URBANISMO

El control municipal de las obras públicas incompatibles con la ordenación urbanística en supuestos de "urgencia o excepcional interés público" (a propósito de la STS de 15 de diciembre de 2014)

Tribuna 01-04-2015

I.- INTRODUCCIÓN: CONCURRENCIA, ENTRECRUZAMIENTO Y PREVALENCIA DE COMPETENCIAS  DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS SOBRE EL TERRITORIO

II.- LA ARTICULACIÓN DE LAS COMPETENCIAS SECTORIALES DEL ESTADO CON LA COMPETENCIA AUTONÓMICA EN MATERIA DE URBANISMO EN LA LEY ESTATAL DE SUELO.

II.1 Concurrencia competencial y evaluación ambiental estratégica de planes y programas. II.2 El carácter preceptivo y vinculante de los informes “determinantes” del artículo 15.3 del TRLS.

III. ESPECIAL REFERENCIA A LA POSIBILIDAD DE EJCUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS CONTRARIAS A LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA.

III.1. El régimen jurídico de los actos de uso del suelo promovidos por la Administración General del Estado en el TRLS y en la legislación autonómica.

A) Alcance subjetivo del deber general de solicitar y obtener previa licencia municipal para realizar cualquier actividad que suponga un uso del suelo.

B) El procedimiento de control municipal en relación con las obras públicas en los supuestos en los que concurran razones de «urgencia o excepcional interés público»

C) Las facultades municipales de reacción en los supuestos de vulneración del procedimiento establecido en la disposición adicional 10. ª del TRLS.

D) La asunción por las Comunidades Autónomas del régimen excepcional de control municipal en relación con las obras públicas autonómicas.

III.2 Jurisprudencia reciente sobre el alcance de la DA 10ª del TRLS08: Las sentencias del Tribunal supremo sobre el proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava)

A) El objeto de las sentencias del Tribunal Supremo de 15 y 16 de diciembre de 2014 sobre el proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava).

B) El marco de referencia de la decisión del TS: Doctrina constitucional y análisis de otros supuestos de control municipal excepcional en la legislación sectorial.

C) Los criterios de gradación de la exigencia de motivación del “excepcional interés público”.

D) Irrelevancia del criterio de la mayor o menor contravención de la ordenación urbanística vigente en el juicio de suficiencia de la motivación del presupuesto del “excepcional interés público”

IV. CONCLUSIÓN

I.- INTRODUCCIÓN: CONCURRENCIA, ENTRECRUZAMIENTO Y PREVALENCIA DE COMPETENCIAS DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS SOBRE EL TERRITORIO

En cualquier actuación con incidencia sobre el territorio, se produce un fenómeno de coexistencia y superposición de títulos competenciales de las diferentes Administraciones territoriales, que es preciso reconducir hacia una unidad dotada de sentido para hacer posible la articulación de los ordenamientos estatal y autonómico en el «supraordenamiento constitucional» .

La Constitución atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia sobre la ordenación del territorio y el Urbanismo (Art. 148.1.3ª). Sobre la base de la premisa anterior, la STC 61/1997, de 20 de marzo llevó a cabo una interpretación sumamente controvertida de la competencia autonómica en materia urbanística que ha sido sintetizada señalando que, según el Tribunal Constitucional, el legislador estatal carece de toda competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo por lo que ni siquiera puede promulgar normas con carácter supletorio en estas materias.

Ahora bien, tras afirmar la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en materia urbanística, la propia STC 61/1997, de 20 de marzo -EDJ 1997/860-, vino a reconocer la existencia de límites de aquella competencia derivados de la titularidad estatal de otras competencias con incidencia sobre el urbanismo.

Es precisamente desde esa perspectiva desde la que procede abordar los criterios que han sido establecidos por el Tribunal Constitucional para racionalizar esa convivencia de competencias concurrentes.

Ciertamente, la puesta en marcha del Estado de las Autonomías dificultó considerablemente la cuestión, desde el momento en que la toma de decisiones sobre la política de ordenación territorial se produce en diferentes niveles territoriales al mismo tiempo, esto es, en el ámbito estatal, autonómico y local, que se superponen sobre el mismo ámbito territorial, dando lugar a una concurrencia y entrecruzamiento de competencias pertenecientes a diferentes instancias que precisan, por tanto, de una no siempre fácil articulación y armonización.

