ADMINISTRATIVO

El cese de las Corporaciones Locales: limitaciones propias del período de administración ordinaria tras el proceso electoral

Tribuna 01-04-2015

I. Introducción

Probablemente, durante las próximas semanas la atención del municipalismo estará centrada en la contienda electoral. Los candidatos y corporativos locales, los medios de comunicación, los empleados públicos con funciones en la Administración Electoral y, como no, los vecinos en tanto que votantes estarán pendientes de las próximas elecciones municipales cuya celebración está prevista para el domingo 24 de mayo. De esta forma, la campaña electoral centrará en los próximos días todo el interés mediático, mientras que la organización logística de las votaciones ocupará buena parte del trabajo de los Ayuntamientos y, muy particularmente, de sus Secretarios, en tanto que delegados de las Juntas Electorales de Zona.

Sin embargo, una vez celebradas las votaciones, se abre un período, no tan conocido ni de tanto interés mediático pero que consideramos de vital importancia. En tanto que no se constituyan las Corporaciones elegidas por los ciudadanos en las urnas, los Ayuntamientos y demás Entidades Locales entrarán en funciones, quedando su capacidad decisoria notablemente restringida. El establecimiento de este período, así como las limitaciones de los gobiernos locales para adoptar determinados acuerdos tiene por objeto poder compatibilizar, de un lado, la necesaria continuidad en la gestión cotidiana de los asuntos municipales (a fin de evitar vacíos de poder o situaciones de desgobierno), y, por otro, asegurar que desde el mismo inicio de su mandato, las Corporaciones Electas contarán con las debidas garantías para el normal ejercicio de sus funciones. Corresponde, asimismo, a las Corporaciones salientes disponer lo necesario para asegurar que la constitución de los nuevos Ayuntamientos, su toma de posesión y la elección de los Alcaldes o Alcaldesas se realiza con plena normalidad.

El objeto del presente trabajo consiste en exponer el margen de actuación de los gobiernos locales durante ese período en que las Corporaciones se encuentren en funciones. Se trata, en este sentido, de discernir qué acuerdos quedan englobados dentro del término legal de “administración ordinaria” y cuáles no deben ser adoptados. Todo ello a partir de una interpretación integradora del Ordenamiento Jurídico y de la escasa jurisprudencia dictada al respecto, distinguiendo entre los distintos tipos de materias o disciplinas. Igualmente, se indica qué actuaciones corresponde realizar a la Corporación saliente hasta la constitución de los nuevos Ayuntamientos. Se trata, en definitiva, de arrojar luz con la finalidad de facilitar el normal desarrollo de este breve -con carácter general apenas supone el 1,36 % del total de duración de un mandato corporativo- pero difícil periodo.

II. Finalización del mandato de las Corporaciones Locales

El art. 194 de la Ley Orgánica 5/1985 de 19 de junio de Régimen Electoral General -LOREG- dispone en su apartado 1º lo siguiente:

El mandato de los miembros de los Ayuntamientos es de cuatro años contados a partir de la fecha de su elección, en los términos previstos en el artículo 42, apartado 3, de esta Ley Orgánica.”

La referencia a la duración del mandato de la correspondiente corporación debe entenderse completada con el art. 42.3 antes citado que dispone, en lo que en este punto interesa, que:

“Los mandatos, de cuatro años, terminan en todo caso el día anterior al de la celebración de las siguientes elecciones”.

Es de sobra conocido que en el BOE el 31 de marzo de 2015 se publicó el RD 233/2015 de 30 de marzo, por el que se convocan elecciones locales y a las Asambleas de Ceuta y Melilla para el 24 de mayo de 2015. Consecuentemente, y de acuerdo con los preceptos citados anteriormente, los Ayuntamientos elegidos en 2011 cesarán en su mandato el día 23 de mayo de 2015.

Sin embargo, como es bien sabido por todos, las Corporaciones elegidas en las urnas no toman posesión de forma inmediata sino que se establece un período durante el cual los gobiernos salientes continuarán desarrollando su labor, si bien notablemente limitada en cuanto al ámbito material de su acción. Así, el apartado segundo del art. 194 LOREG regula lo referente a los límites que la ley impone a las corporaciones salientes en tanto comienza el mandato de los candidatos electos. Este precepto dispone lo siguiente:

“Una vez finalizado su mandato los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada.”

Cabe recordar que, de forma complementaria a lo dispuesto en el art. 194.2 LOREG, la legislación de régimen local también hace referencia a las limitaciones propias del mandato en funciones de las respectivas Corporaciones. Así, partiendo de que el art. 73.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL- remite a la legislación de régimen electoral general lo relativo a la determinación de la duración del mandato de las respectivas Corporaciones, el art. 39 2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF-, aprobado mediante RD 2568/1986, de 28 de noviembre dispone que:

“Una vez finalizado su mandato, los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, y en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiere una mayoría cualificada”.

En todo caso, este precepto reglamentario no tiene carácter básico, debido a la peculiar posición ordinamental del ROF. Asimismo, algunas leyes autonómicas en materia de régimen local se refieren, si bien de forma tangencial a este período de administración ordinaria o Corporación en funciones. Se puede citar, en este sentido, el art. 133.3 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana o el art. 223.3 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia. En todo caso, y con independencia de que exista o no regulación autonómica, debe predicarse la plena aplicabilidad del art. 194.2 LOREG en todo el territorio nacional, de acuerdo con la competencia exclusiva del Estado en materia de régimen electoral general.

Volviendo al art. 194 .2 LOREG, la limitación de acción que se impone a las Corporaciones cesantes resulta de especial interés, evidentemente, en aquellos casos en que se vaya a producir un cambio político en el equipo de gobierno aunque el alcance de esta limitación no alcanza únicamente a estos supuestos. Pensemos, por ejemplo, que manteniéndose el color del partido en el gobierno local se puedan producir cambios en la persona del Alcalde o Alcaldesa o de las respectivas concejalías delegadas. En todo caso, debe entenderse que esta limitación se debe cumplir de forma escrupulosa, con independencia de que se puedan producir o no cambios en la composición del gobierno local, toda vez que el espíritu del precepto es evitar que los miembros de las corporaciones locales que ya hayan cesado en su mandato puedan limitar la acción política a los nuevos representantes de la voluntad local. En definitiva, el art. 194.2 LOREG tiene por objeto la salvaguarda de la voluntad popular como principio básico de funcionamiento de un Estado Social y Democrático de Derecho. Es por ello que entendemos que el papel vigilante del Secretario resulta fundamental durante este periodo, de un lado, a fin de salvaguardar su responsabilidad ante eventuales incumplimientos de estos límites y, de otro, (y no menos importante), a fin de garantizar el escrupuloso cumplimiento de la decisión de los vecinos expresada en las elecciones.

Una vez examinado este punto debemos pasar a analizar propiamente el contenido del precepto, a fin de determinar qué tipo de actos y acuerdos se podrán acordar entre las 00:00 horas del 24 de mayo y la constitución de las nuevas corporaciones. En este sentido, debe señalarse que este período se extenderá hasta la celebración de la sesión constitutiva, la cual está prevista según el art. 195.1 de la LOREG para el vigésimo día –natural, de acuerdo con la regla del art. 119 LOREG- posterior a la elección: esto es en la presente convocatoria electoral para el sábado 13 de junio. En caso de que se hubiera interpuesto un recurso contencioso-electoral, este período hasta la constitución del nuevo Ayuntamiento se ampliará hasta los cuarenta días en virtud del inciso final del art. 195.1 LOREG, lo que conllevará consecuentemente, que el mandato en funciones de la Corporación cesante se prolongue durante veinte días más. Finalmente, debe indicarse que, de conformidad con el artículo 181.1 LOREG en el supuesto de que en alguna circunscripción no se presenten candidaturas, se debe proceder en el plazo de seis meses a la celebración de elecciones parciales en dicha circunscripción. Ante tales supuestos, la Junta Electoral Central -JEC- señaló que en estos casos las Corporaciones salientes continuarán en funciones hasta la celebración de dichas elecciones parciales (Acuerdo de la JEC de 5 de junio de 1991, EDD 1991/22727).

En todo caso, el período de administración ordinaria y las limitaciones que en él se imponen tienen el mismo alcance y contenido en todos estos casos, con independencia de su duración. Es por ello que las consideraciones que se van a exponer en este artículo vendrán referidas a todas las actuaciones que deba desarrollar un Ayuntamiento o, genéricamente cualquier Corporación Local, en funciones, con independencia de la concreta situación que haya motivado tal contingencia.

En el caso de las Diputaciones Provinciales, la referencia a la duración y fin de su mandato la encontramos en el art. 59 ROF. El apartado 2º de este precepto dispone que:

“Una vez finalizado su mandato, los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, y en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada”.

A este respecto, podrían plantearse dudas sobre el momento en que la Diputación Provincial entra en funciones por haberse producido su cese. A este respecto, la JEC consideró que el mandato de las Diputaciones finaliza en la misma fecha que el mandato de los Ayuntamientos dado que los Diputados Provinciales requieren ostentar la condición de concejales (Acuerdo de la JEC de 10 de junio de 1995, EDD 1995/25303). Tratándose de otras Entidades Locales distintas de los Ayuntamientos o las Diputaciones, la legislación autonómica ha regulado en algunos casos los supuestos en que estas Entidades entran en funciones y el alcance de este período. Así, podemos citar el art. 87 de la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de Mancomunidades y Entidades Locales menores de Extremadura, que se refiere a las Juntas Vecinales en funciones, o el art. 102 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunidad Valenciana (EDL 2010/101570), que establece que finalizado el mandato de los Ayuntamientos, los órganos de las Mancomunidades continúan en funciones para la administración ordinaria de los asuntos de su competencia, hasta la constitución de los nuevos órganos, sin que en ningún caso puedan adoptar acuerdos para los que se requiera mayoría cualificada. En todo caso, enfocaremos el presente artículo desde una perspectiva eminentemente municipalista, por lo que las menciones a las Entidades o Corporaciones Locales que aquí se formulen deberán entenderse referidas, principalmente, a los Ayuntamientos.

III. Ámbito material de actuación de las Corporaciones Locales en funciones

A la hora de discernir qué tipo de acuerdos pueden ser adoptados por los órganos de gobierno municipales desde la celebración de las elecciones locales y a la vista del citado art. 194.2 LOREG, debemos partir de que, de un lado, se dispone que el mandato de los corporativos cesados se limite a la toma de decisiones referidas a la administración ordinaria (resulta significativa la utilización del adverbio “solamente”); de otro, se impone la prohibición estricta y taxativa de adoptar acuerdos que requieran legalmente una mayoría cualificada. Comenzaremos por el segundo supuesto por resultar el más sencillo de exponer.

