URBANISMO

Legalidad urbanística y protección de los Derechos de propiedad en la calificación registral

Tribuna

Es materia sobre la que merece la pena pararse a reflexionar, la del alcance o extensión que deba ser reconocida a la calificación registral en relación con la comprobación de la adecuación a la norma de ordenación urbana, tanto de los actos administrativos productores de modificaciones jurídico reales inscribibles, (v.gr. reparcelaciones, expropiaciones), como de los negocios jurídico-civiles generadores de efectos materiales de naturaleza urbanística ( v.gr. declaraciones de obra nueva, segregaciones o divisiones de suelo.) En definitiva, se trata de reflexionar acerca del papel que el registrador ha de desempeñar en la garantía de efectiva aplicación de la norma de ordenación urbana.

Para justificar la necesidad de tal propuesta, excluir su carácter meramente ocioso y despertar la curiosidad del lector, basta con plantear las siguientes cuestiones prácticas, extraídas, bien de recursos contra la calificación resueltos por la Dirección General de los Registros y del Notariado, bien de la práctica registral diaria, extraordinariamente dificultada por la multiplicidad, variado origen competencial y urgente redacción de las normas aplicables a cada supuesto de hecho:

- ¿Debe el registrador denegar la inscripción del acto reparcelatorio formalmente válido y ajustado al Plan Especial que desarrolla, si entiende que dicho Plan Especial, -aprobado, publicado, vigente y no impugnado-, resulta contrario a un Plan Supramunicipal?(1) En caso de que la respuesta fuera afirmativa, ¿En qué situación queda el Plan Especial y el Proyecto de Reparcelación que lo desarrolla, no impugnados ante la jurisdicción contenciosa pero paralizados en su ejecución por la decisión del registrador? Y para el caso de que la calificación registral sea recurrida ante la Dirección General de los Registros y del Notariado, o ante el Juez de Primera Instancia, y confirmada por una u otro, ¿qué efectos produce sobre la validez del acto administrativo de planeamiento o de ejecución del mismo la resolución dictada por un órgano administrativo integrado en el Ministerio de Justicia o por un Juez de un orden distinto del Contencioso Administrativo.?

- ¿Debe el registrador denegar la inscripción de una obra construida en suelo que le consta que tiene carácter de no urbanizable especialmente protegido, en el que no prescribe la acción de demolición de lo construido en contra de la ordenación-, cuando el Ayuntamiento ha declarado que la infracción cometida está prescrita?(2)

- ¿ Debe el registrador denegar la inscripción de una obra nueva si la misma invade suelo de dominio público o afectado por servidumbres de uso público, aún cuando dichas titularidades demaniales no hayan sido deslindadas e inscritas en el Registro de la Propiedad por la Administración Titular?..(3)

- ¿Puede el registrador generar bases gráficas georreferenciadas a las que, además de la información descriptiva de las fincas e identificadora de las titularidades reales existentes sobre las mismas, se incorpore de oficio información gráfica asociada relativa a la clasificación y calificación urbanística del suelo y a la existencia o inexistencia de expedientes de disciplina urbanística sobre fincas concretas? Y en caso de respuesta afirmativa, ¿qué efectos debe producir la publicidad generada?.

No parece que deba dudarse de la oportunidad de situar en el momento previo a la inscripción en el Registro de la Propiedad un control de legalidad urbanística del acto de cuya inscripción se trata: la inscripción determina la incorporación al tráfico jurídico inmobiliario de los derechos de propiedad y demás reales existentes sobre el objeto de que se trate, ya sean fincas de resultado procedentes de un expediente de transformación urbanística, ya se trate de edificaciones o de fincas procedentes de actos de parcelación. Resulta por tanto esencial garantizar la adecuación a la legalidad urbanística de las consecuencias del acto o negocio jurídico sujeto a inscripción, pues una vez ésta se produce, el Registro de la Propiedad genera una presunción de existencia y validez de los derechos de propiedad que casa mal con la desaparición o modificación que de los mismos produciría una posterior declaración de ilegalidad urbanística, bien del acto administrativo generador de fincas, bien de la edificación sobre la que recaen los derechos inscritos. Es conocida la doctrina legal sentada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo (4) en relación con la imposibilidad de que la existencia de terceros adquirentes de derechos de propiedad sobre edificaciones declaradas ilegales, o sobre fincas resultantes de expedientes reparcelatorios posteriormente anulados, puedan invocar tal condición para evitar la restauración de la realidad física alterada. Por tanto, es imprescindible evitar la aparición y consolidación de situaciones de apariencia registral de legalidad generadoras de tráfico inmobiliario sobre unidades de suelo o edificación "claudicantes", o que puedan desaparecer como consecuencia de la ejecución de resoluciones judiciales que declaren su ilegalidad.