Se explica, así, que sobre esta problemática han recaído frecuentes pronunciamientos del Tribunal Constitucional, que se ha enfrentado a distintos y relevantes conflictos entre las competencias autonómicas y las estatales cuando ambos órdenes de competencias presentan una proyección territorial y urbanística. Pueden citarse, en este sentido, y a título de ejemplo, las sentencias del Tribunal Constitucional que han resuelto conflictos sobre problemas relativos a la construcción de casas cuartel de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado (STC 56/1986, de 13 de mayo -EDJ 1986/56-); la Ley de Aguas en lo relativo a los planes hidrológicos y las obras hidráulicas estatales (STC 227/1988, de 29 de noviembre -EDJ 1988/543-); la Ley de Costas y las obras estatales en la zona marítimo-terrestre (STC 149/1991, de 4 de julio -EDJ 1991/7286-); la legislación estatal del suelo (STC 61/1997, de 20 de marzo -EDJ 1997/860-); la Ley de Puertos del Estado y la Marina Mercante y las obras portuarias (STC 40/1998, de 19 de febrero -EDJ 1998/881-); el Reglamento General de Carreteras; a la ordenación de las actuaciones de planificación de  usos y obras en los aeropuertos de interés general (STC 204/2002, de 31 de octubre -EDJ 2002/44859-); o, más recientemente, el establecimiento de fórmulas de colaboración bilateral entre la Administración General del Estado y la Generalidad de Cataluña para la aprobación del plan integral de protección del Delta del Ebro (STC 195/2012, de 31 de octubre -EDJ 2012/252597-).

En estos y otros casos, el TC ha sentado una doctrina que permite concluir que la articulación de las competencias concurrentes sobre un mismo territorio debe realizarse normalmente acudiendo a fórmulas de cooperación; pero, también, que si la colaboración no posibilitara solventar las situaciones de conflicto planteadas, “la decisión final corresponderá al titular de la “competencia prevalente”, prevalencia que la jurisprudencia constitucional reconoce a las competencias sectoriales específicas de titularidad estatal.

II.- LA ARTICULACIÓN DE LAS COMPETENCIAS SECTORIALES DEL ESTADO CON LA COMPETENCIA AUTONÓMICA EN MATERIA DE URBANISMO EN LA LEY ESTATAL DE SUELO.

II.1 Concurrencia competencial y evaluación ambiental estratégica de planes y programas.

Uno de los ámbitos en los que la necesaria cooperación entre las distintas administraciones territoriales con competencias sobre el territorio debe necesariamente producirse, en cumplimiento de un expreso mandato legal, es el de la evaluación ambiental estratégica de planes y programas. En sintonía con la creciente preocupación por el desarrollo sostenible el artículo 15 del TRLS08 reitera la obligación de someter a evaluación ambiental todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, sin perjuicio de la ulterior evaluación del impacto ambiental de los proyectos necesarios para su ejecución.

La sujeción del planeamiento urbanístico a un procedimiento de evaluación ambiental estratégica destinado a asegurar desde el primer momento la integración en la toma de decisiones sobre planes y programas públicos de las repercusiones previsibles sobre el medio ambiente de las actuaciones inversoras tiene su origen en la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento y del Consejo, de 27 de junio de 2001 (cuyo efecto directo ha sido reconocido por la STS 8 de octubre de 2013, RC 2786/2010 -EDL 2786/2010-, partiendo de la caracterización de la misma como una norma suficientemente precisa e incondicional como para permitir su directa aplicación, de conformidad con la doctrina establecida al respecto por el TJUE [STJUE, Sala 2ª, de 22-12-2010 , nº C-444/2009, número C-456/2009 -EDJ 2012/47715- ]) que fue traspuesta, con retraso, a nuestro Derecho por la Ley estatal 9/2006, de 28 de abril, hoy derogada por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

II.2 El carácter preceptivo y vinculante de los informes “determinantes” del artículo 15.3 del TRLS.

