Los vocales ponentes, Wenceslao Olea y Mar Cabrejas, han dado traslado al resto de los miembros del órgano de gobierno de los jueces de sus respectivas propuestas de informe, que contienen diferentes consideraciones.
Propuesta de informe del vocal Wenceslao Olea
La propuesta de informe del vocal Wenceslao Olea hace un examen, con carácter provisional, de la proposición de ley orgánica de amnistía estructurado en dos bloques: el primero realiza un análisis minucioso de su exposición de motivos, teniendo muy presente que es la primera vez que se legisla esta medida de gracia desde la entrada en vigor de la Constitución; y el segundo, tras el estudio de los artículos, realiza una valoración crítica del texto en su conjunto por su inconstitucionalidad y por su deficiente técnica jurídica.
Justificación y encaje constitucional de la ley orgánica de amnistía
Tras el análisis de la exposición de motivos de la proposición de Ley orgánica en el primero de los citados bloques, la propuesta de informe concluye que la motivación de la amnistía tiene, como causa directa e inmediata, el acuerdo de 9 de noviembre de 2023 entre el PSOE y Junts per Catalunya, de manera que la invocación a un pretendido interés general o se asimila con los intereses de ese acuerdo o se deja sin explicar, sin que quepa extraerlo de ninguna otra circunstancia.
Asimismo, afirma que la Constitución, al excluir de manera consciente la amnistía, exige al legislador que justifique la adecuación de la proposición de ley orgánica a todos y cada uno de los valores, principios y condiciones que la norma fundamental impone a la potestad legislativa, lo que no se aprecia en el texto de la norma proyectada. En este sentido, también se pone de manifiesto que ninguno de los preceptos legales vigentes, ni la doctrina del Tribunal Constitucional, ni la jurisprudencia del Tribunal Supremo permiten concluir que la amnistía esté reconocida en nuestro Derecho.
Por lo que respecta a la tramitación parlamentaria elegida, la propuesta de informe considera que es arbitraria y que no se motiva su urgencia, debiendo haberse optado por la vía del proyecto de ley, atendida la excepcionalidad jurídica y la trascendencia social del asunto.
Por otra parte, considera que la proposición de ley orgánica socava el derecho a la igualdad, ya que no se justifica en los adecuados términos de idoneidad y proporcionalidad el trato diferencial más beneficioso de los sujetos abarcados por la amnistía en relación con el resto de los ciudadanos, toda vez que el fundamento que podría justificar el trato discriminatorio es insuficiente y arbitrario.
Afirma también que, conforme a la regulación constitucional, no resulta admisible que el Poder Legislativo pueda dejar sin efecto las decisiones adoptadas por los Tribunales, salvo en los supuestos expresamente autorizados por la Constitución, como ocurre con los indultos particulares acordados por el Ejecutivo. Por esta razón concluye que el texto analizado vulnera el principio de separación de poderes.
A juicio del ponente, la proposición de ley orgánica tampoco supera el juicio de constitucionalidad atendida su naturaleza de ley singular, por cuanto la doctrina constitucional que invoca al respecto no le es aplicable. Tampoco cumple la exigencia de que las causas que la motivan no sean arbitrarias, pues el conjunto del texto no justifica que nos encontremos ante una ley razonable, proporcionada y adecuada a los fines que se pretende conseguir.
Consideraciones técnico-jurídicas sobre el articulado
El ponente de la propuesta de informe considera que la proposición de ley orgánica no delimita con la suficiente y exigible claridad, ni con el adecuado respeto al principio de seguridad jurídica, el ámbito objetivo de la amnistía, pues la amplia indeterminación de los preceptos puede desembocar en interpretaciones jurídicas diversas, provocando que la crítica social sobre la eficacia de la ley se concentre en los órganos judiciales.
En su opinión, resulta imperativa la exclusión del ámbito de la amnistía de todos los delitos de terrorismo conforme a la normativa nacional, que ha traspuesto la Directiva comunitaria citada en la proposición de Ley orgánica, con el fin último de evitar que la amnistía abarque cualquier tipo de acto terrorista cometido en el contexto del proceso independentista. La propuesta de informe llama la atención sobre la omisión que del Código Penal se hace en relación con este delito, con la patente intención de que la tipificación contenida en el Derecho nacional no sea utilizada por los órganos judiciales españoles, y sí directamente la Directiva europea, lo que supone desconocer la naturaleza y forma de aplicación de esta clase de normativa europea.
En relación con los efectos de la amnistía sobre la responsabilidad penal, el ponente señala que la aplicación judicial automática e inmediata de determinados efectos resulta muy difícil de acordar con la premura que se pretende, pues en todo caso requerirá de una motivación que aportará ya, en su caso, los elementos para dictar directamente la resolución definitiva.
También se afirma en la propuesta de informe que dejar sin efecto una orden europea de detención en la forma establecida en el art. 4.b) puede ser contrario al Derecho de la UE, así como que la no suspensión del procedimiento, cuando se haya suscitado una cuestión de inconstitucionalidad o una cuestión prejudicial, no se ajusta a la regulación de esos instrumentos procesales de depuración en sede constitucional y de Derecho de la Unión.