La cuestión está en determinar si en la búsqueda de tal objetivo cabe reforzar las competencias del registrador para que, en ejercicio de su labor calificadora, pueda revisar de forma más profunda la adecuación del acto de naturaleza urbanística inscribible a la norma de ordenación que le sea aplicable y, en caso de que ese sea el camino a seguir, hasta donde nos puede llevar.

Al plantear la cuestión, resulta necesario partir de dos limitaciones inevitablemente presentes en el desarrollo de la actuación calificadora de los registradores:

- Una, de carácter material y profesional: la definición de la profesión registral y su proceso de formación genera juristas, y no técnicos, con conocimientos que permitan calificar la adecuación de realidades físicas urbanísticas o edificatorias a especificaciones de carácter técnico. Y así parece que debe ser, pues el Registro tiene por objeto generar presunciones de existencia de derechos de propiedad, es decir, de realidades estríctamente jurídicas, cuya constitución, modificación, transmisión o extinción se haya producido con cumplimiento de los requisitos de validez y eficacia establecidos por el ordenamiento jurídico.(5) Y dicha presunción registral, que genera una legitimación especial del titular registral sólo destruible por sentencia firme, e incontrovertible frente a quien adquirió a título oneroso y confiando en la veracidad del contenido del Registro, sólo puede producir efectos en el ámbito de la eficacia y reconocimiento de los derechos, tanto inscritos como no inscritos, pero no en el ámbito de la realidad física sobre la que aquéllos recaen, ni en lo referente a la adecuación de tales realidades físicas a las normas edificatorias o urbanísticas a las que las actuaciones materiales de creación de tales realidades están sujetas.

Es por ello que la legislación hipotecaria, para el caso de que deba ser acreditada la adecuación de una determinada realidad física al conjunto de determinaciones técnicas previstas en norma de ordenación urbana "externaliza" la calificación o, mejor dicho, atribuye la calificación técnico urbanística a quien tiene la condición de técnico competente o a la Administración con competencias en materia de disciplina urbanística. En este sentido, cabe citar como el artículo 20 de la Ley de Suelo- EDL 2008/89754-, siguiendo el criterio procedente de todas las leyes anteriores y contenido en los artículos 45 y siguientes de las Normas Complementarias al Reglamento Hipotecario en materia de Inscripción de Actos de Naturaleza Urbanística- EDL 1997/24105 -, establece que la adecuación de la edificación cuya obra nueva se declara al proyecto para el que se concedió la licencia habrá de ser puesta de manifiesto mediante certificación expedida por técnico competente, sin que proceda que el Registrador, que no sólo carece de conocimientos técnicos, sino que sólo califica por lo que resulta del contenido del título presentado y del Registro, pueda emitir juicio relativo a dicha adecuación. De la misma forma, la adecuación del proyecto técnico a las normas urbanísticas aplicables es materia cuya calificación corresponde a la Administración Local, de tal forma que el registrador, al inscribir la declaración de obra nueva, se limita a comprobar que el Ayuntamiento competente ha realizado dicha labor calificadora, plasmando su juicio favorable en un acto administrativo habilitante denominado licencia.