El mismo artículo 15 del TRLS de 2008 -EDL 2008/89754- ha procedido a ampliar el ámbito de la necesaria cooperación de las administraciones públicas territoriales, con competencias incidentes sobre el territorio, al prever la necesidad de que en la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización se recaben los informes de la Administración Hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos suficientes para satisfacer las nuevas demandas, de la Administración de costas sobre el deslinde y la protección del dominio público marítimo-terrestre y de las Administraciones competentes en materia de carreteras y demás infraestructuras acerca del impacto sobre aquéllas y éstas de la actuación proyectada; estableciendo el párrafo final del artículo 15.3 del TRLS08 que “Los informes a que se refiere este apartado serán determinantes para el contenido de la memoria ambiental, que solo podrá disentir de ellos de forma expresamente motivada.”

La exigencia del informe de la Administración Hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos suficientes para satisfacer las nuevas demandas planteadas por los desarrollos urbanísticos proyectados, incorporada al artículo 15.3 del TRLS08 -EDL 2008/89754-, completa la regulación inicial contenida en el artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas. Este último precepto exige que la Confederación Hidrográfica emita un informe previo sobre los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico que hayan de aprobar tanto las Comunidades Autónomas como las Entidades Locales, que debe pronunciarse sobre la afectación al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía; y, también, sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer las nuevas demandas de recursos hídricos, precisando que el informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto.

El informe se configura así como un instrumento de coordinación entre la competencia estatal en materia de planificación hidrológica, y la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo; y, en relación con el mismo, ha establecido el Tribunal Supremo el carácter preceptivo -sin que pueda postergarse la exigibilidad del informe hasta el momento en que se produzca el desarrollo reglamentario al que se refiere el artículo 25.4 del TRLA -EDL 2001/24107- (Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de abril de 2012, RC 2263/2009 -EDJ 2013/192541- y de 25 de septiembre de 2012, RC 3135/2009) y vinculante -en cuanto a la preservación de las competencias del Estado- de todos los informes “determinantes” a los que alude el artículo 15.3 del TRLS08 -EDL 2008/89754-, (Cfr., Sentencia de 23 de enero de  2013, RC 3832/2009 -EDJ 2013/4638-, entre otras con similar fundamentación).

Según el Tribunal Supremo a la anterior conclusión coadyuva el que la regla del artículo 15.3 -EDL 2008/89754- deba ponerse en relación con la disposición adicional 2ª, apartado 4º, de la Ley 13/2003, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que establece, literalmente, que “La Administración General del Estado, en el ejercicio de sus competencias, emitirá informe en la instrucción de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales.

Estos informes tendrán carácter vinculante, en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado, y serán evacuados, tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada, en el plazo máximo de dos meses, transcurrido el cual se entenderán emitidos con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del procedimiento de aprobación, salvo que afecte al dominio o al servicio públicos de titularidad estatal. A falta de solicitud del preceptivo informe, así como en el supuesto de disconformidad emitida por el órgano competente por razón de la materia o en los casos de silencio citados en los que no opera la presunción del carácter favorable del informe, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en aquello que afecte a las competencias estatales”; concluyendo el Tribunal Supremo sobre la relación existente entre el artículo 15.3 de la Ley del Suelo y la disposición adicional 2ª, apartado 4º, de la ley 13/2003, que lo que lo que uno y otro precepto vienen a  establecer, es el carácter  no ya determinante sino vinculante del informe estatal, por más que no  en todos sus extremos y consideraciones (es decir, de forma omnicomprensiva), sino sólo en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado (Sentencias de 24 de abril de 2012 (RC 2263/2009) -EDJ 2012/93700-, 25 de septiembre de 2012 (RC 3135/2009) -EDJ 2012/213299-, 23 de enero de 2013 (RC 3832/2009) -EDJ 2013/4638- y 18 de marzo de 2014 (recurso de casación 3310/2011) -EDJ 2014/38957-.
Hasta el establecimiento del criterio jurisprudencial al que acaba de hacerse referencia, la cuestión del alcance efectivo del informe de las Confederaciones Hidrográficas sobre la suficiencia y disponibilidad de los recursos hídricos demandados por los proyectos de nuevos desarrollos urbanísticos; y, en general, la de la significación de los informes sobre la afectación al dominio público estatal previstos en el artículo 15.3 del TRLS08 -EDL 2008/89754- (y antes en la LS de 2007) había sido objeto de importantes discrepancias doctrinales.
En su origen, la tesis que postulaba el carácter no vinculante del informe del artículo 15.3 del TRLS08 -EDL 2008/89754- fue sostenida por aquellos que, esencialmente, razonaban  sobre la inexistencia de norma legal que estableciera tal caracterización del informe, y la consiguiente imposibilidad de apreciar la fuerza vinculante del mismo al amparo de la regla contenida en el artículo 83.1 de la LRJPAC. Ocurre que, como se ha dicho, la interpretación sistemática efectuada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo de los artículos 15.3 del TRLS08  y la Disposición Adicional 2ª de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, del contrato de concesión de obras públicas -EDL 2003/9564- enerva la virtualidad de la tesis anterior.
Desde otra perspectiva, el carácter no vinculante del informe ha sido sostenido sobre la base de la afirmación de la competencia autonómica exclusiva en materia de urbanismo y la negación de la posibilidad de que las Confederaciones Hidrográficas se conviertan en una administración de quien dependan las decisiones urbanísticas, argumento que, en todo caso, resulta incompatible con la afirmación jurisprudencial según la cual cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva, lo hace bajo la consideración de que la adjudicación competencial a favor del Estado presupone la concurrencia de un interés general superior al de las competencias autonómicas (STS de 30 de septiembre de 2013, RC 5208/2010 -EDJ 2013/187405-).

