRLRHL, el incremento de valor que experimenten los terrenos y se ponga de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de los mismos por cualquier título o por la constitución o transmisión de cualquiera de los derechos reales que cita la norma.

Por tanto, el incremento de valor experimentado por los terrenos de naturaleza urbana constituye el primer elemento del hecho imponible, de manera que en la hipótesis de que no existiera tal incremento, no se generará el tributo y ello pese al contenido de las reglas objetivas de cálculo de la cuota del art. 107 TRLRHL, pues al faltar un elemento esencial del hecho imponible, no puede surgir la obligación tributaria.

En conclusión, la ausencia objetiva de incremento del valor dará lugar a la no sujeción al impuesto, simplemente como consecuencia de la no realización del hecho imponible, pues la contradicción legal no puede ni debe resolverse a favor del "método de cálculo" y en detrimento de la realidad económica, pues ello supondría desconocer los principios de equidad, justicia y capacidad económica.

Las mismas conclusiones han de aplicarse cuando si ha existido incremento de valor, pero la cuantía de éste es probadamente inferior a la resultante de aplicación de dicho método de cálculo, al infringirse los mismos principios.

Estas conclusiones, ya sostenidas por diversos criterios doctrinales y pronunciamientos jurisprudenciales, han de considerarse incuestionables en el momento actual, a la vista de la realidad económica citada.

Por ello, la Sentencia citada del TSJ Cataluña concluye que las consecuencias no pueden ser otras que las siguientes:

1ª. Cuando se acredite y pruebe que en el caso concreto no ha existido, en términos económicos y reales incremento alguno, no tendrá lugar el presupuesto de hecho fijado por la ley para configurar el tributo (art. 104.1 TRLRHL), y este no podrá exigirse, por más que la aplicación de las reglas del art. 107.2 siempre produzca la existencia de teóricos incrementos.

2ª. De la misma forma, la base imponible está constituida por el incremento del valor de los terrenos, el cual ha de prevalecer sobre lo que resulte de la aplicación de las reglas del art. 107, que sólo entrarán en juego cuando el primero sea superior. Por tanto, seguirá siendo de aplicación toda la jurisprudencia anterior sobre la prevalencia de los valores reales, pudiendo acudirse incluso a la tasación pericial contradictoria, en los casos en los que se pretenda la existencia de un incremento del valor inferior al que resulte de la aplicación del cuadro de porcentajes del art. 107 en esta hipótesis, la base imponible habrá de ser la cuantía de tal incremento probado, sin que sea admisible acudir a fórmulas híbridas o mixtas, que pretendan aplicar parte de las reglas del art. 107 al incremento probado.

Por ello, el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos (EDL 2012/24887) modificó el TRLRHL en su art. 106, añadiéndose el apartado 3º, que establece que en las transmisiones realizadas con ocasión de la dación en pago de vivienda por personas situadas en el umbral de exclusión que la norma define, se sustituye al obligado al pago del impuesto por la entidad que adquiera el inmueble, con objeto de proteger a un colectivo social en situación de extraordinaria vulnerabilidad en el contexto económico generado por la crisis. Esa inversión del sujeto pasivo ha supuesto, en la práctica, que sea la banca la responsable de pagar el tributo en esos casos concretos, y sin que ésta pueda exigir del contribuyente el importe de las obligaciones tributarias

Pero la reforma del TRLRHL sólo pueden beneficiarse las personas que entreguen su vivienda en dación en pago y que estén situados en el umbral de exclusión en los términos y con los requisitos previstos en la norma.

De esta forma, si bien con esta reforma en algunos supuestos (serán los casos que puedan reconducirse a la dación en pago prevista en el RD-ley 6/2012, en la redacción dada al mismo por la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, EDL 2013/53763) acaba liberándose del pago del impuesto al transmitente que pierde la vivienda por razón de la imposibilidad de atender el pago de un préstamo hipotecario, en muchos otros no producirá tal liberación o exoneración (en todos aquellos que concluyan en ejecución forzosa, más en las daciones en pago que no puedan beneficiarse de la aplicación del referido RD-ley).

Por ello, muchos Ayuntamientos establecieron compensaciones de la cuota para las transmisiones efectuadas y que no estaban cubiertas por el RD-ley 6/2012.

