EDE 2017/1001700
Fecha de la Consulta: 17 de febrero de 2017
Planteamiento
A la vista del RD 55/2017, de 3 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, ¿cómo debemos entender el régimen de la revisión de precios? ¿Queda en manos del órgano de contratación decidir en qué casos procede tal revisión? ¿Hay obligación para revisar algunos tipos de contratos públicos?
Respuesta
La Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española (EDL 2015/32374), dio una nueva redacción al art. 89 TRLCSP (EDL 2011/252769) relativo a la procedencia y límites de la revisión de precios en los contratos del sector público, constituyendo su objeto establecer un régimen basado en la falta de indexación de rentas, precios y cualesquiera otros conceptos, cuyo valor monetario sea susceptible de revisión en función de índices generales de precios, con lo que se trata de evitar un aumento de los precios y asegurar la contención de éstos, ligando los costes a los precios que se puedan fijar, si bien excepcionalmente, en aquellos casos en que la revisión de los valores monetarios sea indispensable, se permite vincular la actualización de los precios y rentas a la evolución de los costes pertinentes en cada situación.
Sin embargo, este nuevo régimen jurídico contenido en el art. 89 TRLCSP no se ha considerado vigente hasta la aprobación del RD de desarrollo de la Ley de desindexación.
Siguiendo los criterios sentados en la Recomendación de la JCCA estatal sobre la aplicación del nuevo régimen jurídico de revisión de precios, consecuencia de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española (EDL 2015/32374), adoptada en su sesión de 19 de mayo de 2015 (EDD 2015/205541), se indica que para los contratos iniciados después de la entrada en vigor de la Disp. Adic. 88ª LPGE 2014 (EDL 2013/219736) y antes de la entrada en vigor del art. 89 TRLCSP -condicionado a la entrada en vigor del RD de desarrollo de la Ley 2/2015, de 30 de marzo-, no cabe la revisión de precios con base en índices generales, si bien se admite la revisión de precios con base en índices específicos, así como también se admite que se apliquen varios índices específicos, en cuyo caso "estaremos en presencia de una fórmula y, conforme al Art. 90.1 del TRLCSP, las fórmulas tienen que ser aprobadas por el Consejo de Ministros" (las fórmulas polinómicas de revisión que se han aprobado por el Consejo de Ministros se contienen en el RD 1359/2011, en el que se regula la revisión de precios de los contratos de obras y los contratos de suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones públicas, EDL 2011/230945).
Con el RD 55/2017, de 3 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española -RDEE- (EDL 2017/2806), deja de tener vigencia la Disp. Adic. 88ª LPGE 2014, y entra en vigor el art. 89 TRLCSP, desarrollado por esta norma reglamentaria.
El art. 89 TRLCSP establece:
"1. Los precios de los contratos del sector público solo podrán ser objeto de revisión periódica y predeterminada en los términos establecidos en este Capítulo.
No cabrá la revisión periódica no predeterminada o no periódica de los precios de los contratos.
Se entenderá por precio cualquier retribución o contraprestación económica del contrato, bien sean abonadas por la Administración o por los usuarios.
2. Previa justificación en el expediente y de conformidad con lo previsto en el real decreto al que se refieren los artículos 4 y 5 de la Ley 2/2015, de desindexación de la economía española, la revisión periódica y predeterminada de precios solo se podrá llevar a cabo en los contratos de obra, en los contratos de suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas y en aquellos otros contratos en los que el período de recuperación de la inversión sea igual o superior a cinco años. Dicho período se calculará conforme a lo dispuesto en el real decreto anteriormente citado.
No se considerarán revisables en ningún caso los costes asociados a las amortizaciones, los costes financieros, los gastos generales o de estructura ni el beneficio industrial. Los costes de mano de obra de los contratos distintos de los de obra, suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas, se revisarán cuando el período de recuperación de la inversión sea igual o superior a cinco años y la intensidad en el uso del factor trabajo sea considerada significativa, de acuerdo con los supuestos y límites establecidos en el real decreto.
3. En los supuestos en que proceda, el órgano de contratación podrá establecer el derecho a revisión periódica y predeterminada de precios y fijará la fórmula de revisión que deba aplicarse, atendiendo a la naturaleza de cada contrato y la estructura y evolución de los costes de las prestaciones del mismo.
4. El pliego de cláusulas administrativas particulares o el contrato deberán detallar, en tales casos, la fórmula de revisión aplicable, que será invariable durante la vigencia del contrato y determinará la revisión de precios en cada fecha respecto a la fecha de adjudicación del contrato, siempre que la adjudicación se produzca en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo de presentación de ofertas, o respecto a la fecha en que termine dicho plazo de tres meses si la adjudicación se produce con posterioridad.
5. Cuando proceda, la revisión periódica y predeterminada de precios en los contratos del sector público tendrá lugar, en los términos establecidos en este Capítulo, cuando el contrato se hubiese ejecutado, al menos, en el 20 por 100 de su importe y hubiesen transcurrido dos años desde su formalización. En consecuencia el primer 20 por 100 ejecutado y los dos primeros años transcurridos desde la formalización quedarán excluidos de la revisión.