El ponente sugiere la supresión de la tramitación judicial preferente y urgente de la amnistía y con plazos máximos taxativos que el texto prevé, al considerar que va en detrimento de los retrasos ya acumulados en muchos órganos jurisdiccionales del orden penal. Esta regulación perjudicaría, injustificadamente, a los ciudadanos cuyos procedimientos se encuentran pendientes de resolución y sometería a los miembros de la Carrera Judicial a un ritmo de trabajo más intenso del que ya se viene realizando.
También advierte de que la obligatoriedad de la aplicación de oficio de la amnistía no parece permitir que los potenciales beneficiados renuncien a ella, lo que incide directamente sobre el derecho a la presunción de inocencia.
Por último, la propuesta de informe afirma que la atribución al órgano judicial de la facultad de declarar la amnistía de oficio que se establece en la proposición de Ley orgánica contraría principios esenciales de nuestro actual proceso penal, como el principio de oficialidad y el principio acusatorio.
Propuesta de informe de la vocal Mar Cabrejas
Sobre el encaje constitucional de la figura de la amnistía
La propuesta de informe de la vocal Mar Cabrejas sostiene que “el silencio constitucional respecto de la amnistía no significa que exista un vacío jurídico”, ya que la disposición relevante para determinar su anclaje constitucional es el artículo 66.2 de la Constitución Española, que atribuye a las Cortes Generales la potestad legislativa. Así, dice que “no existiendo una prohibición expresa en la Constitución para aprobar una amnistía, el legislador puede adoptar este tipo de medida”, si bien deberá estar sujeta a límites derivados de la Constitución.
Para alcanzar esta conclusión, la ponente analiza los argumentos que sostienen la existencia de una prohibición constitucional implícita de la amnistía y, frente al que afirma que amnistiar no es legislar, señala que en nuestro sistema constitucional el concepto de ley se construye a partir de elementos formales (órgano y procedimiento) y no de las cualidades materiales de su contenido. En definitiva, “una ley de amnistía es excepcional, retroactiva y temporal, pero ello no le priva de la cualidad de ley”.
También expone que si bien el principio de igualdad constituye un límite especialmente riguroso para una ley de amnistía, no cabe derivar del artículo 14 CE una prohibición absoluta ab initio de esta medida, ya que el juicio de igualdad “siempre es un juicio relativo y concreto, que requiere la comparación de situaciones jurídicos concretas”. Y agrega que tampoco supone una intromisión en la reserva de jurisdicción contenida en el artículo 117.3 CE, pues, como toda ley, presupone necesariamente su aplicación por jueces y tribunales en el ejercicio de la función jurisdiccional.
Sobre la constitucionalidad de la proposición de ley
La propuesta de informe dice que la constitucionalidad de una ley de amnistía pasa por acreditar que con ella se persigue un fin legítimo que justifica de forma objetiva y razonable la diferencia de trato dispensada a las conductas delictivas amnistiadas respecto de aquellas otras que no lo son y que, verificada la existencia de ese fin, su concreta regulación debe superar un juicio de proporcionalidad.
La vocal considera, sin embargo, que la formulación de un juicio de ese tipo excede de la función consultiva del Consejo General del Poder Judicial. “No corresponde a este órgano constitucional la competencia para aplicar un canon o test de constitucionalidad a una iniciativa legislativa que ya ha iniciado su tramitación parlamentaria”, pues el control de constitucionalidad tiene por objeto leyes ya perfectas y publicadas y es competencia exclusiva del Tribunal Constitucional.
Consideraciones técnico-jurídicas sobre el articulado de la proposición de ley
La propuesta de informe señala que la proposición de ley describe “con detalle y minuciosidad” en su artículo 1.1 los actos a los que se extiende su ámbito objetivo, pero que también “contiene algunas fórmulas excesivamente abiertas e indeterminadas como ‘cualquier otro acto tipificado como delito que tuviere idéntica finalidad’ (art. 1.1.a) o ‘cualesquiera otros actos tipificados como delitos realizados con idéntica intención’ (art. 1.1.c)”.
En relación con el espacio temporal de los actos amnistiados, dice que la fecha inicial finalmente establecida, el 1 de noviembre de 2011, “no responde a una precisa razón expresada en la exposición de motivos, ni su justificación se desprende del conjunto de la proposición”.
Advierte asimismo de que al incluir en el ámbito de aplicación de la ley los actos cuya realización se hubiera iniciado antes del día 13 de noviembre de 2023, “aunque su ejecución finalizase con posterioridad a esa fecha”, se genera “una suerte de espacio de no responsabilidad que no resulta compatible con el carácter de ley excepcional de la amnistía”.
Sobre la exclusión de los actos que por su finalidad puedan ser calificados como de terrorismo según la Directiva (UE) 2017/541 “y, a su vez, hayan causado de forma intencionada violaciones graves de derechos humanos”, la ponente afirma que “su formulación precisa necesariamente de una interpretación del concepto ‘violaciones graves de los derechos humanos’ que puede generar dudas aplicativas, sobre todo si no se entiende vinculado a la noción empleada por el TEDH”.
Por último, y en relación con el artículo 4, que matiza el efecto suspensivo del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, la propuesta de informe señala que, según la más reciente jurisprudencia constitucional (STC 15/2024 FJ6), la modificación o “complementación” por otra norma de lo dispuesto en la LOTC no supondría una invasión de la reserva de ley del artículo 165 CE. Sin embargo, señala que “modular o eliminar el efecto suspensivo de la cuestión prejudicial no parece que esté al alcance del legislador nacional”.
