URBANISMO

El suelo urbano o suelo urbano consolidado. Potestades del planificador para su clasificación. Obligaciones del propietario, cesiones. Su valoración.

Tribuna 01-04-2013

1. Introducción.

El presente trabajo tiene por objeto expresar la caracterización del suelo, hoy definido como urbanizado, que en la normativa estatal precedente y aún en las legislaciones de la diversas comunidades autónomas se conceptúa como urbano -aunque el concepto no es exactamente coincidente, sin que en el presente momento podamos extendernos en esta cuestión-, común o consolidado, y ello para perfilar el concepto de este último suelo urbano consolidado, en cuanto a las posibilidades del planificador para clasificar el mismo y la consecuencia de esta planificación en orden a materializar el aprovechamiento que le es conferido por el plan, su eventual participación en las cargas de urbanización, y en relación con ello su régimen valorativo en el supuesto de ejecución del planeamiento por el sistema de expropiación.

Se ha de partir, por lo tanto, de la conceptuación que en la actualidad se efectúa en la legislación vigente sobre el suelo clasificado como urbanizado, al que se refiere el artículo 12.2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley del suelo -EDL 2008/89754-, al expresar que "Se encuentra en la situación de suelo urbanizado el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento". En este tipo de suelo así definido, se integra obviamente el suelo urbano consolidado, aún conceptuado como tal en las diversas legislaciones autonómicas, aunque también se apunta a la inclusión del suelo urbano de tipo común, que por sus caracteres urbanísticos no puede considerarse incluido en la legislación básica estatal como suelo rural. En las normas supletorias estatales, el artículo 78 del Texto Refundido de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto 3046/1976, de 9 de abril -EDL 1976/979-, incluía en este tipo de suelo a los terrenos ubicados "en áreas consolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie".

En el presente trabajo lo que se quiere reflejar es el régimen de carácter general del reiterado suelo urbano consolidado, y ello desde la perspectiva de las facultades del planificador para delimitarlo, que constituye un "prius" respecto a todo el régimen ulterior del mismo, que hemos de adelantar ya que viene definido por la vinculación a los caracteres fácticos de este suelo, caracteres que son expresivos de haber sido ya previamente urbanizado, lo que supone que ordinariamente no deberá integrase en procesos tendentes a la urbanización, en cuanto que ostentara la condición de solar, ni consiguientemente participar en las cargas inherentes a su transformación en suelo urbanizado, en cuanto que se encontrara en tal situación de urbanizado al ser clasificado como suelo urbano consolidado por el planificador. Esta posibilidad de urbanización en este tipo de suelo ha de entenderse dotada de cierta excepcionalidad, pues por su propio concepto ya reune normalmente los servicios precisos para su consideración como solar y solo será precisa, en su caso una urbanización complementaria para llegar a tener esta consideración o la que fuera precisa en regularización de parcelas (así se desprende del artículo 18.2 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, Ley 5/199, de 18 de abril -EDL 1999/61722-). En conexión con ello en la valoración de este tipo de suelo se ha de estar, asimismo, a la naturaleza propia del mismo, pues precisamente fueron sus caracteres fácticos –su inclusión en la trama urbana por estar ya urbanizado- los que obligaron al planificador a incluirlo como tal, y en multitud de ocasiones ya podría estar materializado, se insiste, el aprovechamiento conferido por el planeamiento, por lo que no podrá deducirse en el reiterado suelo, en ejecución del planeamiento, en tal hipótesis gastos de urbanización, ni participar en la realización de cesiones para viales o equipamiento, como corresponde a otros suelos en que la urbanización no se encuentra completa, como es el caso del suelo urbano común. Se trata, en definitiva, de determinar el estatuto de la propiedad de este tipo de suelo definiendo el haz de facultades que forman su contenido en algunos aspectos básicos del mismo.

Y ello siempre partiendo de que los legisladores autonómicos, a quienes primordialmente corresponde la regulación de esta materia, como es obvio en el reparto competencial constitucionalmente establecido, cuestión pacifica desde la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Pleno del Tribunal Constitucional -EDJ 1997/860-, continúan distinguiendo entre suelo urbano común y suelo urbano consolidado (1), lo que legitima que en el presente trabajo se deba seguir efectuando la clasificación clásica del suelo urbano.

