El agotamiento de la vía administrativa y el plazo de caducidad

En el BOE del 2 de octubre de 2015 se publicó la L 39/2015, de 1 octubre -ED...

En el BOE del 2 de octubre de 2015 se publicó la L 39/2015, de 1 octubre -EDL 2015/166690-. Su Exposición de Motivos -EDL 2015/166690 reconoce la necesidad de «una nueva Ley que sistematice toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, que clarifique e integre el contenido de las citadas Ley 30/1992, de 26 de noviembre -EDL 1992/17271 y Ley 11/2007, de 22 de junio -EDL 2007/41808-, y profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico».

Para resolver la pregunta que se nos formula, no puede obviarse que la L 39/2015 -EDL 2015/166690 también pretende «suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, (...) debido a la escasa utilidad práctica que han demostrado», y prescinde de la regulación contenida en el título VIII de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, dedicada a las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales. Desaparece, en consecuencia, la reclamación previa a la vía judicial laboral, que ya no se contempla en la nueva ley de procedimiento administrativo común, salvo en materia de prestaciones de Seguridad social.

Por ello, la Ley 39/2015, en su disposición final tercera -EDL 2015/166690-, reforma los preceptos concordantes de la L 36/2011, de 10 octubre, reguladora de la jurisdicción social -EDL 2011/222121-. La modificación afecta a los art.64 (excepciones a la conciliación o mediación previas), 69 (agotamiento de la vía administrativa previa a la vía judicial social), 70 (excepciones al agotamiento de la vía administrativa), 72 (vinculación respecto a la reclamación administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social o vía administrativa previa), 73 (efectos de la reclamación administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social), 85 (celebración del juicio), 103 (presentación de la demanda por despido) y 117 (requisito del agotamiento de la vía administrativa previa a la vía judicial para demandar al Estado por los salarios de tramitación).

Centrándonos en el artículo y apartado sobre el que se nos pregunta, es cierto que, mientras que, en los supuestos del aptdo 2 del art. 69 LRJS -EDL 2011/222121-, donde se indica que la demanda se debe interponer en el plazo de dos meses desde que se deba entender agotada la vía administrativa, el apartado 3 dispone, sin embargo, que en las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, se contará a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos.

Es razonable entonces la controversia, objeto de nuestro análisis, respecto a si existen dos situaciones diferentes en este apartado. La supresión, sin sustitución alguna, del último inciso del art.69.3 LRJS -EDL 2011/222121-, esto es: «si bien la interposición de la reclamación previa suspende el plazo de caducidad, en los términos del artículo 73», complica la adopción del criterio correcto para el cómputo de dicho plazo.

También la modificación del art.103.2 LRJS -EDL 2011/222121-, referido a la atribución errónea de la cualidad de empresario en la impugnación de un despido, porque no se hace mención alguna al recurso administrativo, lo que convierte en más compleja, si cabe, la concreción del cómputo de plazo de caducidad y la respuesta sobre la necesidad de acudir a la vía administrativa

Es cierto que cabe la posibilidad de considerar que el primer supuesto: se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, se refiere al fin de la vía administrativa por resolución expresa y en el segundo: desde que se deba entender agotada la vía administrativa, entender que se trata de un caso de resolución presunta o tácita, supuestos de silencio en vía de recurso.

Creo, sin embargo, que, en realidad, estamos ante dos situaciones diferentes porque en determinados supuestos será posible, cuando el plazo de caducidad se cuenta a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, la impugnación directa, inmediata, ante la jurisdicción Social sin agotar la vía administrativa.

Cuando se demande a una Administración pública en concepto de empleador, ya no se precisará entonces acudir a las vías previas de evitación de proceso, instándose directamente la demanda

Por ello, el mandato general del art.69.1 -EDL 2011/222121-, respecto a que será requisito necesario haber agotado la vía administrativa, cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable, es obligación limitada a los supuestos de la modalidad procesal del art.151 LRJS, pero no se extiende a cualquier caso en el que dichas Administraciones tengan legitimación pasiva.

Así lo justifica que hayan desaparecido, como indicamos, las referencias a la reclamación administrativa previa a la vía judicial social como presupuesto procesal para poder demandar al Estado, a las Comunidades Autónomas, a las entidades locales o a las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos, si bien se mantiene la reclamación administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social (LRJS art.71 -EDL 2011/222121-).