A) La prohibición de adoptar acuerdos que requieran una mayoría cualificada

La prohibición radical señalada en el art. 194.2 LOREG determina que bajo ningún concepto puedan ser adoptados acuerdos que requieran el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación. Debe ponerse de manifiesto que la expresión taxativa “en ningún caso” que utiliza el art. 194.2 no permite la valoración de circunstancias coyunturales como la urgencia o necesidad, la importancia de los acuerdos o la dificultad o el estado de su tramitación. El precepto es, en este sentido, claro y contundente, por lo que en aplicación del viejo principio “in claris non fit interpretatio” quedan totalmente vedados los acuerdos para cuya aprobación se requiera un quórum de votación especial. En consecuencia, desde la celebración de las elecciones y en tanto no se constituyan las nuevas Corporaciones no se podrán adoptar acuerdos en las siguientes materias relacionadas en el art. 47.2 LRBRL:

“a) Creación y supresión de municipios y alteración de términos municipales.

b) Creación, modificación y supresión de las entidades a que se refiere el artículo 45 de esta ley.

c) Aprobación de la delimitación del término municipal.

d) Alteración del nombre y de la capitalidad del municipio.

e) Adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo.

f) Aprobación y modificación del reglamento orgánico propio de la corporación.

g) Creación, modificación o disolución de mancomunidades u otras organizaciones asociativas, así como la adhesión a las mismas y la aprobación y modificación de sus estatutos.

h) Transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas, así como la aceptación de las delegaciones o encomiendas de gestión realizadas por otras administraciones, salvo que por ley se impongan obligatoriamente.

i) Cesión por cualquier título del aprovechamiento de los bienes comunales.

j) Concesión de bienes o servicios por más de cinco años, siempre que su cuantía exceda del 20 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto.

k) Municipalización o provincialización de actividades en régimen de monopolio y aprobación de la forma concreta de gestión del servicio correspondiente.

l) Aprobaciones de operaciones financieras o de crédito y concesiones de quitas o esperas, cuando su importe supere el 10 por ciento de los recursos ordinarios de su presupuesto, así como las operaciones de crédito previstas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

ll) Los acuerdos que corresponda adoptar a la corporación en la tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística.

m) Enajenación de bienes, cuando su cuantía exceda del 20 por ciento de los recursos ordinarios de su presupuesto.

n) Alteración de la calificación jurídica de los bienes demaniales o comunales.

ñ) Cesión gratuita de bienes a otras Administraciones o instituciones públicas.

o) Las restantes determinadas por la ley.”

Debe recordarse, en todo caso, que la prohibición general de adoptar acuerdos para cuya aprobación se requiera una mayoría cualificada se predica con independencia del momento procedimental en que se encuentre el trámite en cuestión. Así, no cabrá eludir la prohibición sobre la base de que nos encontramos ante un mero trámite de aprobación inicial (pensemos, por ejemplo, en el caso de un expediente de alteración jurídica de la calificación demanial de un inmueble o la aprobación de un expediente de enajenación de bienes) ni tampoco cuando dicho acuerdo sea consecuencia de otros adoptados con anterioridad (por ejemplo, la aprobación de la adjudicación de una concesión de servicios o de una enajenación tras el pertinente procedimiento licitatorio). En todo caso, la prohibición de adoptar acuerdos para los que se requiera una mayoría cualificada se refiere únicamente al Pleno de la Corporación, toda vez que es el único órgano susceptible de adoptar tales acuerdos. Con ello no queremos decir que sea el Pleno el único órgano de gobierno sometido en su actuación a limitaciones durante el período en que se encuentre en funciones, tal y como desarrollaremos en las próximas páginas.

Con todo, hay que señalar que en los municipios de gran población a los que se refiere el art. 121 LRBRL, el catálogo de acuerdos para los que se precisa de una mayoría cualificada difiere del de los Ayuntamientos de régimen común y del resto de Corporaciones Locales. No en vano, debemos recordar que algunas competencias que en los municipios de régimen común se residencian en el Pleno y para las que se exigen quórum de mayoría cualificada, corresponden en los municipios de gran población a la Junta de Gobierno Local por mandato del art. 127 LRBRL. En todo caso, tratándose de Municipios de Gran Población de la lectura combinada de los apartados 1 y 2 del art. 123 LRBRL se infiere que durante el período en que los Ayuntamientos se encuentren en funciones no será posible adoptar acuerdos en las siguientes materias:

1º. La aprobación de los Reglamentos de naturaleza orgánica (art. 123.1.c) LRBRL). En consecuencia, no se podrán adoptar acuerdos sobre la regulación del Pleno, del Consejo Social de la Ciudad, de la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, de los órganos complementarios y de participación ciudadana, o de los Distritos. Tampoco cabrá dentro de este ámbito aprobar durante este período la regulación de los niveles esenciales de la organización municipal o del órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas.

2º. La aprobación de acuerdos sobre delimitación y alteración del término, creación y supresión de entidades locales menores o adopción de acuerdos que afecten a la capitalidad del municipio, su denominación y su bandera, enseña o escudo (art. 123.e) LRBRL).

3º. La participación en organizaciones supramunicipales (art. 123 1.f) LRBRL).

4º. La transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones Públicas, así como la aceptación de delegaciones (art. 123.1.j) LRBRL).

5º. La adopción de los acuerdos que corresponda adoptar al Pleno en la tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística.

 B) La obligación de limitar el ejercicio de las funciones al ámbito de la Administración Ordinaria. Aproximación al concepto

El principal problema que se deriva del art. 194.2 LOREG consiste en comprender el alcance del término “administración ordinaria” al que se refiere el precepto. En este sentido, y como indicábamos anteriormente, resulta revelador el dato de que la ley restringe y limita el ámbito de acción a la Corporación en funciones a este tipo de acuerdos (consideración que viene avalada por el uso del adverbio “solamente”). Resulta necesario, por tanto, realizar un esfuerzo interpretativo toda vez que nos encontramos ante un concepto jurídico indeterminado. A este respecto, y recordando la teoría elemental del Derecho Administrativo, debemos apuntar que la concurrencia de un concepto jurídico indeterminado obliga a una exégesis del Ordenamiento toda vez que, a diferencia de una potestad discrecional, la aplicación de estos conceptos indeterminados obliga a la adopción de una única decisión válida en derecho en base a las circunstancias concurrentes en el caso concreto.

Comenzaremos esta aproximación al concepto de “administración ordinaria” mediante una interpretación literal, de conformidad con el mandato contenido en el art. 3.1 del Código Civil. En este sentido, entendemos que la mención del precepto viene referida a la gestión de lo cotidiano, al quehacer diario de las respectivas Corporaciones. Mientras el término “administración” alude al gobierno o dirección de una institución, lo ordinario se define según la Real Academia de la Lengua como “común, regular y que sucede habitualmente”. Es esta noción de ordinario lo que distingue al período en que la Corporación se encuentra en funciones. En consecuencia, durante este lapso de tiempo el gobierno municipal debe limitarse a lo frecuente, lo repetido, lo corriente. Quizá resulte más sencillo comprender el término “administración ordinaria” mediante una definición negativa. En este sentido, durante el período en que la Corporación se encuentre en funciones no cabrá adoptar decisiones de carácter excepcional, insólito o singular. De forma similar, debemos indicar que el término “administración ordinaria” parece incompatible con la toma de decisiones que aludan a planteamientos de carácter estratégico o de definición de políticas públicas o que, en general implique la adopción de compromisos a medio o largo plazo. Con todo, somos conscientes de lo limitado en términos jurídicos de esta interpretación basada en la mera semántica. Es por ello que vamos a desarrollar este concepto.

En el ámbito doctrinal, ALONSO HIGUERA señala que dentro del concepto de administración ordinaria se deben incardinar tanto los asuntos de corriente u ordinaria administración en el sentido literal de ordinario como regular habitual o cotidiano así como aquellos de carácter urgente. De esta forma, para ALONSO HIGUERA durante este lapso temporal cabrá gestionar aquellos asuntos corrientes y habituales, necesarios para que la actividad de la ciudad en la medida que requiera algún tipo de actividad administrativa no se paralice pero también aquellas situaciones de carácter excepcional. Citando a esta autora, SÁNCHEZ MORETÓN indica que el concepto de administración ordinaria faculta a la Corporación en funciones para administrar los asuntos cotidianos, corrientes y habituales de forma que su actividad normal se mantenga y continúe, cumpliendo por tanto con las obligaciones contraídas. En esta línea, la JEC consideró que durante el período en que se encuentre en funciones, la Corporación saliente deberá abstenerse de adoptar decisiones que puedan condicionar el futuro de la entidad y más concretamente la labor de los nuevos Concejales electos una vez que hayan tomado posesión de sus cargos (Acuerdo de la JEC de 7 de abril de 2011, EDD 2011/400571).

Aunque, evidentemente, esta norma no resulte de aplicación a las Entidades Locales podemos arrojar un poco de luz sobre el alcance del papel de la Corporación saliente si examinamos lo dispuesto en relación con el Gobierno de la Nación en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno que en su art. 21.3 señala que:

“El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”.

Interesa en particular de este precepto la mención expresa de que el ejercicio en funciones de la labor ejecutiva debe ir dirigido, preferentemente, al aseguramiento de una adecuada toma en posesión del gobierno democráticamente elegido, tal y como se expone de manifiesto expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley citada.

A este respecto, y si bien en referencia al ejecutivo estatal, el TS tuvo ocasión de discernir el alcance y límites del mandato de un gobierno en funciones en la Sentencia de 2 de diciembre de 2005. En este sentido, y partiendo de unas consideraciones que consideramos plenamente aplicables a los gobiernos locales en el ámbito de sus respectivas competencias, el Alto Tribunal interpretó que el Gobierno en funciones ha de continuar ejerciendo sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya toda vez que el cese conlleva la privación de la capacidad de dirección de las políticas de su competencia. En todo caso, la referencia en la norma estatal al “despacho ordinario de los asuntos” -concepto análogo al de “administración ordinaria” en el ámbito local- , “comprende todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. Y esa cualidad que excluye a un asunto del despacho ordinario ha de apreciarse, caso por caso, atendiendo a su naturaleza, a las consecuencias de la decisión a adoptar y al concreto contexto en que deba producirse”. Asimismo, interesa indicar que, según el TS, el ejercicio del gobierno en funciones no excluye el control de su actuación, ya sea en sede parlamentaria o judicial. Esta interpretación judicial fue reiterada más recientemente en la Sentencia del TS de 28 de mayo de 2013 (EDJ 2013/76025).

En todo caso, como hemos podido avanzar en la introducción de este apartado, todos los órganos de gobierno del Ayuntamiento deberán limitar su actuación durante el período en que se encuentren en funciones a esta mera y simple administración ordinaria. Dicha limitación no afecta únicamente al Pleno, y resulta plenamente aplicable, con el alcance y condiciones que expondremos en las próximas líneas tanto al Alcalde, a los concejales que actúen por delegación de aquél y a la Junta de Gobierno Local. Así lo ha señalado REBOLLO PUIG. Esta consideración cobra especial trascendencia a partir de la reforma operada en la LRBRL en 1999 en virtud de las cuales se reforzaron las competencias de gestión del Alcalde y, muy especialmente, a partir de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, para los Municipios de Gran Población en los que las atribuciones ejecutivas del Pleno quedan notablemente reducidas frente a las de la Junta de Gobierno Local.