2. Las potestades del planificador en la delimitación del suelo urbanizado o urbano consolidado.

En esta materia es una premisa incuestionada el partir de la consideración de que nos encontramos ante una potestad sumamente reglada, conforme a la cual la determinación de lo que sea suelo urbano consolidado viene definida por lo que se ha expresado en fase gráfica de la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la fuerza normativa de lo fáctico. Se ha de estar por lo tanto a lo que sean los caracteres del suelo para que podamos encontrarnos ante un suelo urbanizado –concepto más próximo al urbano "in genere"- o si se quiere ante el concepto más restringido de suelo urbano consolidado, que es la perspectiva que inspira este trabajo, aún denominado así, según ya se ha dicho, en las legislaciones autonómicas, que es aquél que reúne ya los caracteres necesarios para ser destinado a los fines para los que se encuentra calificado en el Plan, sin necesidad de actuaciones previas de urbanización, que ya se realizaron en estadios previos, a salvo de que puedan llevarse a cabo actuaciones aisladas de normalización de las parcelas (2) o las complementarias que fueran precisas para obtener la condición de solar. Pues bien, en cuanto a la potestad de planificación y delimitación de este suelo, con el carácter reglado que hemos expresado, se ha de aludir a la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 2011 -EDJ 2011/298349-, que expresa lo siguiente: la Administración no efectúa una potestad discrecional, sino reglada, pues ha de definirlo en función de la realidad de los hechos, de manera que, en base a la situación fáctica que ofrece la realidad en el momento de planificar. Y añade dicha sentencia que a la hora de planificar el legislador está vinculado por la "fuerza normativa de lo fáctico", siendo, además necesario que el suelo se encuentre incluido en la "malla urbana" de la ciudad" (3).

De conformidad con los precedentes razonamientos hemos de considerar que la clasificación del suelo como consolidado requiere, como hemos dicho, que dicho suelo cuente con todos los servicios que habilitan para cumplir el destino que le ha conferido el Plan en la concreta calificación urbanística que el mismo le ha otorgado. De esta forma a la hora de planificar se ha clasificado como tal suelo, al haberse producido en estadios previos de la ejecución urbanística del planeamiento precedente el cumplimiento de la carga de urbanización, las cesiones y los demás deberes que pesan sobre la propiedad, siempre a salvo de las que complementariamente, y con cierto carácter restrictivo, puedan exigirse para finalizar el estadio final que es la obtención de la condición de solar, de no reunirse ya previamente. Por ello, a título de ejemplo, ha de decirse que desde un suelo que en el anterior planeamiento era clasificado como rústico, difícilmente podrá pasar a considerarse en la planificación efectuada en el nuevo como urbano consolidado, pues ello sería, normalmente, expresivo de que se han producido actuaciones de uso del suelo que no serían conformes con el planeamiento de aplicación. Es por ello que el legislador en estos casos en algunas legislaciones pone límites a la directa clasificación como suelo urbano consolidado cuando ello suponga un incremento del aprovechamiento conferido por el nuevo planificador en relación con el que anteriormente era conferido. Este es el caso del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León que pone restricciones a la directa adquisición de la condición de suelo urbano consolidado, desde la clasificación previa de rústico, y así el artículo 26.1.d) del referido Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero -EDL 2004/973- (4), considera que si se produce un incremento del aprovechamiento urbanístico superior al 30 por ciento sobre la ordenación anteriormente vigente, por lo que en este caso la clasificación procedente sería la de suelo urbano común, no siendo "a contrario sensu" posible la clasificación como suelo urbano consolidado, pues siempre se requerirán actuaciones previas de urbanización y efectuar los deberes de cesión en una extensión que no es concebible para el suelo urbano consolidado (5). Ciertamente desde el suelo inicialmente rústico, no puede pasar a considerarse en ningún caso que nos encontramos ante un suelo que ya contiene las dotaciones urbanísticas precisas para pasar a considerarlo suelo urbano ya consolidado, permitiendo los usos propios del mismo, con la posibilidad de materializar el aprovechamiento que corresponda sobre él, sino que será preciso, se insiste, efectuar previamente las actuaciones de urbanización que sean necesarias sobre dicho suelo.