No obstante, en los contratos de gestión de servicios públicos, la revisión de precios podrá tener lugar transcurridos dos años desde la formalización del contrato, sin que sea necesario haber ejecutado el 20 por 100 de la prestación.
6. El Consejo de Ministros podrá aprobar, previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado y de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, fórmulas tipo de revisión periódica y predeterminada para los contratos previstos en el apartado 2.
A propuesta de la Administración Pública competente de la contratación, el Comité Superior de Precios de Contratos del Estado determinará aquellas actividades donde resulte conveniente contar con una fórmula tipo, elaborará las fórmulas y las remitirá para su aprobación al Consejo de Ministros.
Cuando para un determinado tipo de contrato, se hayan aprobado, por el procedimiento descrito, fórmulas tipo, el órgano de contratación no podrá incluir otra fórmula de revisión diferente a ésta en los pliegos y contrato.
7. Las fórmulas tipo que se establezcan con sujeción a los principios y metodologías contenidos en el real decreto referido en el apartado 2 de la presente disposición reflejarán la ponderación en el precio del contrato de los componentes básicos de costes relativos al proceso de generación de las prestaciones objeto del mismo.
8. El Instituto Nacional de Estadística elaborará los índices mensuales de los precios de los componentes básicos de costes incluidos en las fórmulas tipo de revisión de precios de los contratos, los cuales serán aprobados por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, previo informe del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado.
Los índices reflejarán, al alza o a la baja, las variaciones reales de los precios de la energía y materiales básicos observadas en el mercado y podrán ser únicos para todo el territorio nacional o particularizarse por zonas geográficas.
Reglamentariamente se establecerá la relación de componentes básicos de costes a incluir en las fórmulas tipo referidas en este apartado, relación que podrá ser ampliada por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado cuando así lo exija la evolución de los procesos productivos o la aparición de nuevos materiales con participación relevante en el coste de determinados contratos o la creación de nuevas fórmulas tipo de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley y su desarrollo.
Los indicadores o reglas de determinación de cada uno de los índices que intervienen en las fórmulas de revisión de precios serán establecidos por Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a propuesta del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado.
9. Cuando resulte aplicable la revisión de precios mediante las fórmulas tipo referidas en el apartado 6 de la presente disposición, el resultado de aplicar las ponderaciones previstas en el apartado 7 a los índices de precios, que se determinen conforme al apartado 8, proporcionará en cada fecha, respecto a la fecha y períodos determinados en el apartado 4, un coeficiente que se aplicará a los importes líquidos de las prestaciones realizadas que tengan derecho a revisión a los efectos de calcular el precio que corresponda satisfacer".
El RDEE desarrolla tanto la Ley 2/2015, de 30 de marzo, como el art. 89 TRCSP transcrito.
Se admite así que los precios de los contratos del sector público incluidos dentro del ámbito de aplicación del TRLCSP puedan ser objeto de revisión periódica y predeterminada conforme al régimen contenido en los arts. 7 a 10 RDEE.
En cuanto a los contratos de obras y contratos de suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas, el art. 8 RDEE, se remite a lo previsto en los pliegos de estos contratos, pudiendo llevarse a cabo la revisión periódica y predeterminada de los precios, aplicando a las fórmulas-tipo generales vigentes, los índices mensuales de precios de los materiales básicos elaborados por el Instituto Nacional de Estadística y publicados trimestralmente mediante orden del Ministro de Hacienda y Función Pública, previo informe favorable del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado. Los pliegos del contrato deberán detallar la fórmula de revisión aplicable. Dicha revisión sólo podrá tener lugar transcurridos dos años desde la formalización del contrato y ejecutado al menos el 20% de su importe.
La relación de materiales básicos y las fórmulas-tipo generales aplicables a estos contratos serán las recogidas, respectivamente, en los anexos I y II del RD 1359/2011, de 7 de octubre, por el que se aprueba la relación de materiales básicos y las fórmulas-tipo generales de revisión de precios de los contratos de obras y de contratos de suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas, que, por lo tanto, se declara vigente. Estos anexos podrán ser modificados por acuerdo del Consejo de Ministros, previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa.
Con relación al resto de contratos del sector público -los que no son de obras y de suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas-, sí hay que tener en cuenta las novedades que se introducen por el RDEE.
Para estos contratos, sólo procederá la revisión periódica y predeterminada de los precios, transcurridos dos años desde la formalización del contrato y ejecutado al menos el 20% de su importe -aunque en los contratos de gestión de servicios públicos, la condición relativa al % de ejecución del contrato no será exigible a efectos de proceder a la revisión periódica y predeterminada-, cuando concurran además acumulativamente las siguientes circunstancias:
a) Que esté previsto en el PCAP, que debe detallar asimismo la fórmula de revisión a aplicar.
b) Que el período de recuperación de la inversión del contrato sea igual o superior a cinco años, lo que debe justificarse conforme al criterio que se establece en el art. 10 de esta norma reglamentaria (y teniendo en cuenta, de otro lado, que la revisión no podrá tener lugar transcurrido el período de recuperación de la inversión del contrato).