- La segunda limitación viene impuesta, en la calificación de actos administrativos de naturaleza urbanística, por la presunción de validez del acto administrativo prevista en el artículo 57 de la LRJAPPAC (6) – EDL 1992/17271- presunción cuya extensión respecto de la calificación registral ha de cohonestarse con la eficacia que el ordenamiento jurídico atribuye a la inscripción del dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles: en ningún caso el acto administrativo será inscribible cuando existan obstáculos que resulten del Registro, esto es, cuando el acto dictado suponga el desconocimiento de titularidades inscritas, o la modificación o destrucción de su contenido, salvo en los casos en que la Ley expresamente prevea tal posibilidad y siempre previa justificación de que el titular registral ha intervenido o podido intervenir en el procedimiento en que el acto o la resolución se dictó. Fuera de tales supuestos, y según resulta del artículo 99 del Reglamento Hipotecario- EDL 1947/13-, si el acto administrativo de cuya inscripción se trata ha sido dictado por órgano competente, es congruente con el procedimiento en que se dictó, han sido observados los trámites e incidencias esenciales del procedimiento legalmente aplicable, y cumple requisitos formales de documentación, será inscribible, sin que el registrador pueda entrar a calificar la justificación interna o validez sustantiva de la decisión administrativa adoptada.

La aparente claridad de tales limitaciones queda sin embargo oscurecida por dos circunstancias:

- Por un lado, la incorporación de nuevas tecnologías al funcionamiento del sistema registral, de forma que cada vez resulta posible en más casos definir una posición exacta georreferenciada para las fincas registrales, y asociar a las mismas información territorial suministrada por las distintas administraciones generadoras de la misma (urbanística, medioambiental, catastral, de protección de bienes demaniales, definitoria de zonas de seguridad nacional, etc), lo que lleva, o puede llevar, a que el registrador, a través de tales herramientas, detecte actuaciones privadas o públicas que no se ajusten a la legalidad. Con ello se supera una de las tradicionales taras padecidas por el sistema registral, -la insuficiente identificación de las fincas- y, por tanto, del objeto de los derechos reales inmobiliarios inscritos. El problema es que tales medios técnicos de identificación de las fincas registrales no son, al menos de momento, de posible aplicación uniforme y general sobre todas las fincas registrales existentes, de forma que su existencia permita al legislador exigir del registrador que incorpore a su labor de calificación, en todo caso, un juicio relativo a la localización exacta de la finca registral y al conjunto de limitaciones que puedan afectar al contenido o ejercicio de los derechos de propiedad sobre la misma.(7)

Finalmente, la información asociada a las bases gráficas registrales plantea, en el ámbito urbanístico, otra cuestión que no puede ser desconocida: ¿puede el registrador tomar en consideración la información gráfica relativa a la sujeción de una determinada finca a algún tipo de expediente de disciplina urbanística, cuando dicho expediente no ha accedido previamente al folio registral de la finca mediante el procedimiento al efecto previsto?. Dicho de otro modo más "gráfico": es admisible que el Registro de la Propiedad superponga sobre la base gráfica de una finca registral una capa de información urbanística suministrada por el Ayuntamiento en la que se "manche" con un punto rojo las fincas sujetas a expedientes de disciplina urbanística, sin que con carácter previo el Ayuntamiento haya remitido al Registro el acto administrativo del que resulta la incoación de tal expediente, con notificación al titular registral, para su anotación preventiva en el folio de la finca?.

- La segunda circunstancia que impide tener clara la imposibilidad de que el registrador "entre" a calificar la validez material de la decisión administrativa en materia urbanística resulta de la proliferación, mucho más allá del máximo aceptable, de casos en los que la Administración Municipal ha visto sus actos en materia urbanística declarados nulos o ineficaces por resoluciones judiciales. No cabe olvidar que los principales escándalos urbanísticos de los últimos años se han producido no tanto por razón de la existencia de edificaciones no autorizadas, sino por razón de la declaración de nulidad del acto administrativo habilitante, con la consecuente ruptura de la confianza en la adecuación de la actuación administrativa a la legalidad, confianza en que encuentra su fundamento la presunción establecida por el artículo 57 de la Ley de Procedimiento Administrativo- EDL 1992/17271-.