De esta manera es difícilmente concebible que en núcleos diseminados de población (6), que en origen han tenido la calificación de suelo rústico, aunque contasen con la previa autorización de uso excepcional que permitiera realizar usos no previstos inicialmente en el planeamiento, pueda pasarse directamente a la consideración como suelo urbano ya consolidado. Esta situación sería expresiva de algún grado de anomalía, pues es obvio que en este tipo de suelo no se han realizado las actuaciones previas precisas de urbanización ni cumplido los demás deberes de costeamiento de la obra urbanizadora, que -como ya se ha dicho- corresponden a los propietarios de suelo como condición necesaria para materializar el aprovechamiento inherente a este tipo de suelo, que es precisamente lo que patentiza el Plan General de Ordenación al efectuar la clasificación del suelo como tal, confiriendo unos derechos por haberse cumplido los deberes previos que son condición inexcusable para ello, sin perjuicio de las cargas adicionales de urbanización antes referidas.

3. Materialización directa del aprovechamiento conferido en el Plan, respecto al suelo urbano consolidado, sin perjuicio de actuaciones de urbanización complementaria o regularización de parcelas.

La diferencia entre ambos tipos de suelo es por lo tanto esencial, pues si el urbano no consolidado, precisa de unidades de actuación precisas que permitan el desarrollo de la urbanización a través de los sistemas de actuación pertinentes (7) y el cumplimiento de los demás deberes –cesiones y equidistribución-, ello no es necesario, o no tiene la misma intensidad respecto al suelo urbano consolidado, en el que solo es posible la realización de actuaciones aisladas, que permitan la normalización de las parcelas (8), atendiendo a su configuración física, sin que sea definitorio de las mismas el permitir el cumplimiento de los deberes urbanísticos que pesan sobre todos los propietarios de los terrenos caracterizados por un inferior deber de urbanización, deberes que, se insiste, ya habían sido realizados en momentos precedentes, a salvo de la urbanización complementaria para obtener la condición de solar, que siempre ha de entenderse con un cierto carácter restrictivo.

Con arreglo a las precedentes consideraciones se puede llegar a la conclusión de que en el suelo urbano consolidado, en cuanto el mismo ya tuviere dicha consideración de solar, el aprovechamiento otorgado por el Plan ya es susceptible de materialización a consecuencia de las propias previsiones clasificadoras del planeamiento, sin que sean necesarias ordinariamente actuaciones urbanísticas posteriores de planificación o de ejecución del planeamiento previas a la materialización del aprovechamiento conferido por el Plan. Estas obligaciones en suelo urbano consolidado son poco comunes, a no ser que sea preciso adquirir la condición de solar (9), ya que dicho suelo es por definición susceptible de su uso inmediato, conforme a la clasificación y calificación urbanística otorgada por el Plan.

Si insistimos en ello ha de decirse que el suelo urbano consolidado por su propia naturaleza, ya ha efectuado, en cuanto reúna la condición de solar, todas las cesiones previas precisas para ello. Así, el art. 12 de la Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León de 8 de abril -EDL 1999/61722-, establece que tal suelo es "apto para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico", y en dicho suelo el aprovechamiento conferido por el Plan se materializará directamente sobre las parcelas -a salvo del costeamiento de la obra urbanizadora precisa para obtener dicha condición de solar, que ordinariamente ya está presente en este suelo-, sin perjuicio de la normalización de las fincas (así se deduce del artículo 17.3 de la misma Ley -EDL 1999/61722-). Por consiguiente todo establecimiento de cesiones complementarias sobre este suelo desdibuja el concepto del mismo, pues la carga de urbanizar es condición necesaria para poder materializar el aprovechamiento conferido por el Plan, ordinariamente el "ius aedificandi", lo que culmina con que la parcela llegue a ostentar la condición de solar, pero cuando ya se reúne dicha condición, sin perjuicio de la normalización de dicha parcela, la práctica de cesiones ha de entenderse que es excepcional.