De forma paralela, cabe afirmar que la imposición de esta limitación en el normal ejercicio del gobierno municipal no supone la prohibición de celebración de sesiones de órganos colegiados (bien el Pleno, bien la Junta de Gobierno Local), ya que, como indicó la redacción de EL DERECHO LOCAL, durante este período “el Pleno y la Junta de Gobierno Local están "en funciones", pudiendo celebrar las sesiones ordinarias y extraordinarias que se estimen oportunas, pero eso sí, sólo se podrán adoptar acuerdos de "administración ordinaria" que no vinculen a la nueva Corporación y garanticen el correcto funcionamiento administrativo durante ese periodo.” (Consulta EDE 2014/195219).

En consecuencia, y al margen de la previsión del ROF relativa a la celebración de una última sesión para la aprobación de actas pendientes (art. 33) nada impide que, dentro de los límites propios de la Administración ordinaria, el Pleno del Ayuntamiento o la Junta de Gobierno Local puedan celebrar sesiones durante el periodo en que se encuentran en funciones, tal y como han reconocido de forma más o menos explícita la Sentencia del TSJ C. Valenciana de 25 de junio de 2004 (EDJ 2004/195024). Con mayor contundencia, debemos afirmar que el solo hecho de encontrarse en funciones no debe impedir la adopción de resoluciones por parte del Alcalde o de los concejales que actúen por su delegación.

Con todo, debe recordarse que si bien la imposición del art. 194. 2 LOREG tiene por objeto limitar la actuación de la Corporación saliente impidiendo condicionar la acción del Ayuntamiento electo, no por ello el Gobierno Municipal deberá realizar dejación de sus competencias legalmente reconocidas. Conviene no olvidar que en tanto no tome posesión la nueva Corporación, el ejercicio del mandato, siquiera en funciones, conlleva las inherentes responsabilidades. A este respecto, debe indicarse que en ningún caso el ejercicio de las funciones de “Administración ordinaria” exonera de los deberes legales de los respectivos órganos municipales, por lo que no cabe una dejación de funciones con el pretexto de haber finalizado el mandato y encontrarse la Corporación en funciones. No en vano, el objeto del art. 194.2 LOREG es evitar que se produzcan “temporales e indeseados vacíos de poder”, como literalmente señaló la Sentencia del TSJ Cataluña de 14 de julio de 2009 (EDJ 2009/225802).

Por otro lado, debe indicarse que el dato de que una Corporación Local se encuentre en funciones no impide que los corporativos actúen en representación del Ayuntamiento en organizaciones de ámbito supramunicipal o similares, tal y como consideró expresamente la Sentencia del TSJ Castilla y León (EDJ 2004/151504) y, más recientemente, la JEC en acuerdo de 7 de abril de 2011 (EDD 2011/400571).

En todo caso, consideramos fundamental recordar que las limitaciones propias de la administración ordinaria sólo despliegan efectos a partir del cese de las Corporaciones, esto es, a partir del mismo día de las elecciones. De este modo, hasta las 24 horas del sábado 23 de mayo de 2015 los gobiernos municipales deberán desarrollar sus atribuciones con plenitud, pudiendo adoptar cuantos acuerdos estimen convenientes. Hacemos esta precisión a fin de recordar que no deben confundirse los límites que la legislación impone a las Corporaciones en funciones con las impuestas a los poderes públicos desde la convocatoria de las elecciones hasta la celebración de las mismas.

En este sentido, el art. 50 LOREG en sus apartados 2º y 3º y según la redacción dada por la LO 2/2011, de 28 de enero, prohíbe desde la convocatoria de las elecciones cualquier acto organizado o financiado, directa o indirectamente, por los poderes públicos que contenga alusiones a las realizaciones o a los logros obtenidos, o que utilice imágenes o expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de las entidades políticas concurrentes a las elecciones así como realizar cualquier acto de inauguración de obras o servicios públicos o proyectos de éstos, cualquiera que sea la denominación utilizada, sin perjuicio de su posible puesta en funcionamiento. A este respecto, la JEC desarrolló el art. 50 LOREG mediante su Instrucción 2/2011, de 24 de marzo, cuya lectura recomendamos (EDD 2011/15032).

No cabe confundir ambas situaciones, ya que mientras que las limitaciones señaladas en el art. 50 LOREG vinculan a todos los poderes públicos y tienen por objeto evitar la incidencia de éstos en la campaña electoral y garantizar su neutralidad frente a los votantes, los límites que se imponen a las Corporaciones salientes durante el lapso en que se encuentren en funciones tienen por objeto asegurar, de un lado, la continuidad en el normal funcionamiento de los Ayuntamientos y demás Corporaciones y, por otro, garantizar la toma de posesión de los concejales electos. En consecuencia, las limitaciones que se imponen a la Corporación en funciones sólo operarían a partir del día de las elecciones y no durante el período electoral en el que únicamente se prohíbe la realización de determinados actos de difusión, promoción o publicidad política. Este criterio se expuso con acierto por la redacción de EL DERECHO LOCAL en la respuesta a las Consultas EDE 2015/6736 y EDE 2014/195219.

IV. Acuerdos que se pueden adoptar válidamente por la Corporación en funciones

Como hemos visto en el apartado anterior, el término “administración ordinaria” al que deben limitar su gestión las Corporaciones Locales salientes alude a un concepto jurídico indeterminado. Es por ello que conviene esclarecer qué actos y acuerdos se pueden adoptar válidamente durante este período, teniendo en cuenta que es complicado establecer una relación apriorística completa de tales supuestos. Realizaremos, en todo caso, un esfuerzo interpretativo a fin de formar un análisis lo más completo posible. En todo caso, consideramos que puede citarse un catálogo de asuntos que, sin temor a equivocarnos, pueden entenderse comprendidos dentro del ámbito propio de una Corporación Local en funciones. A ello dedicaremos el presente apartado, pasando después, al estudio de otros ámbitos o materias determinados.

En los municipios de régimen común la mayoría de los actos que pueden ser válidamente adoptados durante este período se incluyen dentro de la esfera competencial del Alcalde, si bien debemos recordar que, como hemos señalados anteriormente, las limitaciones propias del ejercicio en funciones tras las elecciones vinculan a todos los órganos de gobierno de las Entidades Locales. Pasamos, a continuación, a desarrollar qué acuerdos entendemos incluidos dentro del concepto de “administración ordinaria” sin ánimo de dudas.

A) Actuaciones sometidas a plazo y ejercicio de acciones administrativas y judiciales en defensa de bienes y derechos de la Corporación

Resulta evidente que el hecho de que una Corporación se encuentre en funciones no debe ser causa obstativa para adoptar acuerdos en aquellos casos en que la actuación municipal se encuentre sometida a algún tipo de plazo de carácter preclusivo o inexcusable. De este modo, resulta evidente que el Ayuntamiento en funciones se encontraría perfectamente habilitado para, por ejemplo, solicitar o justificar una subvención, ya que lo contrario podría suponer un claro perjuicio para la Entidad Local.

Por otra parte, también cabría la posibilidad de que, encontrándose en funciones, se pudieran adoptar acuerdos relativos a la interposición de recursos contra aquellas decisiones que pudieran resultar perjudiciales para la Entidad. La propia legislación de régimen local dispone la obligación de las respectivas corporaciones de ejercer las acciones necesarias para defender sus bienes y derechos (art. 68 LRBRL). De esta forma, la interposición de este tipo de acciones se encuadraría, perfectamente, dentro del ámbito de la administración ordinaria. A mayor abundamiento, en el caso de que se hubiera interpuesto por la Corporación saliente un recurso contencioso-administrativo en nada se limitaría la actuación de la nueva Corporación, toda vez que la normativa procesal reconoce expresamente la posibilidad de que la parte actora desista de su acción en cualquier momento antes de la sentencia (art. 74.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -LJCA-).

Debe recordarse a este respecto que en los municipios de régimen común la competencia para el ejercicio de este tipo de acciones se distribuye entre el Pleno y el Alcalde, en el ámbito de sus respectivas competencias, si bien en casos de urgencia el Alcalde puede adoptar este tipo de acuerdos cuando correspondan al Pleno, debiendo ser ratificadas en la primera sesión por este órgano (arts. 21.1 k) y 22.2 j) LRBRL). A este respecto como indicó la Sentencia del TS de 19 de junio de 2002 (EDJ 2002/24714) la necesidad de acuerdo expreso se refiere únicamente a la interposición inicial de la acción judicial no siendo preciso adoptar acuerdos puntuales para los siguientes trámites o vicisitudes del proceso ni tampoco cuando la Corporación actúe como demandada.

Si nada impide que la Corporación en funciones pueda adoptar acuerdos para el ejercicio de acciones judiciales o administrativas desde una posición activa o como recurrente, con mayor razón debemos afirmar que la personación en procesos en los que la Administración ostenta una posición pasiva o de demandada encaja a la perfección dentro del concepto de administración ordinaria. Esta es la acertada tesis de la redacción de EL DERECHO LOCAL que en la Consulta EDE 2011/118787 concluyó que nada impedía a un Alcalde en funciones adoptar acuerdo de personación en un recurso contencioso-administrativo contra la Entidad.

Dicha consideración se ve reforzada, como se indica en la respuesta a la consulta citada, por el dato de que la Administración está obligada a comparecer en los procesos en los que sea parte demandada y, además, por la prohibición general de allanamiento en las demandas judiciales que afectaren al dominio y demás derechos reales integrantes de su patrimonio (art. 78 RBEL). Entendemos que todas estas consideraciones pueden hacerse extensivas a cualesquiera actuaciones administrativas tendentes a la defensa de los bienes y derechos de la respectiva Entidad Local, entendidos en un sentido amplio. De esta forma, la Corporación en funciones podrá adoptar los acuerdos precisos cuando exista un peligro de que se produzca un perjuicio o disminución patrimonial en la esfera jurídica de la propia Corporación o, de forma contraria, cuando la estimación de una eventual acción pueda redundar en beneficio de los intereses respectivos de la Entidad.

B) Actuaciones en caso de emergencia o catástrofe

Igualmente, y dado su carácter insólito, asociado a eventos gravísimos de naturaleza excepcionalísima, entendemos que el Alcalde en funciones puede seguir ejerciendo la prerrogativa que le confiere el art. 21.1.m) LRBRL.