Y ello tiene graves consecuencias registrales, pues lo cierto es que cuando el registrador inscribe una reparcelación, una declaración de obra nueva o una división o segregación de fincas, no entra a calificar la legalidad intrínseca del acuerdo de aprobación de la reparcelación o de la licencia o acto habilitante. Por el contrario, se limitará a verificar el cumplimiento de requisitos formales previstos en el citado artículo 99 del Reglamento Hipotecario- EDL 1947/13-, y no resultando obstáculos del Registro, las nuevas fincas creadas por el acto reparcelatorio, de parcelación o edificatorio, accederán al Registro y sobre ellas se definirán derechos reales inmobiliarios incorporados al tráfico, cuya existencia y validez, por el hecho de estar inscritos, presume el legislador. Y no puede admitirse que el conjunto de titularidades jurídico reales publicadas por el Registro, cuya validez el legislador presume y cuya apariencia genera una confianza que el legislador protege de forma incontrovertible, se sostenga sobre unos pies de barro, consistentes en una realidad física resultante de un acto administrativo cuya validez, aunque es presumida por la Ley, ha resultado contradicha por los Tribunales en demasiadas ocasiones, con consecuencias muy lesivas para la seguridad jurídica y, con ello para la actividad económica que en dicha seguridad ha de apoyarse, sobre todo en el ámbito de la inversión extranjera inmobiliaria.

Dada la situación relatada, cabe concluir el presente artículo formulando propuesta de líneas de actuación legislativa, algunas ya iniciadas que, por un lado, refuercen el control de la adecuación a la legalidad urbanística de aquellos actos administrativos de naturaleza urbanística que o bien son inscribibles en el Registro de la Propiedad, o bien son habilitantes de actos civiles inscribibles y, por otro, promuevan una mejor identificación del objeto sobre el que recaen los derechos de propiedad inscritos, esto es, de las fincas, a fin de poder conocer de forma más completa y precisa el conjunto de limitaciones que a tales derechos de propiedad puedan afectar. Dichas propuestas son las siguientes:

1.- Resulta necesario profundizar en la interconexión administrativa, de forma que, sin conculcar el principio de distribución competencial básico, por el que cada palo deberá aguantar su vela, exista una comunicación estable y completa entre la Administración encargada de velar por la adecuación a la legalidad urbanística de los actos civiles o administrativos generadores de consecuencias urbanísticas, y aquella institución organizada por el Estado con la finalidad fundamental de generar seguridad en el tráfico jurídico de derechos reales inmobiliarios, sobre la base de la protección de la confianza depositada en su contenido. En esta línea se han producido importantes avances a partir de la modificación de la Ley de Suelo- EDL 2008/89754 - operada por el Real Decreto Ley 8/2011- EDL 2011/118865-, al imponer, la nueva redacción dada al artículo 51.2 de la LS,(8) una coordinación recíproca entre el sistema registral y la actuación administrativa municipal y autonómica, pues por un lado impone a los registradores la notificación a la Comunidad Autónoma de todas las inscripciones de actos administrativos o negocios jurídicos civiles generadores de consecuencias urbanísticas cuya eficacia esté sujeta a actos administrativos de aprobación, autorización o conformidad y, por otro, da carácter obligatorio a la anotación preventiva en el Registro de la Propiedad de la incoación de expedientes de disciplina urbanística. El sistema establecido merece, a nuestro juicio, una crítica favorable, pues es respetuoso con la presunción de validez de los actos administrativos, no abusa del cierre registral, establece un mecanismo a través del cual "excitar el celo" inspector de las administración autonómica, y establece responsabilidad administrativa por los daños causados a adquirentes de buena fe por razón de la pasividad o falta de diligencia en la actuación de la Administración.

Consideramos, por ello, que procede profundizar en él, y definir cauces organizados y estables de intercomunicación entre el Registro de la Propiedad, los Ayuntamientos y las Comunidades Autónomas, en los que se aprovechen los avances tecnológicos que permiten compartir información en tiempo casi real.