La caracterización de los informes del artículo 15.3 del TRLS08 -EDL 2008/89754- como no vinculantes y la necesidad de que, en caso de conflicto, el órgano jurisdiccional tenga que sopesar las razones de las administraciones enfrentadas –la estatal, de una parte y la autonómica o local por otra- ha sido justificada, también, en relación con la dicotomía entre informes vinculantes y no vinculantes que identifica los primeros con aquellos que se refieren a la intangibilidad o funcionalidad del bien; y, los segundos, con los que se refieren a la incidencia genérica de la ordenación urbanística proyectada en el dominio público estatal. El carácter vinculante de los informes determinantes previstos en el artículo 15 del TRLS08 se hace depender, así, de la necesaria ponderación judicial del alcance material del informe, al tiempo que se enfatiza la facultad de la Administración autonómica de disentir motivadamente de los mismos. En realidad, la contradicción existente entre esta última tesis y la afirmación jurisprudencial del carácter vinculante de los informes del artículo 15.3 del TRLS08 debe ser matizada en la medida en que la afirmación por el Tribunal Supremo del carácter vinculante “sin ambages” del informe estatal sobre suficiencia de recursos hídricos no se predica del citado informe en todos sus extremos sino en relación con la preservación de las competencias estatales, lo que permite compatibilizar el valor vinculante del informe con la hipotética posibilidad de que la administración urbanística autonómica pueda disentir del informe, siempre y cuando el sustento de tal apartamiento motivado radique en “consideraciones propias del legítimo ámbito de actuación y competencia del órgano decidor”, sin invadir lo que “sólo a la Administración del Estado y los órganos que en ella se insertan corresponde valorar, pues no está en manos de las Comunidades Autónoma disponer de la competencia exclusiva estatal.”. (STS de 24 de abril de 2012, RC 2263/2009 -EDJ 2012/9370- y STS de 25 de septiembre de 2012, RC 3135/2009 -EDJ 2012/213299-)

III. ESPECIAL REFERENCIA A LA POSIBILIDAD DE EJCUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS CONTRARIAS A LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA.

III.1. El régimen jurídico de los actos de uso del suelo promovidos por la Administración General del Estado en el TRLS y en la legislación autonómica.

A) Alcance subjetivo del deber general de solicitar y obtener previa licencia municipal para realizar cualquier actividad que suponga un uso del suelo.

El deber general de solicitar y obtener previa licencia municipal para realizar cualquier actividad que suponga un uso del suelo alcanza, con carácter general, a cualquier sujeto público o privado. La regla fue introducida en nuestro derecho urbanístico por el Texto Refundido de 1976 con el fin de reforzar al límite el control de todo tipo de obras, control del que antes escapaban con facilidad las Administraciones Públicas y las entidades, organismos y empresas de ellas dependientes.