En la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 13 de marzo de 2012, recurso contencioso-administrativo número 13/2009 -EDJ 2012/145907-, se analiza precisamente el supuesto relativo a si es lícito en este tipo de suelo exigir cesiones para ejecución de viales, según preveía el Plan en suelo urbano ya consolidado, teniendo ya previamente la parcela la condición de solar y encontrarse edificada y llega a la conclusión de que so pretexto de efectuar la normalización de las fincas no es posible efectuar tales cesiones, que llegan a desdibujar el concepto de dicho suelo (10).

4. Valoraciones en suelo urbanizado, en cuanto que el mismo responda al carácter primigenio de suelo urbano consolidado.

En la actualidad se encuentra perfilado el régimen de valoraciones de este tipo de suelo en el artículo 24 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo -EDL 2008/89754- (11). En dicho precepto se regula las distintas situaciones por la que puede atravesar el suelo, en función de los caracteres fácticos de la parcela, más aunque según deriva de la disposición transitoria tercera de la Ley, la misma es aplicable a todos los procedimientos que se inicien a partir del momento de su entrada en vigor, en todo caso por la aplicación del método residual de valoración se nos sitúa ante la cuestión de la determinación del aprovechamiento que corresponde al suelo, en función del grado del cumplimiento de las obligaciones urbanísticas que pesan sobre su propietario, lo que nuevamente nos ubica ante el carácter del suelo urbano consolidado, que persiste -según se ha expuesto- en las legislaciones urbanísticas de los diversos planificadores autonómicos, y cuyo carácter y naturaleza hace que pueda entenderse comprendido en el suelo urbanizado previsto en la nueva legislación surgida tras la promulgación de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo -EDL 2007/28567-.

En atención a ello, prosiguiendo con el desarrollo de la idea que iniciamos, en este tipo de suelo urbano consolidado no podrán efectuarse para su valoración deducciones en función del costeamiento de la obra urbanizadora, si está ya estaba realizada, cual acontece respecto a parcelas que ya tengan la condición de solar o se encuentren edificadas, o considerar que la edificabilidad conferida por el Plan que es objeto de ejecución se puede trasladar a parte de la superficie objeto de ordenación, si está ya edificada y no se prevé ninguna alteración del uso de la misma, cediendo la restante, lo que permitiría la gratuita obtención de terrenos para dotaciones públicas. Esta concepción, que como veremos a continuación, es del todo punto obvia no ha sido en ocasiones entendida por la Administración, que ha pretendido obtener dotaciones públicas, en suelo urbano consolidado ya edificado, que había efectuado en momentos precedentes todos los deberes urbanísticos que le fueron exigidos, con el argumento de que el aprovechamiento que se confería por el Plan era traslado a la parte de la parcela, que no era materialmente ocupada por el nuevo vial objeto de ejecución, razonando que el aprovechamiento que se confería por el referido Plan, se podía materializar sobre la parte de la parcela que no era objeto de ejecución, en atención a la consideración de que el nuevo aprovechamiento conferido era inferior al otorgado por el nuevo plan, por lo que este aprovechamiento puede concentrarse sobre la parte del inmueble libre de la nueva actuación urbanística, no ocupada materialmente por la dotación urbanística objeto de ejecución (12). De esta forma se pueden obtener cesiones gratuitas de suelo, confundiendo, ciertamente, el suelo urbano común o el urbanizable con el consolidado, en cuanto que en éste se hubiera realizado ya la urbanización precisa que permitió obtener la condición de solar, todo ello sin perjuicio del posible carácter de fuera de ordenación del inmueble a que se refiere la actuación urbanística objeto de ejecución por el sistema de expropiación.