Es decir, el plazo de caducidad computado a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o notificado la resolución, se refiere a los supuestos en los que antes se exigía la reclamación previa, y ahora son aquellos en los que se puede acudir directamente al orden social, pero es un supuesto diferenciado del caso en el se deba agotar la vía administrativa.

No podemos olvidar que la L 36/2011 -EDL 2011/222121 introdujo una importante novedad y es que a la necesidad de reclamación previa se le añadió tal «agotamiento de la vía administrativa previa a la judicial». Este «agotamiento» tiene su origen en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -EDL 1998/44323 que, para la impugnación de los actos administrativos, requiere el previo agotamiento de la vía administrativa.

Es cierto que la reclamación previa y el «agotamiento de la vía administrativa» tienen en común ser requisitos previos a la demanda frente a la Administración.

Pero la diferencia entre uno y otro medio de evitación del proceso radica, como sabemos, en que la reclamación previa se impone cuando se demanda a la Administración como empleadora y con motivo de actos realizados como tal. Viene a cumplir la finalidad de la conciliación previa.

La reclamación administrativa previa a la vía judicial social, ahora suprimida, excepto en materia de prestaciones de Seguridad Social, no es, sin embargo, cauce adicional para la revisión por impugnación del acto que aún carece de firmeza administrativa, sino un requisito de admisibilidad (así lo señaló la TCo 11/1988 -EDJ 1988/327-) y que resulta incluso subsanable.

El llamado agotamiento de la vía administrativa procede, en cambio, cuando se trata de impugnación de actos administrativos de contenido laboral, los que son realizados por la Administración en el ejercicio de las potestades que como tal tiene en materia laboral.

El artículo 114 de la Ley 39/2015, en su apartado 1 -EDL 2015/166690-, dispone los actos o resoluciones que ponen fin a la misma: a) Las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el art.112.2 [«Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo (...)»]. c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive. f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el art.90.4 [«Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente (...)»]. g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

Señala el art.114.2 -EDL 2015/166690 que además, en el ámbito estatal, ponen fin a la vía administrativa estos actos y resoluciones: a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno. b) Los emanados de los ministros y los secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares. c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal. d) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.

Estas previsiones, por tanto, y las aprobadas para la Administración local, las Universidades públicas y por las Comunidades Autónomas en preceptos análogos al recién citado de la L 39/2015 -EDL 2015/166690-, en materias propias, eso sí, de la legislación laboral, son las que determinan los actos y las resoluciones que abren el cauce procesal, a los efectos del consabido art.69.1 LRJS -EDL 2011/222121 para poder demandar ante el orden jurisdiccional social al Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales o las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos.

Y en este caso, solo en este caso, conforme al art.69.1 LRJS -EDL 2011/222121-, se hace obligatoria, para demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos, la circunstancia de haber agotado la vía administrativa.

Tal diferenciación, reclamación previa-agotamiento de la vía administrativa, supone desde la perspectiva del art.69.3 LRJS -EDL 2011/222121-, sobre el que se nos pregunta, que solo en este último supuesto, es decir, cuando existe la necesidad de agotar tal vía y se trata de acciones sometidas a plazo de caducidad, se computa el plazo desde que se agotó tal vía previa y no partir del día siguiente a dictarse el acto o respecto a la notificación de la resolución impugnada en cuyo caso es posible acudir directamente al orden social de la jurisdicción.

Es decir, desaparecida la reclamación precia, no cabría ahora la interposición de recurso de alzada contra un despido o, por ejemplo, en las modalidades procesales del art.138 LRJS -EDL 2011/222121-, respecto a la movilidad geográfica y modificación sustancial de las condiciones de trabajo derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral (LRJS art.139) cuando el empresario sea una Administración pública.

Sobre todo, si la urgencia es imprescindible en este tipo de conflictos y se valoran las consecuencias perversas que el retraso puede suponer para las partes.

Carece, además, de sentido que cuándo se trata de un empresario privado, se obvie, por razones de celeridad procesal, el trámite de conciliación preprocesal en el art.64.1 LRJS -EDL 2011/222121 respecto a determinadas modalidades y que, sin embargo, cuando el empleador tiene el carácter de Administración pública, hubiera que interponer recurso de alzada.

El supuesto de las vacaciones sería el más expresivo, ya que, si se debiera instar el recurso de alzada, al no podrá acudir a formular demanda hasta que haya obtenido la correspondiente resolución denegatoria o, como suele ocurrir, una vez transcurrido el plazo de tres meses del art.122.2 L 39/2015 -EDL 2015/166690-, la controversia, pasada la fecha de disfrute, carecería ya de sentido.