En consecuencia, cabe durante el período de administración ordinaria que en caso catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos el Alcalde en funciones adopte personalmente, y bajo su responsabilidad, las medidas necesarias y adecuadas al efecto dando cuenta inmediata al Pleno. Todo ello sin perjuicio de que dicha competencia, personalísima, indelegable y del todo excepcional, se someta a todos los controles y cautelas previstos en el Ordenamiento. En este sentido, y dado las gravísimas situaciones a que queda limitada, entendemos que la Corporación en funciones puede recurrir a la contratación de emergencia de acuerdo con el régimen excepcional que el art. 113 TRLCSP (RDLeg. 3/2011, de 21 de noviembre) prevé para las actuaciones inmediatas motivadas por razones catastróficas. Recomendamos al respecto la lectura de la Resolución de 27 de junio de 2003 de la Dirección General de Patrimonio de la Administración General del Estado sobre criterios interpretativos de la tramitación de expedientes de emergencia. En dicha resolución se señala (si bien con referencia al hoy derogado TRLCAP), entre otros extremos, que la contratación de emergencia debe limitarse a lo estrictamente indispensable en el ámbito objetivo y temporal para prevenir o remediar los daños derivados de tal situación de emergencia.

C) Concesión de licencias y otro tipo de actos que supongan el ejercicio de potestades regladas impuestas por ley

Por otro lado, parece claro que dentro del concepto “administración ordinaria” del art. 194.2 LOREG se deben englobar todos los actos que deriven del ejercicio de potestades regladas, muy especialmente cuando dichos actos deriven de solicitudes de los interesados. Así, resulta claro que dentro de este período, cabría perfectamente la concesión de licencias urbanísticas, de actividad u otras análogas por las siguientes razones:

1ª. En primer lugar, porque la concesión de este tipo de licencias supone, como ya se ha apuntado, el ejercicio de una potestad reglada, de forma que la Administración a la hora de resolver se debe limitar a constatar la concurrencia de las condiciones necesarias para su otorgamiento, sin ningún margen de valoración o discrecionalidad.

2ª. En relación directa con lo anterior, la doctrina más autorizada considera que estas licencias constituyen meros títulos que vienen a avalar auténticos derechos subjetivos de los interesados.

3ª. Finalmente, debe apuntarse que la legislación de procedimiento administrativo determina la obligación de dictar y notificar en plazo las resoluciones que se dicten en procedimientos administrativos.

Con mayor razón debe afirmarse que no existe ningún tipo de obstáculo para que la Corporación en funciones mantenga la recepción, tramitación y gestión de las declaraciones responsables o las comunicaciones previstas en la normativa urbanística, de actividades, de espectáculos, etc. En estos casos, la misión de la Administración Local debe limitarse al ejercicio de las funciones de comprobación, inspección o sanción toda vez que se traslada al particular la responsabilidad sobre la constatación de la concurrencia de los requisitos para el ejercicio de un derecho o actividad determinado. Es evidente, por tanto, que en aquellos casos en que normativamente se ha eliminado la intervención administrativa mediante la técnica autorizatoria, las funciones públicas de control se incluyen dentro del concepto de “administración ordinaria”, en tanto que competencia inexcusable de la Entidad Local.

En este sentido, y directamente relacionado con lo anterior, resulta indudable que dentro del concepto de administración ordinaria se debe entender claramente incluido el ejercicio de otras potestades que han sido encomendadas imperativamente a las Entidades Locales por razón de ley, tales como las siguientes:

1º. Ejercicio de potestades sancionadoras conferidas a los Ayuntamientos por razón de la materia, así como ejercicio de la potestad sancionadora por infracción de Ordenanzas Locales.

2º. Ejercicio de potestades relativas a la protección y restauración de la legalidad urbanística o vigilancia en materia de conservación y rehabilitación de la edificación.

3º. Funciones de carácter inspector en materia de actividades, medio ambiente urbano, protección contra la contaminación acústica, protección de la salubridad pública, etc.

4º. En general todas aquellas de mera gestión en relación con los servicios de su competencia y, en particular aquellos de naturaleza obligatoria según el art. 26 LRBRL.

Resulta evidente que el ejercicio de estas funciones públicas se incardina perfectamente dentro del concepto de administración ordinaria. En primer lugar, porque todas las potestades reseñadas anteriormente se engloban en materias incluidas dentro de la esfera competencial de los Ayuntamientos. Asimismo, porque estas funciones tienen por objeto la protección de bienes jurídicos proclamados constitucionalmente como la seguridad e integridad física de las personas o la protección del medio ambiente Por otra parte, no cabría invocar el carácter interino de las corporaciones para alegar una dejación de alguna de estas funciones, toda vez que respecto de algunas de las potestades citadas se prevé la imputación de responsabilidades a las autoridades o funcionarios que omitieran conscientemente el ejercicio de las mismas.

Más adelante profundizaremos el estudio del alcance de las competencias urbanísticas durante el período de administración ordinaria.

D) Ejercicio de funciones que se limiten a reconocer derechos de terceros

El ejemplo más claro de la administración ordinaria lo constituyen aquellos actos en los que la actuación del Ayuntamiento quedara limitada a reconocer un derecho de los ciudadanos. Dentro de esta consideración se deberían entender incluidas las referidas al acceso a cualquiera de los servicios públicos locales (art. 18.1.g) LRBRL). Resultaría un contrasentido, por ejemplo, negar a los ciudadanos la inscripción en el padrón, la recepción de quejas sobre el funcionamiento de los servicios municipales, el acceso a servicios como bibliotecas o polideportivos o la concesión de un derecho funerario so pretexto de no haberse constituido todavía la nueva corporación. En este sentido, durante el período en que la Corporación se encuentre en funciones nada impide que se continúen celebrando matrimonios civiles por el Alcalde o concejales o concejalas en que delegue, tal y como declaró expresamente la JEC (Acuerdo de 5 de octubre 2006, EDD 2006/502737).

Por otro lado, dentro de este ámbito cabría incluir las referidas a la gestión ordinaria del Presupuesto en lo referente al reconocimiento de obligaciones económicas que amparen compromisos de gasto legalmente adquiridos o la ordenación de pagos de conformidad con la prelación legalmente establecida. No podría alegarse frente al personal de la Entidad, proveedores, u otros acreedores el carácter cesante de la Corporación para adoptar este tipo de medidas siempre que las mismas respondan a la normalidad (entendiendo por normalidad el cumplimiento escrupuloso de las exigencias previstas de la normativa reguladora de las Haciendas Locales). A mayor abundamiento, debe indicarse que durante el periodo de administración ordinaria ni se suspenden ni se amplían los plazos perentorios que la normativa establece para el reconocimiento y pago de las obligaciones económicas de las Entidades Locales, por lo que un retraso en esta materia podría conllevar un perjuicio para la Hacienda Local en forma de intereses por demora en los pagos. En todo caso, somos conscientes que la gestión de los fondos de una Entidad Local constituye una materia especialmente sensible: por ello señalamos que en tanto que la Corporación se encuentre en funciones se debe ser especialmente cuidadoso y escrupuloso con la fiscalización de este tipo de actos, debiendo observarse de forma estricta la normativa presupuestaria en materia de reconocimiento de obligaciones y de prelación de pagos. Más adelante profundizaremos en el alcance de los actos en materia de gestión económica que pueden ser adoptados por la Corporación en funciones.

E) La pura y simple ejecución de acuerdos adoptados con anterioridad a las elecciones. Relaciones de colaboración con otras instancias administrativas

Para acabar este apartado consideramos oportuno formular un apunte que, si bien puede resultar obvio, entendemos pertinente para completar la visión general de los acuerdos que se pueden englobar dentro del concepto de administración ordinaria. Nos referimos a la ejecución y cumplimiento de aquellos acuerdos que hubieran sido adoptados por los órganos de gobierno municipales con independencia del momento de su aprobación. En nuestra opinión, el hecho de que la Corporación se encuentre en funciones no debe ser obstáculo para proceder a realizar publicaciones, cursar notificaciones, expedir certificaciones, etc. de acuerdos adoptados antes de la finalización del mandato corporativo, toda vez que se trata de meros trámites de puro y simple cumplimiento de actos administrativos que no implican ningún margen de valoración. Corresponde al Alcalde, en este sentido, la competencia para ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento (art. 21.1.r) LRBRL), si bien en los municipios de gran población, la función de comunicar, publicar y ejecutar los acuerdos plenarios se encomienda a la Secretaría General del Pleno (art. 122.5.d) LRBRL).

Dentro de estas funciones de mero cumplimiento de resoluciones y acuerdos adoptados con anterioridad, debemos incluir los deberes de remisión de copia o extracto de los acuerdos adoptados señalado en el art. 56 LRBRL y la normativa autonómica análoga (por todas, se puede citar el art. 154.1 de la Ley de Régimen Local de la Comunidad Valenciana). No está de más recordar que el inciso final del art. 56.1 LRBRL hace a los Secretarios inmediatos responsables del cumplimiento de este deber de comunicación. Directamente relacionado con lo anterior, debe señalarse que la Corporación en funciones puede -y debe, añadimos- seguir cumpliendo con toda normalidad con sus deberes de colaboración con otros Organismos Públicos y, muy en particular, con la Administración de Justicia. De esta forma, durante el período en que el Ayuntamiento saliente está en funciones nada impide continuar remitiendo información a instancia de otras Administraciones o emitiendo informes siempre que éstos no contengan a valoraciones o consideraciones que vincularan o condicionaran las futuras decisiones del gobierno local entrante.

V. El papel de los Ayuntamientos en funciones en algunos ámbitos materiales específicos

Una vez repasados aquellos ámbitos que entendemos comprendidos indiscutiblemente dentro del concepto de administración ordinaria es preciso estudiar aquellos casos que en la práctica cotidiana pueden ofrecer mayores dudas o controversias. A tal efecto, vamos a profundizar en cada uno ellos, distinguiendo qué tipo de acuerdos pueden ser englobados dentro del concepto de “administración ordinaria” y cuáles exceden o sobrepasan el mismo. Recordamos, en todo caso, que el término “administración ordinaria” alude a un concepto jurídico indeterminado que debe ser examinado en atención a las circunstancias concurrentes en cada caso concreto. Asimismo, y como hemos visto anteriormente, durante este período no cabría adoptar en ningún caso acuerdos que exigieran una mayoría cualificada.

A) La gestión del personal durante el período de Administración ordinaria. Referencia al cese del personal eventual y los derechos económicos de los corporativos en funciones

Por lo que se refiere a los actos administrativos de la Entidad Local en relación con su personal debemos partir de que, dentro del concepto de administración ordinaria, deben entenderse comprendidos todos los actos del alcalde o, en su caso, del concejal delegado correspondiente en la materia que se refieran a la gestión ordinaria del personal como por ejemplo la concesión de permisos, licencias, la autorización del disfrute de periodos vacacionales, el reconocimiento de servicios prestados o trienios o la aprobación de la correspondiente nómina mensual, ya que las resoluciones que se dicten en la materia están directamente relacionados con el normal desenvolvimiento de los servicios competencia del Ayuntamiento.