Como exponente de estas actuaciones podemos referirnos al supuesto contemplado en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 11 de mayo de 2012, recurso nº. 2277/2008 -EDJ 2012/132408-, en la que dado lo gráfico del supuesto fáctico analizado hemos de aludir a los razonamientos que literalmente se hacían en la misma. El supuesto de hecho planteado se refiere a la valoración del suelo expropiado como patio anejo a la vivienda de la actora y que a tenor del planeamiento vigente se destina a vial, por lo que en ejecución de dicho planeamiento –por el sistema de expropiación- debía ser objeto de cesión al municipio, y en consideración a que se trata de un suelo urbano consolidado cuyo aprovechamiento ya ha sido agotado por la edificación preexistente, en opinión de la beneficiaria de la expropiación, dicho patio debe ser objeto de expropiación al municipio sin indemnización alguno, la expropiada, por contra, consideraba que debía valorarse el suelo expropiado conforme al valor del suelo correspondiente al aprovechamiento conferido por el planeamiento de aplicación. La sentencia siguiendo el discurso de la de la propia Sala de 2 de mayo de 2.012, recurso 2253/2008 -EDJ 2012/89808- efectúa las siguientes consideraciones:

"la posición de la demandante –en referencia a la beneficiaria de la expropiación- se basa en unos presupuestos equivocados, o para ser más exactos en unos que no tienen la virtualidad que por ella se postulan, el de que el terreno objeto de expropiación carece de valor a efectos expropiatorios al ser el mismo de cesión obligatoria (es una superficie exterior a las alineaciones señaladas por el planeamiento) y el de que en la parcela neta resultante puede materializarse tras la cesión todo el aprovechamiento que corresponde a los propietarios, alegaciones que no tienen suficientemente en cuenta un dato clave, "esencial" lo llama en sus conclusiones el Sr. ......, y es que éste tenía su casa, su vivienda, en la parcela afectada y mientras la dejase en el estado en el que se encontraba no tenía la obligación de ceder ningún terreno, estuviera o no fuera de ordenación (en este sentido cabe remitirse tanto a la información catastral como a las fotografías acompañadas como Anexo 1 con el informe pericial hecho en el periodo probatorio y al propio contenido de este dictamen, en el que claramente se subraya que el terreno fuera de alineación no tendría que cederse gratuitamente mientras no se realice el aprovechamiento urbanístico previsto para el suelo resultante en las Normas Urbanísticas Municipales). Dicho con otras palabras, solo hay obligación de ceder (y fuera de esta hipótesis habrá que pagar el terreno de que se trata) cuando el propietario de un suelo urbano quiera materializar su derecho a edificar, de forma que si no es tal el caso, por ejemplo porque ya ha edificado, no puede hacerse valer aquella obligación, y menos para conseguir un suelo gratis, sin que de todas formas haya la menor duda de que el hecho de que en un planeamiento urbanístico se dibujen una alineaciones no supone sin más que las superficies privadas exteriores a las mismas dejen de serlo y pasen por esa sola circunstancia a ser públicas. Muy al contrario, habrán de ser obtenidas por cualquiera de los medios legalmente establecidos y de elegirse la vía expropiatoria es evidente que habrá de pagarse el justiprecio procedente".

No obstante en dicha sentencia no se confiere el valor que corresponde al aprovechamiento de la superficie objeto de expropiación, sino que en atención a que este aprovechamiento ya estaba agotado con el computable en el resto de la parcela edificada, se confiere el que se establecía en el informe pericial, fijado en un 15 por ciento de dicho aprovechamiento. Sin duda se estuvo a una resolución "ad casum" que pudiera ser objeto de discusión, en cuanto que el aprovechamiento global de la parcela es susceptible de materialización en la superficie restante no expropiada –que era precisamente el argumento de la Administración en el acuerdo recurrido-, si bien esto es una hipótesis de ejecución del planeamiento en consideración a la parcela en su conjunto, mas ha de tenerse en cuanta que dicha parcela como suelo urbano consolidado ya había materializado en toda su superficie el aprovechamiento que fue conferido por el planeamiento anterior y dicho aprovechamiento ya materializado, se reitera, no es susceptible de ser traslado al resto de la superficie no expropiada y que se encontraba edificada, sin actuación nueva alguna, a la que en una hipótesis de futuro solo se le conferiría el aprovechamiento correspondiente a dicha superficie restante.