2.- Es preciso superar la doctrina monolítica sentada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en relación con la posición de los terceros adquirentes registrales frente a las actuaciones materiales de restauración de la realidad física alterada por declaración de nulidad de la licencia, promoviendo una regulación apoyada en el principio de proporcionalidad, en la que el que adquiere un derecho de propiedad observando la máxima diligencia exigible y confiando en las autorizaciones dadas por la Administración competente no deba soportar la desaparición del objeto de su derecho por razón de una actuación administrativa contraria a la Ley, salvo que concurran situaciones de especial gravedad, ya sea porque se lesiona el dominio público, se invaden zonas de especial protección, o exista, en el mantenimiento de la edificación, riesgo para las personas o para las cosas. A tal fin cabe proponer una reforma del artículo 19 de la Ley de Suelo- EDL 2008/89754-, introduciendo el principio de proporcionalidad referido en la configuración del principio de subrogación legal en materia urbanística.

3.- Es preciso avanzar en el desarrollo de un sistema que permita la georreferenciación del mayor número posible de fincas registrales y, con ello, la perfecta localización del objeto de los derechos reales inscritos, de modo que pueda definirse del modo más preciso posible el conjunto de limitaciones que pueden afectar al contenido y ejercicio de los derechos de propiedad. Para ello resulta necesario avanzar en la coordinación entre Registro y Catastro, de tal forma que el segundo facilite la identificación de la parcela o parcelas catastrales que integran cada finca, y el primero determine el conjunto de titularidades vigentes sobre cada una de ellas, promoviendo, cuando así resulte del contenido del Registro y de los expedientes que a tal efectos puedan ser seguidos, bien ante notario, bien ante el Registrador, la rectificación del plano parcelario catastral. Resulta igualmente necesario definir la eficacia que sobre la buena fe del adquirente deba tener el conocimiento de la información urbanística o medioambiental asociada al folio registral, y definir los requisitos para que dicha información asociada pueda incluir la existencia de procedimientos sancionadores por infracciones, con salvaguardia de los principios de tutela judicial efectiva y proscripción de la indefensión.

En todo caso, y a nuestro juicio, todas las propuestas realizadas deben estar presididas por una idea central: sólo mediante la colaboración interadministrativa y la actuación diligente que, en el marco de sus competencias, desarrolle cada una de las Administraciones involucradas, resultará posible evitar no sólo la creación sino, sobre todo, la consolidación de urbanizaciones o edificaciones contrarias a la norma de ordenación urbana y, con ello, los violentos y perjudiciales efectos que tiene la restauración tardía de la realidad física alterada, especialmente cuando dicha actuación conlleva la destrucción del objeto de toda una madeja de derechos reales inmobiliarios validamente constituidos y adquiridos confiando en la legal actuación de las instituciones.

Notas:

1) El caso planteado es el resuelto por Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de fecha 19 de mayo de 2010- EDD 2010/112935-, criticada por el redactor de este artículo en otro más extenso publicado en la Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, número 728, página 3291, bajo el título "El control de legalidad urbanística a través de la calificación registral. Alcance sobre la determinación de su extensión de la doctrina resultante de la Resolución de la DGRN de fecha 19 de mayo de 2010."

2) El caso planteado es el resuelto por la Dirección General de los Registros y del Notariado en reciente resolución de fecha 8 de mayo de 2012- EDD 2012/100366-

3) En este punto plantea especial problema el artículo 20.4.a in fine – EDL 2008/89754- , según la redacción dada por el Real Decreto Ley 8/2011- EDL 2011/118864-, en cuanto prevé la comprobación por el Registrador de que la obra nueva consolidada por su antigüedad cuya inscripción se pretenda, no ha sido levantada sobre suelo de carácter demanial o afectado por servidumbres de uso público, sin distinguir según el demanio o las limitaciones resultantes del mismo consten o no inscritas.