Por otra parte, en relación con el pago de retribuciones, podría plantear más duda si cabe durante el periodo de administración ordinaria la asignación por parte del Alcalde en funciones de gratificaciones o complemento de productividad. En ambos casos nos inclinamos por contestar afirmativamente siempre que se cumpla escrupulosamente con las premisas legales que amparan su abono. En este sentido, respecto a las gratificaciones, este concepto retribuye los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo, por lo que si los mismos se han producido efectivamente no encontramos razón para diferir su abono a la toma de posesión de la nueva Corporación. Idéntica consideración cabe realizar respecto del complemento de productividad dirigido a reconocer el interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos, de forma que si se cumplen las circunstancias objetivas que amparan su abono puede llegar a hablarse de un verdadero derecho subjetivo a su percepción. En cualquier caso, respecto de este complemento de productividad no debemos dejar de señalar que es preciso que previamente se hayan fijado por el Pleno de la Corporación los criterios objetivos que permitan la asignación de dicho complemento, tal y como ha reiterado la jurisprudencia y se ha indicado por la redacción de EL DERECHO LOCAL (por todas, respuesta a Consulta EDE 2015/8962).

Idénticas consideraciones deben formularse respecto a las indemnizaciones por razón del servicio a favor de los empleados de la Corporación de acuerdo con la naturaleza meramente compensatoria de este concepto retributivo.

Un aspecto que puede resultar controvertido consiste en la posibilidad de adoptar decisiones en materia de selección de personal y provisión de puestos de trabajo por la Corporación en funciones. Habrá que estar a las circunstancias del caso concreto y, en particular, a las necesidades administrativas a satisfacer. En este sentido, en el ámbito de la jurisdicción social podemos citar la Sentencia del TSJ Andalucía de 10 de marzo de 2005 (EDJ 2005/336048), la cual fundamenta que:

"...ninguno de los preceptos que invoca la recurrente como infringidos impiden que el Alcalde en funciones, en su calidad de Presidente de la Corporación municipal, suscriba contratos laborales para atender de forma temporal servicios públicos necesarios de carácter permanente, como sin duda lo son los de limpieza de las dependencias municipales, tratándose, por el contrario, de un acto de administración ordinaria para el que la Corporación cesante está legalmente autorizada por el art.39.2 del RD 2568/1986 de 28 de noviembre sobre Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales".

Esta consideración la podemos hacer extensiva a otro tipo de nombramientos o contrataciones de carácter coyuntural o temporal (pensemos, por ejemplo, en el refuerzo del Cuerpo de Policía Local en un municipio costero con afluencia turística). En cualquier caso, debe recordarse la necesidad de que tales nombramientos vengan precedidos de los pertinentes procedimientos públicos en base a los principios constitucionales de mérito y capacidad, igualdad entre los aspirantes y publicidad de las convocatorias. Igualmente, cabría justificar la competencia de la Corporación en funciones para adoptar acuerdos en relación con el nombramiento de empleados públicos en el carácter vinculante de las propuestas que, al efecto, formulen los órganos técnicos de selección. Por lo demás, no vemos inconveniente en que el Alcalde en funciones dé posesión de puestos trabajo respecto a nombramientos producidos con anterioridad (pensemos en el caso de un Secretario o Interventor que hubiera accedido a un puesto en virtud de la resolución de un concurso de puestos).

No entendemos, en cambio, incluidos dentro del ámbito de la Administración Ordinaria aquellas decisiones en materia de selección o provisión de puestos de trabajo con trascendencia organizativa a medio o largo plazo o que impliquen un juicio de valor o de discrecionalidad política. En este sentido, consideramos que acuerdos relativos a la aprobación de la Oferta de Empleo Público o la aprobación de la convocatoria y las bases para la selección de personal funcionario de carrera o laboral fijo desbordan el concepto de “administración ordinaria” y no deberían ser adoptados por la Corporación en funciones. Podemos citar, en este sentido, la Sentencia del TSJ Galicia de 5 diciembre de 2007 (EDJ 2007/369880) que, si bien en relación con la Administración Autonómica, declaró que un gobierno en funciones no puede proceder a realizar nombramientos mediante el sistema de libre designación.

Por otra parte, entendemos que durante este período quedarían vetados aquellos acuerdos en materia de recursos humanos con implicaciones organizativas, a los que ALONSO HIGUERA se refiere como “actos nucleares en materia de personal”. Nos estamos refiriendo, por ejemplo, a la aprobación de plantillas de personal, relaciones de puestos de trabajo o instrumentos análogos, acuerdos reguladores de las condiciones de trabajo, planes de empleo, etc. A este respecto, resulta ilustrativa la Sentencia del TSJ C. Valenciana de 17 de noviembre de 2003 (EDJ 2003/222985), que consideró que el proceso de funcionarización de empleados municipales aprobado por una Corporación en funciones excedía el ámbito propio de la administración ordinaria. Por otro lado, y dado que se trataría de un acuerdo que condicionaría a la Corporación entrante, entendemos que la concreción de los servicios prioritarios o esenciales a efectos de contratar personal laboral temporal o nombrar funcionarios interinos de acuerdo con Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015 -LPGE 2015- desborda la mera administración ordinaria.

Uno de los aspectos más polémicos en relación con este período consiste en determinar el momento en que se debe proceder al cese del personal eventual. En este sentido, una interpretación literal de la lectura conjunta de los arts. 194 y 42.3 LOREG y los arts. 104.2 LRBRL y el art. 12.3 in fine EBEP conduciría a afirmar que produciéndose el cese legal de las Corporaciones Locales el día anterior a las elecciones, automáticamente se produciría el cese del personal eventual. Siguiendo este razonamiento, en esta convocatoria electoral el cese de este personal tendría efectos de 23 de mayo de 2015. Esta tesis se ha asumido, por ejemplo, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Santander en su Sentencia 223/2010, de 12 de julio (EDJ 2010/402595). Sin embargo, otra posibilidad -que entendemos igualmente correcta- consistiría en considerar que las funciones de confianza y asesoramiento especial desempeñadas por el personal eventual se pueden englobar dentro del concepto de administración ordinaria, en tanto que durante el período en que la Corporación se encuentre en funciones se mantienen las obligaciones y responsabilidades de la acción de gobierno.

En este sentido, la redacción de EL DERECHO LOCAL consideró que cabría establecerse mediante acuerdo plenario dentro del régimen del personal eventual un periodo de "nombramiento en funciones", hasta el cese efectivo de los Corporativos a los que estos empleados que presten su función de confianza o asesoramiento (respuesta a Consulta EDE 2011/17465).

A este respecto, si bien no se trata de previsiones directamente aplicables al ámbito local podemos señalar que algunas legislaciones autonómicas prevén expresamente la prórroga del nombramiento del personal eventual (por ejemplo, art. 12.4 de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, de Empleo Público de Castilla-La Mancha). Asimismo, el Estatuto del Personal de las Cortes Generales prevé la posibilidad de que las Mesas de las Cámaras adopten las medidas transitorias oportunas en relación con este personal durante el periodo de disolución de las Cortes.

Respecto al cese de este personal eventual, y con independencia del momento en que se decida hacerlo efectivo, queremos apuntar que si bien se produce automáticamente por razón de la ley, compartimos la tesis de CAMPOS ACUÑA que aconseja la emisión de resoluciones con los efectos del cese, así como las actas correspondientes por razones de seguridad jurídica. En todo caso, debe recordarse que con independencia de la solución que se adopte sobre la fecha de efectos del cese del personal eventual al servicio de la Corporación saliente, es preciso que la Corporación entrante determine el número, características y retribuciones del personal eventual con ocasión del inicio del mandato (art. 104 LRBRL). De esta forma, en tanto que no se adopten los pertinentes acuerdos plenarios, el personal eventual al servicio de la Corporación recién constituida no podrá ser nombrado ni dado de alta en la Seguridad Social, todo ello con independencia de que las personas que vayan a desempeñar dichos puestos fueran las mismas que en el mandato anterior. Debemos recordar que, tras la aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL-, las dotaciones de puestos de trabajo reservados a personal eventual en los Ayuntamientos deberán ajustarse a los límites y normas señalados en el art. 104 bis LRBRL.

Por otro lado, entendemos que en la medida en que ejercen el cargo, si bien en funciones, los concejales podrán seguir percibiendo las retribuciones que les correspondan por el desempeño del mismo en régimen de dedicación exclusiva o parcial. Idéntica consideración debe realizarse respecto de las asistencias por la concurrencia a las sesiones de órganos colegiados. Así se indicó expresamente por la redacción de EL DERECHO LOCAL que considera que el día de la constitución de la nueva corporación determina el fin de todas las funciones que venía realizando la anterior Corporación y correlativamente decaen todos los derechos retributivos inherentes al mandato representativo, debiendo en ese momento la Administración proceder comunicar la baja en la Seguridad Social de todos los miembros de la Corporación (respuesta a Consulta EDE 2011/96189).

B) Acuerdos relativos a la organización municipal y al ejercicio de la potestad reglamentaria

Como vamos a ver en este apartado, las decisiones organizativas o normativas trascienden el ámbito de lo común, por lo que la Corporación saliente verá restringidas sus atribuciones en la materia en tanto se encuentre en funciones. Así, durante el período de administración ordinaria, la Corporación en funciones no puede elegir un nuevo Alcalde, tal y como señaló expresamente la JEC. Según la Junta, la Corporación en funciones no puede elegir un nuevo alcalde tras el fallecimiento del titular, debiendo ejercer sus funciones hasta la constitución de la nueva Corporación el Primer Teniente de Alcalde (Acuerdo de 22 de junio de 1999, EDD 1999/87417). En esta línea, la JEC ha venido manteniendo que cabe la sustitución de concejales hasta el día anterior al de la finalización del mandato (Acuerdo de 5 de mayo de 1993, EDD 1993/24144). La lectura a sensu contrario de este acuerdo nos lleva a concluir que tras la conclusión del mandato de la Corporación no procede cubrir vacantes de concejales.

Por otro lado, en relación con las delegaciones que se hubieran conferido a favor de otros órganos de gobierno, ALONSO HIGUERA considera que durante el período en que la Corporación se encuentre en funciones se mantienen las delegaciones que se hubieran establecido con anterioridad, sin perjuicio de la potestad del órgano titular para revocarlas.

En todo caso, una de las misiones principales del Ayuntamiento en funciones consiste en garantizar la toma de posesión en adecuadas condiciones de la Corporación entrante. A este respecto, corresponde a la Corporación en funciones la organización de la sesión constitutiva de la nueva Corporación (Acuerdo de la JEC de 13 de junio de 1995, EDD 1995/25304). En consecuencia, el Alcalde en funciones ostentará la competencia -y la obligación, añadimos- para acordar la convocatoria de la sesión extraordinaria para la constitución del nuevo Ayuntamiento y elección del Alcalde. Igualmente, corresponde al Alcalde en funciones la competencia de convocar y presidir las sesiones extraordinarias del Pleno, Junta de Gobierno Local y demás órganos municipales cesantes al solo de efecto de aprobar el acta de la última sesión. Por mandato del art. 36.1 ROF, dicha sesión se deberá celebrar el tercer día al anterior señalado para la constitución de la nueva Corporación.