Por lo tanto, las situaciones reguladas en el art.69.3 LRJS -EDL 2011/222121 son dos diferentes y ya es posible la impugnación ante la jurisdicción social, sin agotar la vía administrativa, cuando se demanda a la Administración como empleadora y con motivo de su actuar en tal condición.

Novedad importante de la L 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Admini...

Novedad importante de la L 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-, que se aplica a partir del 2 de octubre de 2016 en sustitución de la anterior L 30/1992, de 26 de noviembre -EDL 1992/17271-, ha sido la de suprimir la reclamación previa a la vía laboral y civil (manteniéndola en materia de prestaciones de seguridad social donde la Administración actúa poderes públicos) que se contemplaba en el antiguo art.125 L 30/1992, justificándose la desaparición, según la Exposición de Motivos, en su escasa utilidad práctica, pues, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponía una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos. En coherencia, la disposición adicional tercera de la L 39/2015 da nueva redacción a los art.64, 69, 70, 72, 73, 85, 103 y 117 LRJS. -EDL 2011/222121-.

La reclamación previa a la vía laboral se configuraba como un sustituto o sucedáneo de la conciliación previa al juicio, a fin de evitar un pleito, teniendo en cuenta que la Administración no puede transigir cediendo total o parcialmente sus derechos, al estar sometida en toda su actuación a las leyes y al Derecho (Const art.103 -EDL 1978/3879-), pudiéndose afirmar que con tal reclamación previa lo que se pretendía realmente era, por una parte, que por las Administraciones Públicas y los demás beneficiarios de ella quedara reforzada su posición jurídica dentro del proceso, permitiéndolas conocer con antelación suficiente las peticiones que luego se hacían valer frente a ellas ante los tribunales, mejorando la defensa de los intereses que se le han atribuido, y de otra evitar el uso de mecanismos jurisdiccionales, justificándose, en definitiva, como refiere la STCo 60/89 -EDJ 1989/3070-, en razón de las especiales funciones y tareas que la Administración tiene encomendadas por el ordenamiento constitucional. Con todo, la doctrina (González Velasco) consideró constituía un trámite dilatorio por cuanto en la mayoría de las ocasiones era conocida por el letrado defensor de la Administración una vez presentada la demanda, al remitírsele el expediente, por lo que si su destinatario no se molestaba en contestarla, o no la estudiaba atentamente, el privilegio carecía de razonabilidad, pugnando la negligencia de la Administración con la diligencia que sí se exigía al reclamante.

Los actos dictados por las Administraciones públicas en materia laboral, seguridad social y sindical pueden impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa y ante la social, y dentro de esta última el trámite a seguir se ajusta a diversas modalidades procesales. Ese distinto régimen de impugnación jurisdiccional condiciona las actuaciones que deben realizarse ante la propia Administración autora del acto recurrido como presupuesto de inicio del proceso. Los actos impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa deben ir precedidos del trámite correspondiente a los recursos regulados en la LRJAP-PAC -EDL 1992/17271-, que son normalmente los de reposición y alzada o en la norma procedimental especial que resulte de aplicación, mientras que, hasta la Ley 39/2015 -EDL 2015/166690-, los actos impugnados ante la jurisdicción social tenían un doble cauce, bien la reclamación previa o bien el agotamiento de los recursos administrativos.

En el marco normativo de la L 30/1992 su art.120 -EDL 1992/17271 precisaba que procedía reclamación previa en caso de ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o laboral, identificándose los actos que se impugnan preprocesalmente mediante recurso administrativo con los dictados en las materias cuya revisión jurisdiccional ante el orden social fue establecida por la LRJS -EDL 2011/222121-, lo que incluye la impugnación de:

Resoluciones administrativas de la autoridad laboral recaídas en los procedimientos de suspensión y extinción de contratos de trabajo por fuerza mayor de los art.47.3 y 51.7 ET -EDL 1995/13475 [primer inciso art.2 n) LRJS] -EDL 2011/222121-.

Resoluciones administrativas de la autoridad laboral recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral y sindical [segundo inciso art.2 n) LRJS] -EDL 2011/222121-.

Otros actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional [último inciso art.2 n) LRJS] -EDL 2011/222121-. Se alude así a supuestos inusuales tales como autorización de trabajo a menores.