Lo que, en definitiva, se encuentra en juego es la consideración de cuál sea la superficie a expropiar, si la totalidad de la parcela o inmueble sobre el que se efectúa la expropiación o solo la que es o solo la que es materialmente objeto de expropiación. De esta cuestión se ocupó también la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid de 27 de junio de 2012, recaída en el recurso 2360/2008 -EDJ 2012/144218-, la cual precisamente considera que ha de estarse al aprovechamiento que es conferido sobre la parcela que materialmente es objeto de expropiación, no sobre el conjunto de la parcela considerada como unidad de actuación, pues esta solo puede serlo en consideración a la superficie que se expropia, no al resto que se mantiene edificada -no se sabe si fuera de ordenación- con arreglo a las previsiones del Plan. Esta posición de la Administración expropiante llevaría a la obtención de la superficie expropiada, sin la obtención de indemnización alguna o menor a la que correspondería conforme al aprovechamiento que es conferido por el planeamiento. En el fondo lo que subyace es un problema de aplicación intertemporal de los planes, mas como se expresa en la sentencia referida, no puede pretender estarse al conjunto de la parcela sobre la que se efectuó la actuación urbanística precedente, confiriendo en una suerte de aplicación retroactiva el aprovechamiento que confiere el nuevo plan, pues ello nos hace olvidar que la ejecución del nuevo plan se está efectuando sobre un suelo, urbano consolidado, respecto al que, en los supuestos analizados, no era exigible ninguna carga urbanística adicional de cesión, por lo que ha de estarse a la consideración individual de la superficie materialmente expropiada. La sentencia comentada se expresa literalmente en los siguientes términos:

"Se ha de decir, así, que en el suelo urbano consolidado, por su propia naturaleza, ya han efectuado todas las cesiones previas precisas hasta llegar a ostentar la condición de solar, por ello conforme al artículo 12 de la Ley 5/1999, de 8 de abril -EDL 1999/61722-, tal suelo es "apto para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico". De esta forma ha de entender que en el reiterado suelo la realización de cesiones o la obligación de soportar expropiaciones sin indemnización o menor al aprovechamiento que corresponde a dicho suelo no es posible con carácter general, al margen de una actuación urbanística que pretenda ordenar nuevamente todo el inmueble partiendo de su superficie bruta actual, no de forma sectorizada. En dicha parcela ya se efectuaron todas las actuaciones urbanísticas precisas obteniendo un inmueble normalizado y adecuado a las previsiones del planeamiento, si este suelo ya edificado se considera que ha de ser objeto de expropiación solo parcial, no podrá nunca entenderse como una unidad la parcela total, y considerar que el aprovechamiento se otorga sobre el resto de la parcela no expropiada, pues en este caso lo que se estaría es efectuando una suerte de ejecución del planeamiento retroactiva a una ejecución precedente, cuando el titular del inmueble nada ha instado para dicha ejecución, aplicando parte de cada uno de los planes –el anterior y el nuevo- en una suerte de mixtura que generaría un grave perjuicio al titular del inmueble. Si este quisiera efectuar una nueva edificación o actuación de otro tipo sobre su parcela, sí se debería aplicar el aprovechamiento conferido por el nuevo plan, mas esto no es posible si de lo que se trata es de expropiar parte del inmueble, con el argumento de que el aprovechamiento que el nuevo plan confiere sobre el conjunto de la parcela ya permite materializar este aprovechamiento sobre el resto.

En suma, puede sentarse como conclusión la de que en suelo urbano consolidado ha de estarse a efectos valorativos al aprovechamiento que le corresponde según es conferido por el Plan para dicho suelo, atendiendo a la superficie de lo que es objeto de expropiación, sin deducción alguna por gastos de urbanización, de haber sido ya previamente ejecutada, lo que constituye el supuesto ordinario de este suelo, a salvo de la regularización de la parcela, que nunca podrá entenderse de una forma extensiva en forma tal que desdibujaría el carácter de este tipo de suelo.