Asimismo, en tanto se encuentre en funciones, el Ayuntamiento no podrá ejercer la potestad reglamentaria. Así se desprende de la lectura de la Sentencia del TS de 25 de mayo de 1993 (EDJ 1993/4937) que anuló una Ordenanza Reguladora de los Establecimientos de Pública Concurrencia por haber sido aprobada por un Ayuntamiento en funciones. En todo caso, y al margen de la temática de que se trate, debe señalarse que el ejercicio de la potestad reglamentaria constituye una de las máximas expresiones de la autonomía local proclamada constitucionalmente y entendida como capacidad de la entidad correspondiente para desarrollar políticas propias. De este modo, la importancia de esta potestad determina que, en nuestra opinión, no quepa adoptar acuerdos relativos a la aprobación de ordenanzas o reglamentos: ni los acuerdos de aprobación definitiva (por razones obvias), ni los acuerdos de aprobación inicial (en la medida que pueden devenir automáticamente definitivos). Cuestión distinta es que durante el período de administración ordinaria se produzca la aprobación definitiva automática de una Ordenanza o Reglamento por transcurrir el plazo de exposición pública sin presentarse reclamaciones o sugerencias contra el texto inicial. En tal caso, consideramos que debe entenderse plenamente válida dicha aprobación automática, toda vez que la misma no deriva de un acto administrativo sino de la concurrencia de un hecho (el transcurso del plazo sin presentarse reclamaciones) al que la Ley asigna la consecuencia jurídica de la aprobación definitiva de la Ordenanza.

En esta línea, debe considerarse que habiendo finalizado su mandato, no cabe que el Ayuntamiento acuerde la imposición u ordenación de recursos tributarios ni apruebe o modifique las correspondientes Ordenanzas Fiscales. Igualmente, la Corporación en funciones no podrá aprobar o modificar los Estatutos de organismos públicos, sociedades mercantiles públicas, consorcios, etc. ni tampoco adoptar acuerdos de trascendencia sobre la organización, funciones y competencias o régimen jurídico de estas entidades.

 C) Acuerdos relativos a la gestión económica y presupuestaria

Anteriormente, hemos señalado que uno de los cometidos básicos del Ayuntamiento en funciones consiste en garantizar el normal cumplimiento de las obligaciones contraídas con anterioridad. De esta forma, el desenvolvimiento habitual de la gestión económica municipal se incluye dentro del ámbito propio de la administración ordinaria a que se debe limitar la Corporación saliente desde las elecciones. En este sentido, podemos citar la Sentencia del TSJ Cantabria de 30 de mayo de 2014 (EDJ 2014/142186) que declaró que la resolución de un recurso de reposición en el ámbito tributario constituye un acto de administración ordinaria que puede ser adoptado válidamente por el Alcalde en funciones. Con todo, debemos tener en cuenta que esta facultad no debe ser interpretada de forma exorbitante, de modo que durante el período en que la Corporación se encuentra en funciones entendemos que no cabría la adopción de acuerdos relativos a la concesión de determinados beneficios fiscales que dependan de un juicio de valor (p.ej. las bonificaciones en el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras para obras declaradas de especial interés o utilidad municipal por el Pleno de la Corporación), o, en general, aquellos que puedan suponer merma o reducción de ingresos en la Hacienda Local.

Por otra parte, la propia naturaleza del Presupuesto como instrumento de planificación económica de las políticas públicas del gobierno municipal nos conduce a afirmar que, con carácter general, la Corporación en funciones no puede adoptar acuerdos relativos a la aprobación o modificación del Presupuesto. Todo ello con la finalidad de evitar el condicionamiento de la acción política de la Corporación electa. No cabrá, por tanto, la aprobación inicial del Presupuesto o la resolución de reclamaciones para su aprobación definitiva, con la única salvedad de que, aprobado el presupuesto inicialmente antes de las elecciones, dicha aprobación se eleve a definitiva por no haberse formulado reclamaciones en plazo. Confirma esta tesis el tenor literal de la Sentencia del TSJ Castilla-La Mancha de 8 de febrero de 2011 (EDJ 2011/23049) que apunta que la aprobación del Presupuesto Municipal excede el concepto de “administración ordinaria”. Con mayor razón debemos afirmar que, dado su carácter exorbitante, no cabe que la Junta de Gobierno Local en funciones apruebe el presupuesto en ejercicio de la atribución competencial de la Disp. Adic. 16ª LRBRL (introducida por la LRSAL).

Dicha limitación en materia presupuestaria la entendemos plenamente aplicable a las modificaciones de crédito por lo que, con carácter general, no se podrán tramitar las mismas por el Ayuntamiento en funciones, con independencia del órgano competente para su aprobación, a fin de no condicionar el margen de acción de la Corporación entrante. Sin embargo, una vez más, habrá que estar a las circunstancias del caso concreto, de forma que la afirmación anterior decaiga en casos excepcionales. Pensemos, por ejemplo, en la posibilidad de tramitar una generación de crédito por ingresos derivada de una subvención o en la necesidad de iniciar una modificación presupuestaria motivada en supuestos de emergencia o catástrofe. En estos casos, y con carácter excepcional, entendemos que tales modificaciones presupuestarias quedarían incluidas dentro del concepto de administración ordinaria.

Por otro lado, y de acuerdo con su propia naturaleza, dado su carácter excepcional, entendemos que la Corporación en funciones no se encuentra legitimada para aprobar reconocimientos extrajudiciales de crédito. Con mayor razón, debemos afirmar, igualmente, que durante el período de administración ordinaria no cabe la aprobación por la Corporación saliente de los planes económico-financieros, los planes de reequilibrio y los planes de ajuste a los que se refiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-, así como de los planes de saneamiento de la Corporación Local o los planes de reducción de deudas o instrumentos análogos. Defender lo contrario supondría afirmar la posibilidad de que el Ayuntamiento en funciones condicionara la acción del futuro gobierno local.

Por otra parte, y dado el momento en que se produce la renovación de la Corporación, podrían plantearse dudas sobre si la aprobación de la Cuenta General debe realizarse necesariamente durante el período en que el Ayuntamiento se encuentre en funciones toda vez que el art. 212 TRLRHL prevé que la Cuenta General debe someterse a la Comisión Especial de Cuentas antes del 1 de junio de 2015. A este respecto, debe indicarse que, de acuerdo con el apartado 4º de la Regla 49 de la Instrucción del Modelo Norma de Contabilidad Local (Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre) la aprobación de la Cuenta General es un acto esencial para la fiscalización de ésta por los órganos de control externo, por lo que, bajo nuestra opinión, se trataría de un acto de simple administración ordinaria. Con todo, no vemos inconveniente en que la aprobación de la Cuenta General sea aprobada una vez constituida la Corporación electa, toda vez que el inciso final del apartado citado dispone que la aprobación de la Cuenta General no implica conformidad con las actuaciones reflejadas en ella, ni genera responsabilidad por razón de las mismas

D) La contratación por el Ayuntamiento en funciones

Quizá uno de los campos donde más difusa sea la línea que acota el ámbito de acción del Ayuntamiento en funciones sea el propio de la contratación de obras, servicios o suministros así como los contratos patrimoniales. A este respecto, debemos partir de la premisa de que se prohíbe radicalmente la aprobación de actos que requieran el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, lo que en esta materia se concreta, como ya hemos visto, en las concesiones de bienes y servicios de mayor importe y cuantía, así como a las enajenaciones por importe superior al 20% de los recursos ordinarios del Presupuesto y las cesiones gratuitas de bienes. En los municipios de gran población del título X LRBRL, aunque no se exija esta mayoría cualificada (por residenciarse la contratación en la Junta de Gobierno Local), entendemos que tampoco cabría adoptar acuerdos de tal trascendencia o envergadura. Por otro lado, consideramos que el campo de la “administración ordinaria” a que se debe limitar el Ayuntamiento en funciones es incompatible con la realización de actos de disposición patrimonial, por lo que durante este período la Corporación cesante no podrá realizar actos de enajenación o gravamen de los bienes de su titularidad.

Más allá de estas prohibiciones generales, entendemos que no es posible establecer un juicio taxativo sobre la posibilidad de aprobar expedientes de contratación o la adjudicación de contratos por la Corporación en funciones. En este sentido, no cabe negar de forma radical la posibilidad de celebrar contratos, puesto que los mismos pueden constituir un elemento esencial para el desarrollo de la administración ordinaria de los intereses municipales (pensemos, por ejemplo, sin ánimo exhaustivo en actuaciones de contratación de consumibles con destino a las oficinas municipales, vestuario y equipamiento de la Policía Local, reparaciones de menor cuantía, etc.). Sin embargo, defender esta tesis no conlleva afirmar que no existe ningún tipo de límite a la contratación por el Ayuntamiento en funciones, ya que es evidente que algunas actuaciones en esta materia podrían desbordar el concepto de “administración ordinaria”. En este sentido, la Sentencia del TSJ Castilla-La Mancha de 8 de febrero de 2011 (EDJ 2011/23049) señala que la Corporación saliente no podría aprobar "actos relevantes en materia contractual”. De esta sentencia se puede extraer la doble conclusión de que el Ayuntamiento en funciones podrá adoptar acuerdos en materia de contratación si bien limitándolos únicamente a aquellos que carezcan de importancia o trascendencia.

Será necesario, por tanto, estar al caso concreto y valorar individualizadamente las circunstancias propias de cada expediente. La naturaleza y objeto del contrato, su cuantía y plazo de duración así como el procedimiento seguido para su adjudicación serán elementos esenciales para discernir si dichas actuaciones pueden quedar englobadas o no dentro del concepto de administración ordinaria. De esta forma, el Ayuntamiento en funciones no debería aprobar expedientes de contratación o adjudicación cuando tales actos excedieran el tráfico habitual de la gestión municipal o condicionaran por su naturaleza y alcance a la Corporación entrante. Se trata en definitiva que el nuevo Ayuntamiento no se vea condicionado por los compromisos adquiridos frente a terceros por el gobierno local en funciones. En todo caso, debemos recordar que la actuación del Ayuntamiento en funciones es revisable judicialmente.

Estas consideraciones son extensibles también a aquellos actos que tengan que ver con el desarrollo de la vida de los contratos tales como prórrogas o acuerdos de ejercicio de las potestades de interpretación, resolución o modificación de los contratos. No se puede formular, tampoco, un juicio único a priori sobre la posibilidad o no de adoptar acuerdos en esta materia y habrá que examinar el caso concreto. A este respecto, puede citarse la Sentencia del TSJ C. Valenciana de 25 de junio de 2004 (EDJ 2004/195024) que declaró que la modificación de un contrato -se trataba, en concreto, de un programa de actuación integrada en el ámbito urbanístico- en el sentido de variar las condiciones de pago sin aumentar el precio del mismo se puede enmarcar dentro del concepto de administración ordinaria. Con todo no debe dejar de advertirse que, actualmente, las facultades de modificación de los contratos administrativos se encuentran notablemente restringidas respecto al momento en que dicha sentencia fue dictada.