4) Sobre la materia estudiada se ha pronunciado de forma reiterada la Sala III de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, en doctrina jurisprudencial sentada en sentencias de fechas 12 de mayo- EDJ 2006/76689-, 26 de septiembre- EDJ 2006/288829-, 4 de octubre de 2006- EDJ 2006/354690- y 18 de marzo de 2008- 2008/41705-, de la que resulta una doctrina jurisprudencial cuyas ideas básicas son las siguientes:

- Que no puede entenderse que el principio de fe pública registral proteja al adquirente de buena fe frente a la desaparición del objeto de su derecho que deba producirse como consecuencia de ser su existencia contraria al ordenamiento urbanístico, toda vez que la protección dispensada por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria- EDL 1946/59- sólo se extiende a la necesaria para evitar que el adquirente pueda resultar perjudicado por defectos en la titularidad del transmitente.

- Que los adquirentes de buena fe afectados por la ilegalidad de la edificación han de soportar las actuaciones materiales a través de las cuales se proceda a la demolición de la edificación, en la medida en que en la obligación de soportar tales medidas han quedado subrogados como consecuencia del principio de subrogación legal que en materia urbanística establece el artículo 19.1 de la LS- EDL 2008/89754-.

- Que, por tanto, la existencia de terceros adquirentes que cumplan los requisitos del artículo 34 de la Ley Hipotecaria- EDL 1946/59- no podrá ser considerada causa que justifique la inejecución de la sentencia firme que ordene la demolición.

- Que los únicos cauces a través de los cuales tales terceros, inevitablemente afectados por la demolición ordenada en la sentencia, podrán obtener protección jurídica, serán los conducentes, si ello todavía fuera posible, a dejar sin efecto la sentencia recaída, a resolver los contratos en cuya virtud adquirieron, o a obtener las indemnizaciones de los daños sufridos de quienes fueron responsables de la infracción urbanística cometida o del incumplidor de los deberes que a los contratos celebrados fueran propios.

- 5) Un reciente, y muy interesante estudio de los efectos resultantes de la inscripción registral sobre la determinación y asignación de los derechos de propiedad es el realizado por Fernando P. Méndez González, en la obra Fundamentación Económica del Derecho de Propiedad Privada e Ingeniería Jurídica del Intercambio Interpersonal, Ed. Civitas, Thomson Reuters, 2011.

- 6) Establece el referido artículo 57, en su número 1- EDL 1992/17271-, que "los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa."

- 7) Existen millones de fincas registrales inscritas desde el año 1861 cuya realidad física resultan inidentificable. Y lo cierto es que sus historiales registrales y los derechos de propiedad inscritos sobre las mismas están vivitos y coleando, y no pueden ser desconocidos. Por otro lado, no en todos los lugares el grado de colaboración interadministrativa de carácter voluntario es el mismo, lo que puede dar lugar que en un distrito hipotecario pueda el registrador disponer de gran cantidad de información asociada, y en otro no le resulte posible obtener de otras administraciones dato alguno.

- 8) El Artículo 51. 2 de la LS- EDL 2008/89754- establece que Inscrita la parcelación o reparcelación de fincas, la declaración de nuevas construcciones o la constitución de regímenes de propiedad horizontal, o inscritos, en su caso, los conjuntos inmobiliarios, el Registrador de la Propiedad notificará a la Comunidad Autónoma competente la realización de las inscripciones correspondientes, con los datos resultantes del Registro. A la comunicación, de la que se dejará constancia por nota al margen de las inscripciones correspondientes, se acompañará certificación de las operaciones realizadas y de la autorización administrativa que se incorpore o acompañe al título inscrito.

La omisión de la resolución por la que se acuerde la práctica de la anotación preventiva a que hace referencia el apartado 1, letra c, segundo párrafo, dará lugar a la responsabilidad de la Administración competente en el caso de que se produzcan perjuicios económicos al adquirente de buena fe de la finca afectada por el expediente. En tal caso, la citada Administración deberá indemnizar al adquirente de buena fe los daños y perjuicios causados.

 

Este artículo ha sido publicado en el "Boletín de Urbanismo", el 1 de noviembre de 2012.