Resoluciones administrativas dictadas en materia de Seguridad Social distintas a las de carácter prestacional, con excepción de las especificadas en la letra f) del art.3, art.2 s) LRJS -EDL 2011/222121-. Incluye este supuesto el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de seguridad social o actos de colaboración en la gestión de la seguridad social.

Con el nuevo panorama legislativo, a partir del 2 de octubre de 2016, para poder demandar en materia laboral al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos es requisito necesario haber agotado la vía administrativa, a diferencia del escenario legal que pervivió hasta el 1 de octubre de 2016 cuya alternativa era, como hemos visto, la interposición de la reclamación previa a la vía judicial social, (en acciones laborales o civiles) o, en su caso, cuando así procediera, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable, haber agotado la vía administrativa.

Exigiéndose, pues, a partir de la entrada en vigor de la L 39/2015 -EDL 2015/166690-, y según la nueva redacción dada al art.69.1 LRJS -EDL 2011/222121-, para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos haber agotado previamente la vía administrativa previa conforme a los términos señalados en la legislación correspondiente, eliminándose la reclamación previa a la vía laboral, hemos de acudir al título V de aquella nueva Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, esto es, a sus art.112 a 126 que regulan los recursos administrativos (alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión). Y para poder determinar qué actos ponen fin a la vía administrativa hemos de estar a su art.114 que señala los que siguen:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el art.112.2 -EDL 2015/166690-.

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.

d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.

e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el art.90.4 -EDL 2015/166690-.

g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

Sin embargo, no es necesario agotar la vía administrativa para interponer demanda de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas frente a actos de las Administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades en materia laboral y sindical, según precisa el art.70 LRJS -EDL 2011/222121 en la redacción dada por Ley 39/2015 -EDL 2015/166690-] .

El nuevo art.69 LRJS (redacción según L 39/2015 -EDL 2015/166690-) determina en su apartado 2 -EDL 2011/222121 que: «Desde que se deba entender agotada la vía administrativa el interesado podrá formalizar la demanda en el plazo de dos meses ante el juzgado o la Sala competente. A la demanda se acompañará copia de la resolución denegatoria o documento acreditativo de la interposición o resolución del recurso administrativo, según proceda, uniendo copia de todo ello para la entidad demandada. Y en su apartado 3 que: u0022En las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos».

Nótese mientras en los supuestos del aptdo 2 del art.69 LRJS -EDL 2011/222121 (redacción según L 39/2015 -EDL 2015/166690-) se contempla una única situación por cuanto la demanda ha de interponerse en el plazo de dos meses «desde que se deba entender agotada la vía administrativa», sin embargo en el apartado 3 respecto de las acciones «derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad» se dispone que el plazo de interposición de la demanda se contará «a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos». Surge entonces una duda razonable que mereció en su momento ser esclarecida por el legislador acerca de si en ese apartado 3 se contempla una doble situación que permita al trabajador presentar la demanda directamente, sin necesidad de agotar la vía administrativa, y, por tanto, prescindiendo de interponer los recursos administrativos pertinentes, contando el plazo desde que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada. Una primera interpretación posible sería que cuando dicho apartado 3 se refiere al «acto o la notificación de la resolución impugnada» está contemplando la denominada resolución administrativa expresa, mientras que cuando se refiere a «desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos» está contemplando una resolución administrativa presunta o tácita, por lo que en todo caso resultaría preciso agotar la vía administrativa. A mi modo de ver no parece haya sido voluntad del legislador permitir impugnar directamente la decisión del despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad en demanda dirigida contra el Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos sin haber agotado previamente la vía administrativa, interpretación la que aquí propugnamos que avala la redacción del art.70 LRJS, según versión dada por la dispfinal 3ª L 39/2015, pues entre las excepciones al agotamiento de la vía administrativa previa no está la del proceso de despido, sino únicamente la demanda en modalidad procesal de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas frente a actos de las Administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades en materia laboral y sindical. A mayor abundamiento, la redacción del art.103 LRJS, versión dada por la L 39/2015, tampoco realiza mención alguna eliminando el recurso administrativo cuando el trabajador reclama por despido. En todo caso hay que subrayar la importancia del mandato dirigido por el art.69.1, párrafo segundo, LRJS en el sentido de que «la Administración pública deberá notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, conteniendo la notificación el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente», ya que su omisión mantendrá suspendidos los plazos de caducidad e interrumpidos los de prescripción y únicamente surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda.