E) Actuaciones de la administración ordinaria incardinadas en el ámbito urbanístico: planeamiento, gestión e intervención urbanística

Como hemos podido ver hasta el momento, la indefinición jurídica del concepto “administración ordinaria” condiciona la gestión municipal hasta la toma de posesión de la nueva Corporación, circunstancia que se hace patente en materias como el urbanismo.

En este apartado, intentaremos ofrecer algunas pautas que permitan obtener un punto de vista más o menos aproximado sobre qué se puede entender por “administración ordinaria” en su aplicación al ámbito urbanístico, desde la perspectiva del planeamiento y su planificación, la gestión del mismo, y las cuestiones propias del ámbito de la intervención urbanística, en sus vertientes tanto de licencias como en la materia de la disciplina urbanística.

En ese sentido, y, a grandes rasgos, podríamos resumir la finalidad del urbanismo municipal en base al siguiente esquema: La planificación del modelo de ciudad conllevará, a su vez, la implantación de los sistemas de gestión correspondientes para proceder a la urbanización del modelo escogido (sin perjuicio, claro está, de que dentro del concepto de “gestión” podamos incluir las cuestiones propias del cambio operado por el legislador estatal, pasando del sistema expansionista de “hacer ciudad”, propio de la finalidad urbanizadora, al de “renovar la ciudad”, que recoge la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, en su vertiente de gestión). De esta forma una vez finalizado el proceso de urbanización y ejecutado el planeamiento, llegaremos al proceso de edificación, como último paso lógico del urbanismo.

Si partimos de dicha idea, vemos cómo de los tres pasos antes recogidos, el primero quedaría claramente excluido del concepto de administración ordinaria; el segundo puede plantear serias dudas sobre su posible inclusión en dicho concepto y, por el contrario, el paso relativo a la edificación, en su vertiente de acto reglado, no plantearía problema alguno. Pasemos a analizar la aplicación del concepto de Administración ordinaria en cada una de las vertientes propias del ámbito urbanístico local:

1º. Actuaciones relacionadas con instrumentos de planeamiento

De lo expuesto en el presente trabajo, hemos podido concluir que, dentro del concepto de “administración ordinaria”, podríamos incardinar todo aquel conjunto de actuaciones que se caracterizan por ser frecuentes, corrientes o repetidas en el tiempo, excluyéndose de dicha definición, por tanto, el conjunto de decisiones que se refieran a planteamientos de carácter estratégico o de definición de políticas públicas que impliquen la adopción de compromisos a medio o largo plazo. De dicha afirmación entendemos que se puede desprender claramente que la labor propia de la planificación urbanística debe quedar fuera del concepto de “administración ordinaria” por su significado y finalidad: Establecer un modelo de ciudad, que afecta al colectivo de los vecinos y al interés general.

En ese sentido se pronuncia la Sentencia del TC 51/2004, de 13 de abril (EDJ 2004/23388), en su FJ 14º, a la hora de afirmar que “la decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico -marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos- es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio”, planteamiento recogido, a su vez, en la interesante Sentencia del TSJ Andalucía de 29 de septiembre de 2014 (EDJ 2014/276502).

Asimismo, otra de las notas que incide en el carácter de ser un acto de planificación estratégica que implica un compromiso a largo plazo, es la definición que la jurisprudencia realiza sobre los instrumentos de planeamiento, ya que, a pesar de que pueden ser susceptibles de modificación, revisión o incluso una nueva tramitación, responden, por sus características, a la necesidad de que la ordenación urbanística respete el hecho de conjugar debidamente los principios fundamentales de estabilidad y seguridad jurídicas, que derivan en la vocación de permanencia de los planes urbanísticos, sin que pueda confundirse dicha afirmación con una situación inmovilista (como remarca la Sentencia del TS de 14 de diciembre de 2007, EDJ 2007/15855).

Por tanto, queda claro que la Corporación saliente, en su papel de administración en funciones, no puede adoptar decisiones relativas con la aprobación de instrumentos de planeamiento (o de desarrollo del planeamiento), o modificaciones del mismo, por la propia naturaleza de dichos actos, además de, como hemos podido ver, por la limitación que el art. 47.2.letra ll) LRBRL, que exige, en todo caso, el quórum de mayoría absoluta para la adopción de acuerdos relativos a la tramitación de instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística. Es de resaltar, como veremos a continuación, que la previsión sobre la exigencia de un quórum de votación especial, como recoge el citado art. 47.2.ll) LRBRL, ha sido recogido por la jurisprudencia como un criterio orientativo para definir qué posibles actuaciones pueden ser realizadas durante el período de administración ordinaria en el ámbito urbanístico.

2º. Actuaciones relacionadas con la gestión urbanística

El RD 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana articuló en su momento el concepto de gestión urbanística como el conjunto de procedimientos destinados a la correcta ejecución del planeamiento, a la efectiva realización material de lo previsto en el instrumento de planeamiento, mediante la equidistribución de beneficios y cargas. De dicho concepto, podría colegirse que, dado el carácter de tales actuaciones, que pueden comprometer la labor de la Administración entrante, no deberían ser incardinadas dentro del concepto de administración ordinaria, circunstancia que no ha sido compartida, por curioso que parezca, por un sector de la jurisprudencia, que parte, como hemos señalado anteriormente, del criterio de la exigencia de la mayoría cualificada del art. 47.2 de la LRBRL para verificar qué tipo de actuaciones urbanísticas propias del ámbito de la gestión urbanística pueden ser admisibles dentro de la definición de administración ordinaria.

A tal efecto, resulta interesante el posicionamiento del TSJ C. Valenciana, que, en Sentencia de 13 de marzo de 2013 (EDJ 2013/117629), frente a los argumentos que ponían en tela de juicio la posibilidad de que la Junta de Gobierno Local de un Ayuntamiento, en período de administración en funciones, pudiera aprobar un proyecto de reparcelación, la Sala viene a concluir que los instrumentos de equidistribución de beneficios y cargas, al ser meros instrumentos de gestión de las determinaciones del planeamiento urbanístico (instrumentos que sí se encontrarían afectados por la prohibición del art. 39 ROF y del art. 194.2 LOREG), no es exigible una mayoría cualificada, y, por tanto “su aprobación ha de considerarse como un acto de gestión ordinaria”. Dicha sentencia en su FJ 5º prevé expresamente que:

“…el motivo no merece acogimiento, pues, como argumenta la Sentencia apelada y comparte este Tribunal, el acto aprobatorio de un Proyecto de reparcelación –para el que, no se requiere mayoría cualificada-, en cuanto instrumento de equidistribución de beneficios y cargas es un mero acto de gestión de las determinaciones del planeamiento urbanístico pudiendo por ello ser considerado un acto de gestión ordinaria.”

Ahora bien, el hecho de partir del criterio de la mayoría cualificada exigible para defender que estamos o no ante un acto de administración ordinaria no ha sido una innovación de los tribunales valencianos: Así, la Sentencia del TS de 19 de noviembre de 1991 (EDJ 1991/10963), ante un supuesto en el cual se recurrió una aceptación de cesión de terrenos a favor de la Administración, al considerarla un acto nulo de pleno derecho por entender que el órgano municipal, al encontrarse en período de administración en funciones, era “manifiestamente incompetente”, la Sala concluye que, al no encontrarnos ante un supuesto de mayoría cualificada, no estamos ante un supuesto de nulidad de pleno derecho.

Asimismo, la Sentencia del TSJ Cataluña de 28 de octubre de 2004 (EDJ 2004/198625), en relación a un recurso sobre el acuerdo por el que se aprobó definitivamente la modificación de un proyecto de urbanización, que contenía la consiguiente liquidación definitiva de las obras, recurso fundamentado, en parte, en el argumento de que no podía llevarse a cabo dicha aprobación por el órgano correspondiente al encontrarse en el período de administración ordinaria, hasta la toma de posesión de la nueva Corporación, la Sala desestimó el recurso por el motivo siguiente:

Y, en lo tocante a que tal acuerdo del Pleno Municipal desbordaría el concepto de administración ordinaria en cuyo marco se han de mover las corporaciones locales cesantes hasta la toma de posesión de sus sucesores, en los términos del artículo 194.2 Ley Orgánica sobre Régimen Electoral General, a cuyo tenor una vez finalizado su mandato los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, sin que en ningún caso puedan adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada, cabe decir: 1) que la situación de interinidad de las corporaciones locales por consecuencia de la convocatoria de elecciones locales no constituye un hecho notorio y evidente que esté por ello exceptuado de prueba al efecto, en el caso no propuesta por la actora; y, b) que, en cualquiera de los casos, y a tenor del contenido del artículo 112 de la Llei 8/1.987, de 15 de abril, Municipal y de Règim Local de Catalunya, los acuerdos del Pleno Municipal se adoptan por regla general por mayoría simple de los miembros presentes, requiriendo sus párrafos 2 y 3 de una mayoría respectivamente cualificada y absoluta para la adopción de determinados acuerdos, entre los que no figura el de que se trata, que, desde luego, no puede encuadrarse dentro de los que se describen como imposición y ordenación de los recursos propios de carácter tributario o como planes e instrumentos de ordenación urbanística a que respectivamente se refieren los apartados j) y k) del indicado párrafo 3; y, c) que, en consecuencia, carece de fundamento alguno la antinomia que la actora pretende establecer entre administración ordinaria y mayoría cualificada para sentar la incompetencia del Pleno Municipal en la adopción de un acuerdo que, en definitiva, venía sustentado en actuaciones urbanísticas ya previamente aprobadas por la propia Corporación Municipal, de las que constituía un mero y ya predeterminado instrumento de ejecución y gestión.

Por otro lado, debemos matizar que, en casos de aprobación de instrumentos de gestión, si éstos vienen acompañados del correspondiente instrumento de planeamiento, en modo alguno podrán ser susceptibles de aprobación en dicho período de administración en funciones, por cuanto el quórum exigible para la aprobación del instrumento de planeamiento implicará la imposibilidad de que la Corporación saliente pueda adoptar dicho acuerdo, al exceder del ámbito de la administración ordinaria, por aplicación del criterio de la mayoría cualificada exigible para la adopción del acuerdo.