Notas

1- Así en la Comunidad Foral de Navarra el artículo 92.2 a) de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo -EDL 2002/55808-, que define este suelo como el "constituido por los terrenos clasificados como suelo urbano por estar en alguna de las situaciones descritas en las letras a), b), y e) del número anterior". Que es precisamente el suelo que fue ya previamente urbanizado.

En el mismo sentido el artículo 14.2.a) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid -EDL 2001/24427-, o el artículo 12.1 de la Ley 5/1999, de 8 de abril de Urbanismo de Castilla y León -EDL 1999/61722-, que será citado en nota infra.

2- Es expresivo de ello el artículo 12.1 de la Ley 5/1999, de 8 de abril de Urbanismo de Castilla y León -EDL 1999/61722-, para la cual el suelo urbano consolidado está "constituido por los solares y demás terrenos aptos para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico, así como por los terrenos que puedan alcanzar dicha aptitud mediante actuaciones aisladas".

3- La sentencia literalmente expresa que el suelo urbano "Se basa por tanto en la "fuerza normativa de lo fáctico", de tal manera que el planificador no puede clasificar como urbano el suelo que carezca de esos servicios urbanísticos, debiendo clasificarlo como tal en el caso de que los tenga. Pero siempre y cuando dichos servicios resulten de dimensiones adecuadas para los usos previstos en el planeamiento y la parcela en cuestión se integre dentro de la "malla urbana" de la ciudad".

4- Considera el precepto que "Dentro del suelo urbano, deben incluirse en la categoría de suelo urbano no consolidado:

...

d) Los terrenos donde se prevea un aumento del número de viviendas o de la superficie o volumen edificables con destino privado, superior al 30 por ciento respecto de la ordenación anteriormente vigente.

5- A esta cuestión se refiere la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 1 de junio de 2012, recurso nº. 1284/2008 -EDJ 2012/137755- , la cual considera que no es posible pasar de la condición de suelo rústico a la de urbano consolidado, efectuando los siguientes razonamientos: "Sobre esta cuestión ha de decirse que ciertamente causa extrañeza que un suelo clasificado como rústico en el anterior planeamiento pueda pasar directamente a ser clasificado como suelo urbano consolidado, que es una atribución que dimana "ex lege", a tenor de lo establecido en el artículo 12 de la Ley 5/1999, de 8 de abril -EDL 1999/61722-, del hecho de que ya al momento de efectuarse la planificación, los terrenos cuenten con los servicios y dotaciones requeridas al efecto, que normalmente (artículo 25 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, Decreto 22/2004, de 29 de enero -EDL 2004/975-) será por ostentar ya a tal momento el carácter de solar, y esta condición difícilmente puede adquirirse respecto a un suelo de carácter rústico, cuando existen urbanizaciones diseminadas en la forma que pone de relieve la ortofoto aportada con el informe pericial practicado en autos". Y en sentido análogo la sentencia del mismo Tribunal de 20 de noviembre de 2012, recurso 1278/2008 -EDJ 2012/287313-.

6- Esta situación, aun paradójica pudo constatarse en las sentencias citadas en las notas precedentes, en cuanto que en el Plan General de Ordenación de Ponferrada se podía constatar la existencia de núcleos diseminados de población, como puede ser tipo de la configuración urbanística de dicho municipio, en los que se pasaba de una calificación en el anterior planeamiento como suelo rústico hasta su consideración en el planeamiento vigente como suelo urbano consolidado.

7- Es expresivo de ello el artículo 73 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, Ley 5/1999, de 8 de abril -EDL 1999/61722-.

8- En el ámbito de la legislación de Castilla y León se encuentran previstas en el artículo 216 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León -EDL 2004/973-.

9- En este sentido el artículo 18.3 de la Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León -EDL 2004/973-.