El artículo 180.1 del TRLS de 1976 estableció, en términos concluyentes que «los actos relacionados en el artículo 178 que se promuevan por órganos del Estado o Entidades de derecho público que administren bienes estatales estarán igualmente sujetos a licencia municipal». Este precepto pasó luego al artículo 244 Texto Refundido de 1992 y de ahí a la vigente Disposición Adicional Décima del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS08) -EDL 2008/89754-.

B) El procedimiento de control municipal en relación con las obras públicas en los supuestos en los que concurran razones de «urgencia o excepcional interés público»

El principio general así establecido admite, sin embargo, matizaciones en relación con ciertas obras públicas estatales «cuando razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan», matizaciones que afectan, más que al principio mismo de sometimiento de dichas obras o actividades al control municipal previo, a la forma de realizar ese control. En efecto, en los supuestos indicados el control en cuestión se articula no ya a través de la solicitud formal de una licencia por el ente público interesado, sino mediante la remisión por el Ministro competente por razón de la materia al Ayuntamiento del proyecto relativo a la obra o actividad de que se trate «para que en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con el planeamiento urbanístico en vigor».

En caso de apreciarse la disconformidad, el expediente se remitirá por el Departamento interesado al de Vivienda para su elevación al Consejo de Ministros, a quien faculta para arbitrar la discrepancia y adoptar la decisión más conforme al interés público, previo informe de la Comunidad Autónoma que se deberá emitir en el plazo de un mes. Si dicha decisión fuera favorable a la ejecución del proyecto el Consejo de Ministros ha de ordenar al propio tiempo la iniciación del procedimiento de modificación o revisión del plan en los términos establecidos por la legislación urbanística aplicable. Con ello se pretende, no ya «salvar la cara» o «guardar las formas», legalizando a posteriori una obra ilegal, sino algo muy importante objetivamente y es asegurar la correcta inserción de la obra que el interés público hace inevitable en el contexto de la ordenación territorial, que esa obra puede alterar sustancialmente. (Vid. TR. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ “Manual de Derecho Urbanístico”. Civitas, Madrid, 2014, pág.202)

C) Las facultades municipales de reacción en los supuestos de vulneración del procedimiento establecido en la disposición adicional 10. ª del TRLS.

La disposición adicional 10.ª del TRLS -EDL 2008/89754- asegura al Ayuntamiento la intangibilidad de las facultades de reacción que de ordinario le incumben para frenar las iniciativas públicas que no se acomoden a este procedimiento especial de control o que, de un modo u otro, lo eludan y, en concreto, la de suspender la ejecución de las obras en curso, con la única excepción de las obras que afecten directamente a la defensa nacional, supuesto en el que el precepto citado refiere la facultad de suspensión al Consejo de Ministros, que la ejercitará, en su caso, a propuesta del Ministerio de Vivienda a solicitud del propio Ayuntamiento, previo informe del Ministerio de Defensa.

D) La asunción por las Comunidades Autónomas del régimen excepcional de control municipal en relación con las obras públicas autonómicas.

El régimen excepcional de control municipal descrito es hoy de aplicación a las Comunidades Autónomas, con intervención de los órganos correspondientes de las mismas, cuando se trata de obras promovidas por ellas o por Entidades de derecho público que administren sus bienes. Así lo estableció en su día el artículo 244.5 del Texto Refundido de 1992 -EDL 1992/15748- y así se establece hoy sin excepción por las Leyes autonómicas.

III.2 Jurisprudencia reciente sobre el alcance de la DA 10ª del TRLS08: Las sentencias del Tribunal supremo sobre el proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava)

A) El objeto de las sentencias del Tribunal Supremo de 15 y 16 de diciembre de 2014 sobre el proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava).

El 3 de diciembre de 2010, el Vicepresidente Primero del Gobierno y Ministro del Interior, dictó resolución por la que declaró el proyecto de obras de construcción de un nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava) de excepcional interés público, al amparo de lo previsto en la Disposición Adicional Décima del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo -EDL 2008/89754-. El origen de la necesidad de la construcción del nuevo acuartelamiento se remonta a la demolición del anteriormente existente en el mismo emplazamiento como consecuencia de los desperfectos ocasionados en el mismo por un atentado terrorista.