En suma, en nuestra opinión no parece posible (salvo que la propia resolución impugnada exprese que es firme no cabiendo recurso alguno contra la misma), pese a las dudas suscitadas por la confusa redacción del aptdo 3 del art.69 LRJS -EDL 2011/222121 (versión dada por L 39/2015 -EDL 2015/166690-), la impugnación ante la Jurisdicción Social del despido demandando al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos sin agotar previamente la vía administrativa, exigencia esta última perfectamente proporcionada y razonable atendiendo a que su finalidad última es la de poner en conocimiento del órgano administrativo competente la existencia de la controversia dándole ocasión de resolver directamente el asunto, sin necesidad de judicializar el conflicto, resultando así compatible con la Const art.24.1 -EDL 1978/3879-, pues, pese a tratarse de una dificultad en el acceso a la jurisdicción ordinaria, se justifica en razón de las especiales funciones y tareas que la Administración tiene encomendadas por el ordenamiento constitucional.

Lo primero que vamos a poner de manifiesto es que la modificación operada en...

Lo primero que vamos a poner de manifiesto es que la modificación operada en este extremo en el art.69.3 LRJS -EDL 2011/222121 tras la entrada en vigor de la L 39/2015, de 1 de octubre -EDL 2015/166690-, no comporta en realidad un cambio directo especialmente sustancial a efectos de la cuestión que se somete a nuestra consideración, más allá de suprimir la necesidad de la reclamación previa y con ello del efecto suspensivo que anteriormente generaba su interposición.

Cuestión distinta es que esta problemática progrese ahora al primer plano de relevancia jurídica al no ser ya necesaria la reclamación previa, con lo que desaparece ese elemento de certeza del que los órganos judiciales de lo social disponían anteriormente para el cómputo de los plazos de caducidad.

Suprimida la reclamación previa, se mantiene en el texto legal idéntica formulación de esa doble posibilidad en cuanto a las dos distintas situaciones en las que puede comenzar el computo del plazo para la interposición de la demanda en las acciones sujetas a caducidad, esto es, a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos. Lo que ha variado, es que ahora ya no será necesario interponer seguidamente la reclamación previa y queda expedita la vía judicial.

Esto supone, y por eso queremos destacarlo, que sigue siendo perfectamente aplicable la doctrina jurisprudencial que sobre esta materia ha elaborado el Tribunal Supremo y ratifica la reciente STS 10-6-2016, rec 601/15 -EDJ 2016/94061-, en aquellos casos, no infrecuentes, en los que la actuación de la administración pueda ser irregular por no acomodarse a las normas del derecho administrativo y ofrezca por ello serias dudas sobre el momento en el que debe comenzar el cómputo del plazo de caducidad, ya sea porque no hay una resolución expresa o no se hubiere notificado convenientemente al interesado, o bien porque se trate de una decisión puramente verbal o de un comportamiento tácito de la administración empleadora.

Como razona la antedicha STS, en este tipo de situaciones no puede admitirse una interpretación del precepto que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales, en la medida en que resultaría no ya desproporcionado, sino altamente contrario a los principios de justicia distributiva, robustecer la posición, ya de por sí favorable, que la Ley dispensa a la Administración en el proceso, «otorgándole un plus nacido, precisamente, de su mal cumplimiento de las obligaciones de orden público que le impone el Ordenamiento Jurídico, aunque no conste que esa defectuosa información fuera intencionada».

Lo que puede pasar a ser especialmente relevante y más transcendente aún si cabe bajo la nueva regulación legal, toda vez que la interposición de la reclamación previa podía servir de parámetro de referencia para el cómputo del plazo de caducidad, como es de ver en la precitada STS -EDJ 2016/94061 y las que en ella se invocan, y lo que va a ocurrir ahora es que no vamos a disponer de ese punto de certeza que anteriormente aportaba la fecha de la reclamación cuando la administración incurre en algún tipo de irregularidad en la fase de adopción o notificación de la decisión que será luego objeto del proceso laboral.

Dicho eso, el problema estriba en determinar cuándo nos encontramos ante uno u otro supuesto de las dos diferentes situaciones a los que parece referirse el art.69.3 LRJS. -EDL 2011/222121-.

En nuestra opinión, el precepto parte de la consideración de que la vía administrativa deberá ser siempre agotada antes de formular la demanda laboral. No es que en unos casos deba agotarse la vía administrativa previa y en otros pueda interponerse directamente la demanda sin haberla agotado.