Pueden darse aquí, a su vez, dos posibilidades. Bien que se utilice una fórmula tipo aprobada por Consejo de Ministros, si existe ésta, y entonces sólo se exigirá la justificación del período de recuperación de la inversión. O bien que no exista fórmula tipo aprobada por Consejo de Ministros para el contrato, en cuyo caso en la memoria que acompañe al expediente de contratación, el órgano de contratación deberá justificar el carácter recurrente de la variación de los distintos componentes de coste a considerar en la fórmula de revisión de precios, el cumplimiento de los principios y límites contenidos en los arts. 3 (principio de referenciación a costes), 4 (principio de eficiencia y buena gestión empresarial), 5 (límites a los costes de mano de obra) y 7 (principios para el establecimiento de fórmulas en las revisiones periódicas y predeterminadas), así como el período de recuperación de la inversión del contrato; deberá justificarse asimismo que los índices elegidos son aquellos que, con la mayor desagregación posible de entre los disponibles al público, mejor reflejen la evolución del componente de coste susceptible de revisión en cuestión.
Además, para los contratos con un precio igual o superior a 5 millones de euros, el órgano de contratación incluirá en el expediente de contratación un informe preceptivo valorativo de la estructura de costes, emitido por el Comité Superior de Precios de Contratos del Estado. Nos remitimos al art. 9.7 RDEE en cuanto al procedimiento a estos efectos. En el caso de las Entidades Locales, así como de los organismos y entidades de ellas dependientes, este informe podrá ser recabado del órgano autonómico consultivo en materia de contratación pública, si existiera. En caso contrario, deberá ser recabado del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado.
Mientras que para los contratos con un precio inferior a 5 millones de euros, el órgano de contratación solicitará a cinco operadores económicos del sector la remisión de su estructura de costes. El órgano de contratación elaborará una propuesta de estructura de costes de la actividad. Para ello utilizará, siempre que sea posible, la información de las respuestas que reciba. La propuesta de estructura de costes será sometida a un trámite de información pública por un plazo de 20 días, con carácter previo a la aprobación de los pliegos. En caso de que se presenten alegaciones en dicho trámite, el órgano de contratación deberá valorar su aceptación o rechazo de forma motivada en la memoria. Si se trata de un contrato de concesión de obra pública, el órgano de contratación podrá optar por incluir este trámite de información como parte del previsto en el apartado 3 del artículo 128 del TRLCSP. El órgano de contratación deberá comunicar a efectos informativos al Comité Superior de Precios de Contratos del Estado y, en su caso, al órgano autonómico consultivo correspondiente, la estructura de costes incluida en el PCAP.
Por lo tanto, en estos contratos que comentamos, la fórmula de revisión de precios a introducir se ajustará en su diseño, a las normas indicadas en el art. 9 RDEE, y en cuanto a las condiciones o requisitos que deben concurrir para que sea viable la revisión de precios conforme a la fórmula de revisión que se utilice son los fijados en el art. 9.2 citado: que la revisión esté prevista en el PCAP (detallando esa fórmula de revisión aplicable), que hayan transcurrido dos años desde la formalización del contrato, que se haya ejecutado al menos el 20% del importe del contrato (esta condición no es exigible en los contratos de gestión de servicio público), y que revisión sólo podrá tener lugar durante el período de recuperación de la inversión del contrato.
Conclusiones
1ª. El régimen de revisión de precios en los contratos del sector público se regula por lo establecido en el art. 89 TRLCSP, así como el RDEE.
2ª. La revisión periódica y predeterminada de los precios de contratos del sector público sólo puede tener lugar en los términos indicados en esta regulación (no cabe la revisión periódica no predeterminada o no periódica de los precios de los contratos), de acuerdo con los principios, límites, formalidades y requisitos que se contienen en dicha normativa. No hay obligación de revisar determinado o determinados tipos de contratos públicos, sino que la revisión de precios sólo procederá cuando se prevea en los PCAP y sujetándose, como decimos, a los requisitos y límites que se establecen en esta normativa.
3ª. El RDEE distingue el régimen de revisión periódica y predeterminada de los precios de contratos de obras y de suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas -que podrá tener lugar cuando esté previsto en los PCAP, hayan transcurrido dos años desde la formalización del contrato y se hubiese ejecutado, al menos, en el 20% de su importe, debiéndose utilizar las fórmulas-tipo vigentes, así como, en su caso, los índices mensuales de precios de los materiales básicos publicados mediante orden del Ministro de Hacienda y Función Pública-, del régimen de revisión periódica y predeterminada de los precios del resto de contratos del sector público.
La revisión de estos últimos contratos, en los que se introduce mayor novedad con el RDEE, se sujeta, en resumen, a los requisitos de haber transcurrido dos años desde su formalización y haberse ejecutado, al menos, en el 20% de su importe (esta condición no es exigible en los contratos de gestión de servicio público), siempre que el periodo de recuperación de las inversiones del contrato sea igual o superior a cinco años, y de que los PCAP prevean el régimen de revisión (debiendo incluir, cuando exista, la fórmula tipo de revisión aprobada por Consejo de Ministros).