En sesiones celebradas el 16 de septiembre de 2011 y 16 de marzo de 2012, el Consejo de Ministros autorizó ---y ratificó--- la ejecución del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava).

La sentencia de la Audiencia Nacional de 4 de diciembre de 2013 declaró la ilegalidad de la decisión del Vicepresidente Primero del Gobierno y Ministro del Interior a que se ha hecho referencia, pero, en sentencias de 15 -EDJ 2014/278037-  y 16 de diciembre de 2014  -EDJ 2014/278038- –deliberadas conjuntamente por la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo- el Alto Tribunal casó la citada sentencia de la Audiencia Nacional y desestimó el recurso directo interpuesto contra los Acuerdos del Consejo de Ministros que autorizaban y ratificaban la ejecución del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano, al apreciar – en contra del criterio sostenido por la Audiencia Nacional- la concurrencia de razones excepcionales de interés público para ello.

B) El marco de referencia de la decisión del TS: Doctrina constitucional y análisis de otros supuestos de control municipal excepcional en la legislación sectorial.

Con el propósito de contextualizar su ulterior pronunciamiento, la STS de 15 de diciembre de 2014 (RC 254/2014) -EDJ 2014/278037- alude, en primer lugar, a la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en la STC 56/1986, de 13 de mayo -EDJ 1986/56-, producida a propósito del anterior artículo 180 del Texto refundido de 1976 -EDL 1976/979- al hilo de un conflicto positivo de competencias entre el Gobierno Vasco y el Estado en la que el TC avaló la constitucionalidad del procedimiento de control municipal en relación con las obras públicas contrarias a la ordenación urbanística vigente en los supuestos en los que concurran razones de «urgencia o excepcional interés público» antes descrito. La Sala recuerda que la citada doctrina constitucional, desde la óptica competencial, sería posteriormente precisada por la STC 149/1998, de 2 de julio -EDJ 1998/8781-, en la que, el TC vino a concluir que “el Estado podrá ejercer la facultad de acordar la ejecución de proyectos de obras, actividades o servicios que puedan resultar eventualmente contrarios con las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial o las de los planes urbanísticos cuando lo haga en uso de una competencia reservada ex art. 149.1 C.E. y siempre que se den los presupuestos que se señalaban en el art. 180 T.R.L.S. (1976) y que hoy recoge el vigente art. 244 T.R.L.S. (1992), es decir, razones de urgencia o excepcional interés público, de forma que sólo acudiendo a lo preceptuado en dicho artículo sea posible el ejercicio de las referidas competencias (STC 56/1986, fundamento jurídico 3º)”.

Con el mismo propósito de encuadre de la problemática concretamente concernida refiere seguidamente la Sala un catálogo de los supuestos que constituyen el ejemplo paradigmático de las limitaciones de la potestad de planeamiento que se derivan de la incidencia sobre el territorio de competencias sectoriales, cual es, sin duda, el de los informes vinculantes previstos por la legislación sectorial estatal respecto de los instrumentos de ordenación del territorio.

Alude en concreto el Tribunal Supremo a las previsiones establecidas al respecto en (i) la Disposición Adicional Primera de la LRSV -EDL 1998/43304- ---y, actualmente, en la Disposición Adicional 2ª del mismo TRLS08 -EDL 2008/89754- --- respecto de la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cualquiera que sea su clase y denominación, que incidan sobre terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional, (ii) la nueva y vigente Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, (iii) la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio -EDL 1988/12663-, (iv) el Real Decreto 2591/1998, de 4 diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio -EDL 1998/46026-, en ejecución de lo dispuesto por el artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social -EDL 1996/17822-, (v) el artículo 160 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre respecto de las infraestructuras ferroviarias, (vi) el artículo 117 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas -EDL 1988/12636-, modificada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas,(vii) el artículo 56 del vigente Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante -EDL 2011/227165-, (viii) el artículo 127 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (norma que procede de la Ley 46/1999, de 13 de diciembre -EDL 1999/63732-).

C) Los criterios de gradación de la exigencia de motivación del “excepcional interés público”.