Lo que sucede es que hay situaciones en las que el agotamiento de la vía previa se conduce por la forma ordinaria con la interposición del pertinente recurso de alzada frente al acto administrativo inicial, mientras que en otras, debe entenderse agotada al concurrir las previsiones legales que así lo determinan en cualquier de los muy variados supuestos en los que cabe esa posibilidad al margen y sin necesidad de recurso de alzada, destacadamente, por ejemplo, cuando no hay un superior jerárquico del órgano administrativo del que dimana el acto.

Deberemos estar para ello a lo que dispone el apartado primero del art.114 L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-.

El análisis de este precepto permite visualizar que son muchas y muy variadas las formas en las que puede considerarse agotada la vía administrativa previa. Junto con la ordinaria o normal que sería la resolución que resuelva el recurso de alzada, o la que actué en su sustitución conforme al art.112.2 de la misma ley -EDL 2015/166690-, nos encontramos con otras fórmulas que van por derroteros jurídicos diferentes. Así, esencialmente, los supuestos en los que carezca de superior jerárquico el órgano administrativo que dicte la resolución y no quepa entonces la posibilidad de formular recurso de alzada, o también, las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca; y finalmente, en el ámbito estatal por los casos y las causas del número segundo de ese mismo precepto.

Vemos con ello que hay mecanismos de agotamiento de la vía previa que exigen recurrir en alzada contra el acto que se quiere impugnar posteriormente en vía judicial, o poner en marcha algún otro de los procedimientos que contempla el art.114 L 39/2015 -EDL 2015/166690-; pero en cambio, puede entenderse agotada directamente en determinadas situaciones en las que el primigenio acto o decisión administrativa es por sí solo bastante a tal efecto.

Y a esto es a lo que pensamos que quiere dar respuesta el art.69.3 LRJS -EDL 2011/222121-, que bien pudiere haberse referido, sin más, a la necesidad de agotamiento de la vía previa por cualquiera de las formas admitidas en derecho administrativo, pero que ha querido distinguir entre aquellas situaciones en las que no es necesario activar ningún tipo de actuación o recurso previo frente al acto administrativo contra el que puede formularse directamente la demanda judicial, y aquellas otras que hacen necesario algún tipo de actuación frente al acto inicial antes de la presentación de la demanda.

La dificultad puede estribar en determinar cuándo nos encontramos ante una u otro situación. El problema es que no puede acuñarse una regla única que sirva con carácter general en cualquier supuesto, sino que habrá que estar a cada caso concreto para identificar: a) la autoridad que ha dictado el acto; b) la eventual existencia de un superior jerárquico ante el que interponer recurso de alzada; c) y la propia naturaleza del acto en cuestión, por si fuere alguno de los que agotan en sí mismo la vía administrativa o frente al que deba activarse algún otro mecanismo diferente al ordinario recurso de alzada.

En un funcionamiento no patológico del órgano administrativo autor del acto o decisión en litigio, la propia resolución debería indicar expresamente el mecanismo a seguir para agotar la vía administrativa previa o si queda por el contrario expedita la posibilidad de interponer la demanda judicial.

El problema puede resultar de difícil solución cuando la administración no se ajuste a esos parámetros de actuación regular y sea necesario indagar las características y naturaleza del acto para establecer cual haya de ser el modo adecuado de agotar la vía administrativa previa, resultando entonces de aplicación esos mismos principios que ya hemos enunciado para aplicar restrictivamente el instituto de la caducidad en el sentido más favorable al administrado.

El art.69.3 LRJS -EDL 2011/222121-, vigente hasta el 1 de octubre 2016, se es...

El art.69.3 LRJS -EDL 2011/222121-, vigente hasta el 1 de octubre 2016, se establece que «En las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos, si bien la interposición de la reclamación previa suspende el plazo de caducidad, en los términos del artículo 73u0022. El mismo precepto vigente a partir del 2 de octubre 2016, dispone que u0022En las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos».

Así mismo, el art.73 LRJS -EDL 2011/222121-, en su redacción vigente hasta el 1 de octubre 2016, indicaba que «La reclamación previa interrumpirá los plazos de prescripción y suspenderá los de caducidad, reanudándose estos últimos al día siguiente al de la notificación de la resolución o del transcurso del plazo en que deba entenderse desestimada» y en la redacción que entrará en vigor el 2 de octubre 2016, que «La reclamación previa en materia de prestaciones de Seguridad Social interrumpirá los plazos de prescripción y suspenderá los de caducidad, reanudándose estos últimos al día siguiente al de la notificación de la resolución o del transcurso del plazo en que deba entenderse desestimada».