No obstante, si el instrumento de gestión no viniese acompañado de un instrumento de planeamiento, y no fuera predicable la exigencia de una mayoría cualificada para su aprobación ¿Podrían adoptarse acuerdos tendentes a la aprobación del instrumento de gestión, como puede ser en el ámbito territorial valenciano un programa de actuación integrada que no conlleve un instrumento de planeamiento, durante el período de administración en funciones? Si partimos de los argumentos de la jurisprudencia antes citada, si con mayoría simple puede ser adoptado dicho acuerdo, no habría inconveniente, pero esa conclusión nos suscita varias dudas:

Como hemos visto a lo largo del presente trabajo, el período de administración ordinaria implica que la Corporación saliente no debe comprometer la gestión de la futura Corporación, lo que, en nuestra opinión, choca con la posible tramitación de un instrumento de gestión que supondrá la ejecución del planeamiento.

En ese sentido, es cierto que nuestro ordenamiento jurídico reconoce el derecho a la iniciativa privada en materia de promoción del planeamiento y gestión urbanística, pero no lo es menos que la Administración no se encuentra obligada a admitir a trámite un instrumento de gestión si éste no se acomoda a las previsiones de desarrollo que el Ayuntamiento tiene en mente: La Sentencia del TSJ C. Valenciana de 21 de marzo de 2014 (EDJ 2014/86095) afirma que:

El derecho a la iniciativa privada en la redacción de instrumentos de planeamiento o gestión no confiere derecho de ningún tipo. La Administración competente, decide si un determinado instrumento de ordenación o gestión se tramita o no; si decide su tramitación, sigue el mismo procedimiento para su aprobación que cualquier instrumento de iniciativa pública, es decir, con participación ciudadana y acción pública. La aprobación o no aprobación, la decide la administración en función del interés público y el sometimiento al conjunto de los ciudadanos, existe relación cuando hablamos de un PAI entre el instrumento de ordenación, gestión y proceso de selección del agente urbanizador, en modo alguno íntima conexión que la nulidad del proceso de selección conlleve la del instrumento de planeamiento y gestión.”

Por ello, entendemos que, a pesar del criterio mantenido en ciertas sentencias sobre la aplicación de la exigencia de una mayoría cualificada para discernir si estamos ante un supuesto de administración ordinaria o no, no es suficiente para poder justificar que un Ayuntamiento apruebe en período de Administración en funciones un instrumento de gestión que no conlleva un instrumento de planeamiento, en el sentido que puede condicionar la actuación de la nueva Corporación y el interés público por los motivos expuestos en la sentencia referenciada. El sentido común nos lleva, una vez más, a delimitar el concepto de la administración ordinaria en el sentido de que las actuaciones que lleve a cabo la Corporación saliente no vinculen la gestión de la entrante, especialmente cuando hablamos de actuaciones que partan de la tramitación de un expediente, no de la continuación de un expediente administrativo iniciado con anterioridad al período de administración ordinaria.

3º. Actuaciones relacionadas con el ámbito de la intervención urbanística

En el presente apartado, entendemos por intervención urbanística aquel conjunto de actuaciones que efectúa la Administración en la esfera de los derechos y deberes de los ciudadanos, y, más concretamente, las relacionadas con las licencias urbanísticas, comunicaciones previas, declaraciones responsables y la disciplina urbanística.

4º. Licencias urbanísticas, comunicaciones previas y declaraciones responsables en materia de urbanismo

La cuestión propia de posibles otorgamientos de licencias urbanísticas durante el período de administración en funciones es pacífica, al considerarse que, dado el carácter reglado de dichas licencias, no hay problema alguno en entender que forman parte de lo que se considera como administración ordinaria.

A tal efecto, dicho carácter reglado se desprende claramente de la regulación que ya llevó a cabo el legislador estatal en los artículos 4 y siguientes del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales -RSCL-, y que ha sido reafirmado por la jurisprudencia, señalándose, a modo de ejemplo, las Sentencias del TSJ C. Valenciana de 12 de enero de 2007 (EDJ 2007/97944), del TSJ Cataluña de 18 de octubre de 2000 (EDJ 2000/62010), del TSJ Madrid de 20 de marzo de 2003 (EDJ 2003/105397) y del TS de 28 de junio de 1978 (EDJ 1978/6802), de 2 de marzo de 1990 (EDJ 1990/2368) y de 27 de junio de 1994 (EDJ 1994/5632).

De la jurisprudencia reseñada se desprende claramente que una licencia es un acto reglado mediante el cual el ciudadano tiene derecho a hacer algo que se encuentra dentro de los límites del ordenamiento jurídico. Así, la licencia es un acto administrativo de autorización por cuya virtud se lleva a cabo un control previo de la actuación proyectada por el ciudadano, de forma que la Administración tiene la obligación de verificar si se ajusta o no a las exigencias del interés público tal como han quedado plasmadas en la ordenación vigente: constituye un acto debido en cuanto que necesariamente “debe” otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable.

Dicho carácter reglado hace que no se planteen dudas sobre la posibilidad de otorgar licencias durante el período de administración en funciones. A modo de ejemplo, la Sentencia del TSJ Castilla-La Mancha de 8 de febrero de 2011 (EDJ 2011/23049) argumenta que no sólo es viable el otorgamiento de licencias (para el caso, licencia de obras y de instalación de aire acondicionado), sino que es plausible que el órgano correspondiente de la Corporación saliente pueda resolver un recurso de reposición interpuesto contra la posible denegación de una licencia como la del supuesto, analizando su relación con el art. 9.3 ROF, relativo a la expiración del mandato de los miembros corporativos:

“Pero mal puede interpretarse como extralimitación de tal mandato reglamentario resolver un recurso de reposición frente a un acto anterior, acto administrativo, por cierto, que con la importancia que sin duda presenta para la parte demandante, no puede calificarse de especialmente significativo desde el punto de vista jurídico dentro de la labor de un Concejal. Como bien argumenta al respecto la Corporación, el precepto está pensado en principio para la aprobación del presupuesto municipal, para actos relevantes en materia contractual o para –añadimos nosotros- disposiciones de carácter general o instrumentos de planeamiento urbanístico, por ejemplo; mas no para un acto de gestión urbanística -licencia de obras- o en materia de actividades clasificadas -licencia de instalación-, supuestos ambos que nos ocupan.”

Huelga decir, por tanto, que si la jurisprudencia reconoce de forma clara la posibilidad de otorgar licencias urbanísticas durante el período de administración en funciones, dicha previsión es extrapolable al ámbito de inspección y control de las actuaciones sujetas al régimen de comunicación previa y declaración responsable, régimen donde la actuación municipal se posterga al momento posterior donde el ciudadano declara a la Administración que se encuentra habilitado para el ejercicio de los derechos objeto de la actuación que se pone en conocimiento del Ayuntamiento.

5º. El ejercicio de la potestad de protección y restauración de la legalidad urbanística (disciplina urbanística) durante el período de administración en funciones

La otra vertiente propia del ámbito de la intervención urbanística en el ordenamiento jurídico es la correspondiente a la disciplina urbanística o, lo que es lo mismo, el ejercicio de la potestad de protección y restauración de la legalidad urbanística, que, como hemos visto al comienzo del presente artículo, resulta indudable que su ejercicio se encuentra incluido dentro del concepto de “administración ordinaria”, por la naturaleza del mismo.

Dicha característica se predica por cuanto el ejercicio de la potestad de protección y restauración de la legalidad urbanística es una actividad que debe ser llevada a cabo sin dilación, por cuanto es una competencia irrenunciable y de inexcusable ejercicio por la administración actuante (en ese sentido, el art. 232 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana; es claro al respecto; en igual sentido, el art. 37 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía; arts. 264 y ss del DLeg 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón; art. 236 del DLeg 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo de Asturias; art. 132 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo de Baleares; arts. 176 y ss del DLeg 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias; arts. 203 y ss de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria; arts. 77 y ss del Decreto 34/2011, de 26 de abril de 2011, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, entre otras normas autonómicas).

Así, la Sentencia del TSJ C. Valenciana de 13 de septiembre de 2013 (EDJ 2013/220628) incide en el necesario ejercicio de dicha potestad, especialmente si nos hallamos ante suelos sujetos a un especial régimen de protección, coincidiendo con el criterio mantenido por la Sentencia del TS de 15 de febrero de 2012 (EDJ 2012/19199).

Teniendo en cuenta, además, la prevalencia de la protección del medio ambiente sobre la ordenación del territorio que el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo -TRLS08- (EDL 2008/89754) consagra, nos lleva a la conclusión de que el ejercicio de dicha potestad no sólo puede, sino que debe ser ejercido cuando sea necesario durante el período de administración en funciones.

Cuestión relacionada con dicha materia es la de la posibilidad de dictar órdenes de ejecución y declaraciones de ruina durante el período de administración en funciones. Así, entendemos que es posible que el Ayuntamiento dicte dicho tipo de órdenes y declaraciones, por cuanto ambas se incardinan en una manifestación del deber de conservación, en aras de mantener las condiciones de salubridad e higiene necesarias (Sentencias del TS de 1 de julio de 2002, EDJ 2002/28745, y de 5 de diciembre de 2001, EDJ 2001/64822; y del TSJ C. Valenciana de 10 de julio de 2006, EDJ 2006/363078).

VI. Conclusiones y recomendaciones

Hemos podido estudiar a lo largo de estas páginas el alcance y contenido que se impone normativamente a los Ayuntamientos cesantes una vez celebradas las elecciones locales. Como ya habrá advertido el lector, el margen de acción que se reserva a las Corporaciones salientes durante este período no está definido de una forma clara, lo que puede dar lugar a no pocas controversias. Aconsejamos, por ello, que los operadores jurídicos locales extremen la prudencia en tanto que no tome posesión la Corporación electa, tratando de armonizar el normal desarrollo de la gestión municipal con el escrupuloso respeto de la capacidad de decisión del futuro gobierno local. Somos conscientes que no siempre resultará sencillo encontrar el adecuado equilibrio entre la adecuada atención de lo cotidiano y la obligación de no comprometer la acción próxima del Ayuntamiento electo. Por ello habrá que examinar de forma minuciosa las circunstancias de cada caso, de acuerdo con las orientaciones ofrecidas en este estudio, a fin de determinar si las actuaciones que se propongan son admisibles o no en Derecho.

VII. Índice de autores y obras citadas

ALONSO HIGUERA, C. Manual del Secretario. Teoría y práctica del Derecho Municipal. Ed. Atelier. Barcelona. 2002, pp. 283 y ss.

CAMPOS ACUÑA, C. El Gobierno Local en funciones: actos de administración ordinaria. Vigo, 2011. Documento accesible en dirección web.

REBOLLO PUIG, M. Comentarios a la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. Ed. Tirant lo Blanch. Valencia. 2006.

SÁNCHEZ MORATÓN, F. El término de duración del mandato, nueva constitución y estructuración de los Ayuntamientos con motivo de la celebración de las elecciones locales de mayo de 2011. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, No 10, Quincena del 30 May. al 14 Jun. 2011, Ref. 1214/2011, pág. 1214, tomo 2, Editorial LA LEY.

Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Derecho Local", el 1 de abril de 2015.