En este contexto, el art. 3 del RD-ley 8/2014 y en la misma línea que con la medida aprobada para el IRPF, con efectos desde el 1 de enero de 2014, así como para los hechos imponibles anteriores a dicha fecha no prescritos, se añade una letra c) en el apartado 1º del art. 105 TRLRHL, que queda redactada de la siguiente forma:

«c) Las transmisiones realizadas con ocasión de la dación en pago de la vivienda habitual del deudor hipotecario o garante del mismo, para la cancelación de deudas garantizadas con hipoteca que recaiga sobre la misma, contraídas con entidades de crédito o cualquier otra entidad que, de manera profesional, realice la actividad de concesión de préstamos o créditos hipotecarios.

Asimismo, estarán exentas las transmisiones de la vivienda en que concurran los requisitos anteriores, realizadas en ejecuciones hipotecarias judiciales o notariales.

No resultará de aplicación esta exención cuando el deudor o garante transmitente o cualquier otro miembro de su unidad familiar disponga de otros bienes o derechos en cuantía suficiente para satisfacer la totalidad de la deuda hipotecaria y evitar la enajenación de la vivienda.

A estos efectos, se considerará vivienda habitual aquella en la que haya figurado empadronado el contribuyente de forma ininterrumpida durante, al menos, los dos años anteriores a la transmisión o desde el momento de la adquisición si dicho plazo fuese inferior a los dos años.

Respecto al concepto de unidad familiar, se estará a lo dispuesto en la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio. A estos efectos, se equiparará el matrimonio con la pareja de hecho legalmente inscrita.

La concurrencia de los requisitos previstos anteriormente se acreditará por el transmitente ante la Administración tributaria municipal.

Respecto de esta exención, no resultará de aplicación lo dispuesto en el artículo 9.2 de esta ley».

Esta nueva redacción plantea algunas cuestiones:

1ª. Tiene efectos retroactivos, concretamente desde el 1 de enero de 2014, pero también se aplica a los hechos imponibles anteriores a dicha fecha siempre que no estén prescritos.

Ahora bien, esta retroactividad, ¿qué alcance tiene?: ¿Máximo, no sólo impidiendo la práctica de nuevas liquidaciones por devengos anteriores sino además determinando incluso la devolución de las liquidaciones firmes ya ingresadas? ¿Mínimo, limitado sólo a la los hechos imponibles aún no liquidados o liquidados pero aún no firmes?

En este punto, conviene tener en cuenta dos cosas:

a) Que generalmente las normas tributarias carecen de efectos retroactivos, y que, incluso cuando una Ordenanza es expulsada del Ordenamiento por ilegal (cuando los Tribunales declaran contraria a la Ley una Ordenanza o alguno de sus preceptos), los efectos de esa expulsión no alcanzan a los actos administrativos firmes y consentidos.

b) Que la norma parece querer establecer dos periodos de retroactividad distintos, con dos alcances distintos en cuanto a dicha retroactividad.

La norma establece una retroactividad o efecto retroactivo con referencia no a uno sino a dos lapsos temporales (desde el 1 de enero de 2014 en adelante, y con anterioridad al 1 de enero de 2014), lo que en principio no parece tener sentido si no es por establecer alguna distinción entre los dos periodos o algún efecto distinto.

En cualquier caso, en nuestra opinión, se reconduce a la exención al hecho imponible siempre que no esté prescrito, aunque el legislador, al diferenciar el efecto y el hecho imponible, introduce un elemento de incertidumbre.

2ª. Las transmisiones deben realizarse con ocasión de la dación en pago de la vivienda habitual del deudor hipotecario o garante del mismo, siempre que el motivo de la transmisión sea la cancelación de deudas garantizadas con hipoteca que recaiga sobre la misma, y que se hayan contraído con entidades de crédito o cualquier otra entidad que, de manera profesional, realice la actividad de concesión de préstamos o créditos hipotecarios.

3ª. También es aplicable la exención a la transmisión realizada en ejecuciones judiciales o notariales.

4ª. Dado que la medida, como se ha comentado, responde a criterios de justicia social, esta exención no es de aplicación cuando el deudor, el garante transmitente o cualquier otro miembro de su unidad familiar tenga de otros bienes o derechos en cuantía suficiente para satisfacer la totalidad de la deuda hipotecaria y evitar la enajenación de la vivienda. Por lo que antes de declarar la exención, deberá comprobarse este extremo.

5ª. La norma realiza una definición del concepto de “vivienda habitual” a los efectos de esta exención, considerándola como aquella en la que haya figurado empadronado el contribuyente de forma ininterrumpida durante, al menos, los dos años anteriores a la transmisión o desde el momento de la adquisición si dicho plazo fuese inferior a los dos años.