Una anécdota, el Grupo Parlamentario Socialista propuso tanto en el Congreso como en el Senado una nueva disposición final con la siguiente redacción: Reclamaciones administrativas previas en vía civil y laboral. Las referencias a las reclamaciones administrativas previas en la vía civil, contenidas en la L 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil -EDL 2000/77463 y en la vía laboral, contenidas en los art.69 y 70 L 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social -EDL 2011/222121-, se tendrán por no puestas y lo motiva porque dado que en el proyecto de ley suprime la exigencia de interponer reclamaciones administrativas con carácter previo a la interposición de una demanda dirigida contra la Administración en vía civil o ante la jurisdicción social, resulta necesario, como señala el dictamen del Consejo de Estado, proceder a tener por no puestas los preceptos de la L 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil y de la L 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social sobre las mismas.

A la disposición final nueva de adición, propuesta, incluye el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, mediante su enmienda núm. 246, justificada como mejora técnica, una nueva disposición final Tercera modificando los art. 64, 69, 70, 72, 73, 85, 103 y 117 LRJS -EDL 2011/222121 que resultó en el proyecto final sin enmiendas, salvo las efectuadas a la totalidad y respecto al apartado tres, del art.69 LRJS, «En las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos», se nos pregunta si estamos por tanto ante dos situaciones diferentes o ¿en qué supuestos será posible la impugnación ante la Jurisdicción Social sin agotar la vía administrativa?

El art.69.1 LRJS -EDL 2011/222121-, regula con carácter necesario, la obligación de haber agotado la vía administrativa, cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable, para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismo. Ahora bien en la norma de procedimiento administrativo, L 39/2015, de 1 octubre, LPA -EDL 2015/166690-, solo se indican para agotar la vía administrativa, los pertinentes recursos que caben contra las resoluciones, alzada, reposición o revisión, sin perjuicio de establecer en el párrafo segundo de dicho apartado que la Administración pública deberá notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, conteniendo la notificación el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos.

En su apartado dos indica que agotada la vía administrativa el interesado podrá formalizar la demanda en el plazo de dos meses ante el juzgado o la Sala competente, estableciendo el art.112.1 LPA -EDL 2015/166690 que contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados recurso de alzada, en el plazo de un mes, si el acto fuera expreso, en otro caso desde en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo, siendo el plazo máximo para dictar y notificar la resolución de tres meses, transcurrido el cual, sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado, salvo en el supuesto previsto en el art.24.1; potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los art.47 y 48 de esta Ley, en el plazo de un mes, en los mismos términos que el anterior, con plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso de un mes; en su apartado dos que las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, también contra los actos firmes en vía administrativa, procederá el recurso extraordinario de revisión, at.113, cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el art.125.1, error de hecho, documentos de valor esencial, etc., y que art.114.1, ponen fin a la vía administrativa: a) Las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el art.112.2. c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive. F) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el art.90.4 -EDL 2015/166690-. g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. 2. Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes: a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno. b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares. c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal. d) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.