Adentrándose ya en el análisis de la cuestión de fondo planteada por la Administración estatal recurrente, la Sala, tras dar cuenta de la vigencia actual de la exigencia de motivación de los actos administrativos con sustento en el acervo del derecho Administrativo español, la doctrina constitucional y el Derecho de la Unión Europea –concretamente el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 relativo al “Derecho a una buena Administración”, actualmente integrado en el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Lisboa), de 13 de diciembre de 2007, ratificado por Instrumento de 26 de diciembre de 2008- -EDL 2008/379339- precisa la necesidad de modular la doctrina jurisprudencial referida, para adaptarla al concreto caso enjuiciado y concluye que (i) lo que resulta exigible a la motivación de los actos administrativos es que la misma sea suficientemente indicativa, lo que significa que su intensidad y  extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, e implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve (criterio jurisprudencial que se reitera en las SSTS de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1998 -EDJ 1998/6099- y 14 de diciembre de 1999), (ii) la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto, (iii) la ponderación casuística de las circunstancias concurrentes exigirá, en su caso, tomar en consideración el carácter exorbitante de la potestad que fundamenta la actuación administrativa ejercitada (ya que este carácter, también impone una mayor exigencia de motivación).

Partiendo de las anteriores premisas la Sala hace un pormenorizado repaso de las circunstancias fácticas con incidencia sobre la justificación del proyecto de obras de construcción del nuevo acuartelamiento de la Guardia Civil en Legutiano (Álava) para proceder a su contraste con las concurrentes en los diversos pronunciamientos efectuados por el Tribunal Supremo en aplicación de la Disposición  Adicional Décima del TRLS -EDL 2002/15748- (Sentencias del Tribunal Supremo de 6 de octubre de 1998 -EDJ 2014/278037-;26 de diciembre de 2001 -EDJ 2001/52270-; 18 de diciembre de 2002 -EDJ 2002/55820-; 9 de octubre de 2003 -EDJ 2003/111210-; 24 de abril de 2013 -EDJ 2013/127589- ;27 de marzo de 2003 -EDJ 2003/7023-; 5 de abril de 2006 -EDJ 2006/65417- y 12 de diciembre de 2012 -EDJ 2012/284056-.)

El anterior juicio de contraste lleva la Sala a declarar (si bien que con un voto particular formulado por el Magistrado de la Sala Excmo. Sr. D Eduardo Calvo Rojas) la suficiencia de la motivación de los acuerdos impugnados –que apela a la necesidad de “mantener la capacidad logística y operativa de la Guardia Civil en la zona”- en atención al carácter determinante de las circunstancias fácticas concurrentes cuales son, a juicio de la Sala, (i) que no se trata, en el supuesto de autos, de una actuación (construcción de un cuartel de la Guardia Civil) fruto de una voluntaria decisión o planificación administrativa previa, sino, al contrario, de una necesaria actuación, consecuencia de un evento sorpresivo y excepcional, (ii) que el destino del edificio no era la ubicación de los elementos personales y materiales necesarios para el ejercicio de cualquier política o actuación voluntaria o contingente del Gobierno, sino, más al contrario, de una edificación tendente al cumplimiento de una exigencia constitucional, ya que, como señala el artículo 104 de la Constitución -EDL 1978/3879-, “Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana”, a la que “toda persona tiene derecho”, de conformidad con el artículo 17 de la misma Constitución, (iii) que debe descartarse toda referencia a la que hubiera sido una posible actuación tendente a la reconstrucción del cuartel, tras sufrir el atentado, aprovechando los restos o partes no dañados por la explosión, esto es, mediante su conservación o consolidación arquitectónica, (iv) que, igualmente, debe descartarse la posibilidad de “reproducción”, cual “clonación arquitectónica”, en el año 2010, de un edificio que databa del inicio de los años cincuenta.