6ª. También a efectos de esta exención el concepto de unidad familiar se remite a lo que se dispone en la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio (EDL 2006/298871). A estos efectos, se equiparará el matrimonio con la pareja de hecho legalmente inscrita.

7ª. La concurrencia de los requisitos previstos anteriormente se acreditará por el transmitente ante la Administración tributaria municipal.

8ª. Respecto de esta exención, no resultará de aplicación lo dispuesto en el art. 9.2 TRLRHL, es decir, no se establecen fórmulas de compensación para los Ayuntamientos por el establecimiento de este beneficio fiscal.

9ª. Con la entrada en vigor de este RD-ley 8/2014, también se ha suprimido el apartado 3º del art. 106, que -como hemos dicho- fue introducido por el RD-ley 6/2012, y cuya redacción era la siguiente:

«3. En las transmisiones realizadas por los deudores comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 2 del Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, con ocasión de la dación en pago de su vivienda prevista en el apartado 3 del Anexo de dicha norma, tendrá la consideración de sujeto pasivo sustituto del contribuyente la entidad que adquiera el inmueble, sin que el sustituto pueda exigir del contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas».

Con esta derogación, el efecto práctico que se consigue es que la exención se aplique también a la banca, que deja de ser sustituto del contribuyente y, por tanto, dejará de pagar el tributo en los casos de dación en pago que se encuentren dentro del ámbito de aplicación del citado RD-ley 6/2012.

III. Aspectos de los horarios comerciales en relación con las solicitudes municipales de declaración de zona de gran afluencia turística

Este RD-ley 8/2014 recoge un conjunto de medidas urgentes de carácter liberalizador en el ámbito de la distribución comercial, profundizando en la liberalización de horarios, operada por el RD-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad (EDL 2012/139425) y modificando la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales (EDL 2014/98448) para añadir dos nuevos párrafos finales en el apartado 4 del art. 5 y modificar el apartado 5 de este mismo precepto.

A tales efectos, se refuerza la necesidad de que tanto las solicitudes municipales de declaración de zona de gran afluencia turística como las resoluciones de la comunidades autónomas estén debidamente fundadas en criterios objetivos, de manera que, en los supuestos en que no lo estén y se produzcan restricciones injustificadas de ámbitos territoriales o periodos temporales de duración en estas zonas, rija el principio de libertad de horarios para todo el municipio y la totalidad del periodo anual, respetando en todo caso la solicitud municipal en los supuestos que esté debidamente motivada.

En este sentido, la norma introduce las siguientes cuestiones:

1ª. Se reduce el umbral de población de los municipios de más de 200.000 habitantes a más de 100.000 habitantes y el de las pernoctaciones de más de un millón de pernoctaciones a más de 600.000 pernoctaciones, con el fin de elevar el número de ciudades españolas que están obligadas a declarar al menos una zona de gran afluencia turística.

2ª. Las comunidades autónomas donde se ubiquen municipios que hayan cumplido los requisitos que estable la norma en el año 2013 deberán declarar al menos una zona de gran afluencia turística en dichos municipios en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de este Real Decreto-ley, y que, en ausencia de tal declaración, estos municipios dispondrán de plena libertad de horarios comerciales durante todo el periodo anual en todo su ámbito.

3ª. Los municipios respecto a los que no se haya adoptado todavía la declaración en cumplimiento de la disposición adicional undécima del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, se habilita un plazo de dos meses desde la entrada en vigor de esta nueva norma para que las comunidades autónomas adopten la correspondiente resolución, de manera que en caso de que no se resolviera en ese plazo, se entenderá asimismo que los municipios afectados dispondrán de plena libertad de horarios comerciales durante todo el periodo anual en todo el término municipal.

4ª. La introducción de nuevos criterios para la delimitación y declaración de zonas de gran afluencia turística, como la revisión de los indicadores que condicionan la declaración obligatoria de zonas, que permitirá incrementar el número de grandes poblaciones que deberán disponer como mínimo de un zona de esta naturaleza y que podrán beneficiarse del fuerte incremento del número de turistas y del gasto turístico en este año 2014.

5ª. La norma pretende facilitar a los municipios la declaración de nuevas zonas de gran afluencia turística de forma que aquellos afectados puedan disponer de las herramientas necesarias para instar su declaración en el menor plazo posible.