Este precepto ya venía siendo criticado, en su vigencia desde la LPL, RD Leg 2/1995, de 7 abril -EDL 1995/13689-, por la doctrina que postulaba su desaparición, lo que hacía la enmienda del grupo socialista, pero no obstante se ha mantenido, lo que hará respecto a cualquier reclamación que no sea las de despido u otras sometidas a plazo de caducidad, el alargamiento del período hasta su resolución. Es obvio, desde mi concepción del precepto que estamos desde ante dos situaciones diferentes, aquellas en las que nos encontramos ante una acción que no sea la de despido, apartado dos y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, en la que tras agotar la vía previa, debamos interponer demanda en el plazo de dos meses desde que se deba entender agotada la vía administrativa o en los otros casos, apartado tres en los que el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, sin necesidad de agotar vía previa alguna, lo que sucede en la acción contra el despido y resolución de los contratos temporales a contar desde el cese en la prestación de servicios, el mismo plazo para la impugnación de la extinción del contrato por causas objetivas, y otras causas de extinción, a contar desde el día siguiente de la fecha de extinción efectiva, sin perjuicio de que el trabajador pueda adelantar el ejercicio de su acción desde el momento en que reciba la comunicación de la extinción dentro del período de preaviso (LRJS art.121 -EDL 2011/222121-). Idéntico plazo para impugnar las sanciones que le impongan (LRJS art.114.1). También son veinte los días de que dispone el trabajador para demandar en relación a la modalidad procesal para que sean reconocidos sus derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral reconocidos legal o convencionalmente, a contar a partir de que el empresario le comunique su negativa o su disconformidad con la propuesta realizada por el trabajador, para presentar demanda ante el Juzgado de lo Social (LRJS art.139.1.a)). Veinte días en los supuestos de movilidad geográfica, modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo, suspensión del contrato y reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción o derivadas de fuerza mayor, aunque no se haya seguido el procedimiento de los art.40, 41 y 47 ET. Veinte días que deben entenderse naturales, para interponer demanda para la fijación de la fecha de disfrute de las vacaciones, cuando dicha fecha esté precisada en Convenio Colectivo, o por acuerdo entre empresario y representantes de los trabajadores, o se hubiera fijado unilateralmente por el empresario. Dicho plazo se contará a partir del día en que el trabajador tuviera conocimiento de la fecha, según el art.125.a) LRJS. hay que tener en cuenta las reglas contenidas en el art.38.3 ET. Según dicho precepto, cuando el período de vacaciones fijado en el calendario de la empresa coincida en el tiempo con una incapacidad temporal derivada del embarazo, el parto o la lactancia natural o con el período de suspensión del contrato de trabajo previsto en el art.48.4 y 48 bis ET, se tendrá derecho a disfrutar las vacaciones en fecha distinta a la de la incapacidad temporal o a la del disfrute del permiso que por aplicación de dicho precepto le correspondiera, al finalizar el período de suspensión, aunque haya terminado el año natural a que correspondan. En el supuesto de que el período de vacaciones coincida con una incapacidad temporal por contingencias distintas a las señaladas que imposibilite al trabajador disfrutarlas, total o parcialmente, durante el año natural a que corresponden, el trabajador podrá hacerlo una vez finalice su incapacidad y siempre que no hayan transcurrido más de dieciocho meses a partir del final del año en que se hayan originado. Diez días hábiles para instar el procedimiento arbitral en materia electoral, si se impugnan actos del día de la votación o posteriores al mismo, a contar desde el día de entrada de las actas en la oficina pública dependiente de la autoridad laboral (ET art.76.5). El plazo anterior se reduce a tres días hábiles si la impugnación se refiere a actos anteriores, y se contarán desde que se hubieran producido los hechos o se hubiera resuelto la reclamación de la mesa (ET art.76.5). Tres días para la impugnación de laudos arbitrales, también en materia electoral, contados desde la fecha en la que el recurrente tenga conocimiento del laudo (LRJS art.127.3). Serán días naturales ante el silencio de la ley. Diez días que deben entenderse naturales, para la impugnación de la resolución administrativa que deniegue el registro de las actas relativas a elecciones de delegados de personal y miembros del Comité de Empresa, a contar a partir de aquel en que se reciba la notificación (LRJS art.134) y por último, diez días hábiles para el ejercicio de la acción de impugnación de la resolución administrativa que deniegue el depósito de los estatutos de los sindicatos, contados a partir de aquel en que sea recibida la notificación de la resolución denegatoria expresa o transcurra un mes desde la presentación de los estatutos sin que hubieren notificado a los promotores defectos a subsanar (LRJS art.168).

En definitiva, se deberá estar a la previsión contenida en la propia ley a desarrollar en breve en cuanto a que las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas y cuando lo hagan nos aparece que tampoco necesitará reclamación previa la impugnación de la conciliación, dado que se tienen treinta días para impugnar su validez, a contar desde la fecha en que se llevó a cabo (LRJS art.84.6 -EDL 2011/222121-), siempre. Por igual razón, se deben considerar días naturales. Para los terceros perjudicados el plazo contará desde que pudieran haber conocido el acuerdo.

Dado a que no han terminado de suprimir el precepto, se debe, si se quieren acortar los plazos para otro tipo de reclamaciones, dinerarias, etc., regular dichos procedimientos alternativos, como las situaciones que se pudieran derivar para reincorporación de los trabajadores en situación de incapacidad permanente en los grados de total o absoluta que tienen el plazo de un mes, a contar desde la declaración de aptitud emitida por el organismo correspondiente (art.3.1 RD 1451/1983, de 11 mayo, que regula el empleo selectivo y las medidas de fomento del empleo de trabajadores minusválidos -EDL 1983/7883-) y otras que se pudieran suscitar.