D) Irrelevancia del criterio de la mayor o menor contravención de la ordenación urbanística vigente en el juicio de suficiencia de la motivación del presupuesto del “excepcional interés público”

Con todo, quizá la cuestión de mayor enjundia doctrinal abordada por la STS de 15 de diciembre de 2014 -EDJ 2014/278037- es la referida al análisis de los presupuestos de activación del procedimiento especial de control municipal en relación con las obras públicas contrarias a la ordenación urbanística en los supuestos en los que concurran razones de «urgencia o excepcional interés público». La Sala considera “estéril toda discusión acerca de la legalidad del proyecto presentado al Ayuntamiento, por parte del Ministerio del Interior” y enfatiza que lo determinante para que resulte habilitada la decisión del Consejo de Ministros, ordenando la ejecución de las obras del proyecto, así como el inicio del procedimiento tendente a la modificación del planeamiento municipal, es la concurrencia de las tres circunstancias siguientes:

1ª. Efectiva existencia de razones de urgencia o -en el caso de autos- de “excepcional interés público”, en los supuestos en que lo promovido sean actuaciones urbanísticas sujetas a intervención municipal previa.

2ª. Manifestación municipal de disconformidad del proyecto con la “ordenación urbanística en vigor”, para lo que cuenta con el plazo de un mes.

3ª. Informe previo, en el plazo de otro mes, del órgano competente de la Comunidad Autónoma.

De todo ello infiere la Sala que “La legalidad del proyecto es irrelevante, pues, realmente, lo habilitante de la decisión del Consejo de Ministros es, justamente, lo contrario; esto es, la manifestación de la ilegalidad del mismo, por parte de la Administración local, y, en consecuencia, la inviabilidad de la licencia”.

Pues bien, dando un paso más en la línea argumentativa expuesta, la sentencia añade a continuación que –en contra de lo que parece deducirse de la Sentencia dictada en primera instancia por la Audiencia Nacional- la existencia o no de excepcionales razones de interés público es algo que no cabe establecer “en función de la mayor o menor discrepancia con la normativa urbanística de referencia, cual si fuera precisa una mayor o mas intensa motivación en los casos en los que el grado de discrepancia fuera de más intensidad”; y todo ello porque el excepcional interés público “no es un parámetro que fluctúe, se altere o se intensifique en función de la mayor o menor discrepancia con la legalidad urbanística, pues el expresado se trata de un concepto jurídico indeterminado cuya determinación se lleva a cabo en función de otros elementos ---de muy variada índole--- propias de cada concreta actuación.”

IV. CONCLUSIÓN

La evolución de la doctrina jurisprudencial y constitucional en relación con el procedimiento de control municipal de las obras públicas incompatibles con la ordenación urbanística, permite, a día de hoy, afirmar que:

(i) La articulación de las competencias concurrentes sobre un mismo territorio debe realizarse normalmente acudiendo a fórmulas de cooperación; pero, si la colaboración no hiciera posible solventar las situaciones de conflicto planteadas, la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente, prevalencia que la jurisprudencia constitucional reconoce a las competencias sectoriales específicas de titularidad estatal.

(ii) La virtualidad del procedimiento de control municipal de las obras públicas incompatibles con la ordenación urbanística, es la de asegurar la correcta inserción de la obra que el interés público hace inevitable en el contexto de la ordenación territorial

(iii) La tradicional exigencia de motivación de los actos administrativos debe ser objeto de modulación en relación con el presupuesto habilitante de la modalidad excepcional de control municipal establecida por la DA 10ª del TRLS08 -EDL 2008/89754- (y las disposiciones autonómicas equivalentes) en la medida en que el mismo apela a conceptos jurídicos indeterminados - la urgencia o excepcional interés público- que es preciso integrar conforme a las circunstancias de cada supuesto concreto

(iv) El análisis de los presupuestos de activación del procedimiento especial de control municipal en relación con las obras públicas contrarias a la ordenación urbanística vigente, en los supuestos en los que concurran razones de «urgencia o excepcional interés público» debe excluir toda discusión acerca de la legalidad urbanística del proyecto presentado al Ayuntamiento. Ello es así por cuanto como precisa la STS de 15 de diciembre de 2014 (RC 254/2014) -EDJ 2014/278037- el excepcional interés público “no es un parámetro que fluctúe, se altere o se intensifique en función de la mayor o menor discrepancia con la legalidad urbanística.”

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", el 1 de abril de 2015.

El control municipal de las obras públicas incompatibles con la ordenación urbanística en supuestos de “urgencia o excepcional interés público” (a propósito de la STS de 15 de diciembre de 2014)
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