Por último, añade la norma que en caso de que la propuesta de declaración de zona de gran afluencia turística formulada por el Ayuntamiento interesado contenga una limitación de carácter temporal o territorial, deberán justificarse en la propuesta las razones en las que se funda tal limitación temporal o territorial, de acuerdo con los intereses comerciales, turísticos y en beneficio del consumidor. En el caso de que la comunidad autónoma considerase que no está suficientemente justificada esta restricción, se declarará zona de gran afluencia turística la totalidad del municipio todo el año. Por otro lado, si en el plazo que determine la legislación o, en su defecto, el de seis meses, no se resuelve por la Comunidad Autónoma la solicitud del Ayuntamiento interesado, se entenderá declarada como zona de gran afluencia turística la propuesta por el Ayuntamiento.

IV. Otras cuestiones

Otras cuestiones diversas que trata el RD-ley 8/2014 en relación a los Municipios son:

1ª. Medidas compensatorias en materia de calidad acústica: Los gestores aeroportuarios asumen los costes derivados de las medidas compensatorias en materia de calidad acústica para los municipios derivadas de lo previsto en el art. 4, apartado 2, letra b), de la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación aérea (art. 47) (EDL 1960/53).

2ª. Composición de los Comités de Coordinación Aeroportuaria, de los que formarán parte tres representantes de las Corporaciones locales, designadas a propuesta de la asociación de municipios y provincias de ámbito autonómico (art. 54).

3ª. Se modifican de nuevo los preceptos sobre la instalación de establecimientos comerciales del art. 6 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista (EDL 2014/98448), con el fin, fundamentalmente, de facilitar la apertura de grandes centros, todavía muy limitada las barreras normativas de algunas Comunidades Autónomas.

 

* * *

NOTAS:

(1) De nuevo la regulación es parca sobre la autorización del Ministerio, sólo exige que se obtenga dicha autorización, pero no regula qué plazo tiene el Ministerio para contestar, qué pasa si no contesta (qué efectos tiene el silencio ¿se debe entender concedida la autorización o denegada?), etc.

(2) No sabemos qué se quiere decir con “metodología básica establecida”, sabemos que para calcular el Período Medio de Pago -PMP-, existen diferentes fórmulas aplicables para cada caso que el Ministerio considere (para morosidad, para la aplicación de la Disp. Trans. 10ª de la Ley 27/2013 (EDL 2013/248308), en el proyecto de reglamento, etc.) todas ellas distintas, quizás la más normalizada sea la que se contiene en el proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la metodología de cálculo del PMP a proveedores de las AAPP y las condiciones y procedimiento de retención de recurso previstos en la LOEPYSF.

(3) Al igual que las medidas que establece el Ministerio de modificación de las condiciones de los créditos del FFPP a que hemos hecho referencia, el ahorro que produce la refinanciación no puede utilizarse para modificaciones de crédito para la financiación de gastos. El efecto práctico es que genera un ahorro presupuestario (créditos que no se gastan) y, por tanto, mejora la liquidez de la tesorería (si es que existe tal liquidez) y puede ayudar a pagar deuda comercial y reducir los PMP, en consecuencia tampoco puede destinarse al pago de deuda que no sea comercial, dado que ésta no mejora el PMP.

(4) El art. 51 TRLRHL se refiere a las operaciones de tesorería, de tal manera que en su conjunto no superen el 30 por ciento de sus ingresos liquidados por operaciones corrientes en el ejercicio anterior. Esta situación puede producirse no necesariamente porque se incumpla de plano la ley y se concierten operaciones por encima del límite legal, sino porque se reduzcan los derechos liquidados por operaciones corrientes, de tal manera que el coeficiente se sitúe por encima del 30%.

El art. 53 se refiere a las operaciones de crédito a largo plazo, cuyo límite del 110% de los ingresos corrientes liquidados o devengados en el ejercicio inmediatamente anterior, puede que el límite se haya superado -como hemos dicho- por reducción de los ingresos o también por el hecho de la concertación obligatoria de los préstamos del mecanismo de pago a proveedores.

(5) Aunque la redacción puede ser equívoca, la formalización de la operación requiere necesariamente autorización del Ministerio.

(6) De nuevo se plantean dos tipos de planes, los de saneamiento financiero para el caso de un ahorro neto negativo y el de reducción de deuda en caso de superar la deuda el umbral permitido. Plan o planes que deberá realizar la Entidad al margen de la existencia del Plan de Ajuste.

(7) Esta redacción es semejante a la que figura en la Disp. Adic. 74ª de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014 (EDL 2013/219736) para los supuestos de refinanciación de operaciones de crédito por las Entidades Locales.

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de julio de 2014.

Reflexiones sobre la incidencia en las entidades locales del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia
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