10- La sentencia literalmente expresa que .." si aplicamos tales conceptos a los supuestos analizados, puede deducirse, sin ningún género de dudas, como se desprende de los informes periciales aportados con la demanda, y el practicado en periodo de prueba que en las unidades de actuación aislada AA-U-20-1, AA-U-20-2 (subparcela 2), AA-U-20-3 (subparcela 1) AA-U-20-3 (subparcela 2), existen importantes cesiones de aprovechamiento y superficie, lo que conlleva además la imposición de la carga de soportar la urbanización prevista, que es la prolongación de un nuevo vial, lo que les lleva a tener que efectuar muy importantes cesiones de la superficie de las parcelas que llegan al 39,29 %, 47,89%, 36,49%, 34,11% y 19,53 por ciento de la superficie de las parcelas, según se desprende de la prueba practicada. La prueba pericial llevada a cabo en el procedimiento lleva, asimismo, a la conclusión de que para la realización de dicha urbanización incluso han de desaparecer parte de las edificaciones existentes, que son incompatibles con el nuevo planeamiento. Por ello aunque sea posible materializar el aprovechamiento conferido sobre el resto de la parcela–sin perjuicio de lo que se expresará ulteriormente sobre su forma de cálculo-, es obvio que la actuación prevista en el plan excede del concepto de normalización de las parcelas, teniendo en cuenta que nos encontramos ante suelo urbano consolidado, en el que las reiteradas parcelas resultantes ya tienen materializado en momentos precedentes, por haber cumplido con los deberes urbanísticos que las mismas han de soportar, el aprovechamiento urbanístico que les corresponden, por lo que ha de concluirse que la actuación proyectada es más propia de otro tipo de suelo en estadios previos de cumplimiento de dichos de deberes, de manera que sin perjuicio de que el Plan pueda prever actuaciones sobre el suelo consolidado, incluso la apertura o prolongación de un nuevo vial, lo que no podrá hacer es prever unas cargas urbanísticas para dichos inmuebles, soportando la realización de una nueva urbanización, que es incompatible con el carácter de suelo urbano consolidado y excede de las actuaciones de normalización previstas en el ordenamiento jurídico para dicho suelo".

11- El precepto establece lo siguiente:

"1. Para la valoración del suelo urbanizado que no está edificado, o en que la edificación existente o en curso de ejecución es ilegal o se encuentra en situación de ruina física:

a) Se considerarán como uso y edificabilidad de referencia los atribuidos a la parcela por la ordenación urbanística, incluido en su caso el de vivienda sujeta a algún régimen de protección que permita tasar su precio máximo en venta o alquiler.

Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido.

b) Se aplicará a dicha edificabilidad el valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente, determinado por el método residual estático.

c) De la cantidad resultante de la letra anterior se descontará, en su caso, el valor de los deberes y cargas pendientes para poder realizar la edificabilidad prevista.

2. Cuando se trate de suelo edificado o en curso de edificación, el valor de la tasación será el superior de los siguientes:

a) El determinado por la tasación conjunta del suelo y de la edificación existente que se ajuste a la legalidad, por el método de comparación, aplicado exclusivamente a los usos de la edificación existente o la construcción ya realizada.

b) El determinado por el método residual del apartado 1 de este artículo, aplicado exclusivamente al suelo, sin consideración de la edificación existente o la construcción ya realizada.

3. Cuando se trate de suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, el método residual a que se refieren los apartados anteriores considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación en su situación de origen".

12- El artículo 41 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León -EDL 2004/973-, prevé esta posibilidad de regularización de aprovechamientos, permitiendo trasladar el aprovechamiento a la superficie neta no ocupada por la actuación urbanística, con compensaciones en caso de no ser ello posible, con lo que esta traslando técnicas de equidistribución propias de otros tipo de suelo también al suelo urbano consolidado, mas ello no puede autorizar a efectuar este traslado a superficies ya edificadas anteriormente, que habían materializado el aprovechamiento en situaciones previas, y obtener así dotaciones sin compensación alguna o nimia, ya que ello solo será posible en actuciones realizadas "ex novo" en aplicación del nuevo plan, no a las precedentes.

Este artículo ha sido publicado en el boletín "Derecho de Urbanismo", el 1 de abril de 2013.

El suelo urbano o suelo urbano consolidado. Potestades del planificador para su clasificación. Obligaciones del propietario, cesiones. Su valoración.
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