La policía judicial en el proceso penal
Constituye un hecho indiscutible que la instrucción, en cuanto actividad judicial de averiguación de los hechos supuestamente delictivos, que se desarrolla en el curso de los diferentes procedimientos penales, se nutre ordinariamente del contenido de las actividades que consuman el papel - más que fundamental, imprescindible- de la Policía Judicial.
Si nuestra Constitución distingue en su Título IV, al abordar la actividad del Gobierno, y en su art. 104 -EDL 1978/3879-, la genérica competencia policial de mantenimiento de la seguridad ciudadana en favor de las Administraciones públicas, la Policía Judicial, que encuentra su ubicación constitucional en el Título VI dedicado al Poder Judicial, resulta ser pieza clave del proceso penal, que se concreta en el art. 126 de la Norma fundamental del Estado, que dispone:
"La policía judicial depende de los Jueces, de los Tribunales y del Ministerio Fiscal en sus funciones de averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente, en los términos que la Ley establezca"
Ley esta que, por su trascendencia reguladora de la Policía judicial, queremos identificar con la vigente LECrim. de 1882 (EDL 1882/1) - hoy vetusta, pero paradigma de modernidad en su época- que quiso sancionar con rango legal, un modelo de Policía Judicial que desde su origen quedó vinculado por un lado, a la propia configuración del Poder Judicial como poder independiente del Estado, y sentando las bases "para que la policía judicial adquiriese verdadero sentido" (1). Por otro, a la instauración del Estado democrático de Derecho que se había iniciado con la Constitución de 1876... cuya Administración liberal debía "renunciar al monopolio de la coactividad que hasta entonces ostentaba, para compartir con el Poder judicial, la dirección de la Policía". (2)
En efecto, el Libro II de la vigente LECrim., dedicó su Título III a la Policía Judicial y definió su objeto y funciones en los arts. 282 y ss -EDL 1882/1-. Pese a la discusión doctrinal e incluso jurisprudencial sobre su vigencia, y entendiendo que el contenido nuclear de tales preceptos se mantiene "conciliable" con el posterior modelo constitucional, se trata en efecto, de preceptos que no admiten una interpretación estanca y literal pues, aún siendo trascendental lo que significó la Ley procesal, hoy es una realidad - como lo fue también en sus inicios- la existencia de una Policía Judicial integrada por diversos Cuerpos policiales, con diferentes competencias, y de estructuras, e incluso funcionamiento, distintos. En efecto, la original diversidad de Cuerpos policiales vino motivada por la imposibilidad de creación de un solo cuerpo específico de Policía Judicial, habida cuenta de "las posibilidades económicas, ni la configuración del Estado en el momento de su promulgación...por lo que para su constitución hubo de acudirse a la conversión en agentes de policía judicial de una mezcla de autoridades no policiales y funcionarios administrativos, junto con otros profesionales de seguridad". (3)
Consecuencia de lo anterior, por la generalidad de los términos de nuestro legislador constituyente, y la imposibilidad del legislador ordinario de diseñar un modelo concreto de Policía Judicial (en adelante PJ): "el legislador podía haber optado, bien por definir una PJ totalmente innovadora, o bien continuar con la regulación tradicional. Al final optó por un modelo ecléctico. En el que se define un nuevo marco orgánico y se introducen aspectos novedosos en el marco funcional, dejando abierta la puerta a desarrollos posteriores". (4)
Resulta imposible, y ajeno al objeto del presente Comentario, abordar con exhaustividad, lo que ha sido el desarrollo legislativo posterior, pero la dispersión se deduce de la simple mención de las dos principales Leyes reguladoras de la PJ, la de Enjuiciamiento Criminal -EDL 1882/1- y la LO Poder Judicial (LOPJ) (EDL 1985/8754) -mención obligada igualmente, la del Estatuto del Ministerio Fiscal (EDL 1981/3896)- y la de las normas de su organización y funcionamiento a saber, la LO de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (LOFCE 2/86) -EDL 1986/9720-, y el Real Decreto de Policía Judicial (RD 769/1987) -EDL 1987/11588-. Regulación cuyo cumplimiento se complica -como puede fácilmente deducirse- cuando se trata de conciliar la normativa de los diferentes Cuerpos de Seguridad de carácter estatal (Cuerpo Nacional de Policía y Guardia Civil) con los de las diferentes Comunidades Autónomas de Cataluña, País vasco y Navarra... o se atienda -ya en el plano material- a la doble dependencia de los miembros de PJ, esto es, la dependencia funcional respecto de Jueces y Magistrados y representantes del Ministerio Fiscal por un lado, y a su dependencia orgánica, ya del Gobierno de la nación a través del Ministerio del Interior, ya de los de las diferentes CCAA.
Sirvan estos apuntes para enfocar la complejidad del ejercicio de la tarea que cada día desarrollan esos miles de funcionarios a quienes corresponde la investigación policial de las infracciones criminales... y por ende, su innegable repercusión en el ámbito de la instrucción judicial y del proceso penal. Si desde cualquier manual básico de Derecho Procesal (5) llega a afirmarse que "sin la Policía Judicial la administración de la justicia penal sería imposible" y que el "tema" de la policía judicial se considera "el tema de la justicia penal", cabe inferir que las debilidades del sistema de la PJ, pueden llegar a ser debilidades del proceso penal, en su fase primera y fundamental, la de la instrucción, de la que en gran medida depende incluso, la sentencia que concluya el juicio oral.
La personal y continuada experiencia judicial como titular de un órgano de aquélla naturaleza, ofrece el conocimiento de esas debilidades, que se manifiestan, ya en sí mismas consideradas, ya en relación a la "evolución" de la delincuencia en estos últimos años. De las primeras, resulta la descoordinación, la frecuente colisión competencial derivada del ejercicio de esas "funciones específicas" de PJ, que por mor de la LOFFCS (en sus arts. 11 y 12) -EDL 1986/9720- corresponden, por ejemplo, tanto a CNP como Guardia Civil. Esos graves problemas de falta de coordinación operativa motivada por la regulación de una distribución territorial incorrecta y sazonada también por ciertas "tensiones" provocadas por el afán de lograr la preeminencia corporativa, estratégica, incluso mediática... pueden determinar una grave ineficacia policial, tanto si atendemos al ámbito de la delincuencia tradicional, o "primaria", como si se observa la realidad actual de la delincuencia "especializada". Si de los que podríamos llamar "conflictos negativos" de competencia, son ejemplo las carencias operativas de PJ en el ámbito territorial de naturaleza rural, de los conflictos "positivos"... se ofrecen cada día, en los Juzgados de Instrucción, distintas manifestaciones, por ejemplo, en forma de duplicidad de investigaciones sobre un mismo asunto, llevadas a cabo por los diversos Cuerpos Policiales del Estado, de manera que los esfuerzos desplegados por sus componentes, pueden resultar baldíos y, más importante aún, cuestionada la eficacia de la labor de la PJ... Situación que si, en gran medida, viene propiciada por la deficiente política legislativa, resulta sin duda inmerecida para los miembros de aquélla, por el hecho cierto de su alto nivel de preparación profesional y técnica.
Esta imperiosa necesidad de mecanismos de coordinación y colaboración, fue puesta de manifiesto en otros ámbitos del servicio público por la JRP del Tribunal Constitucional, conceptuando la "coordinación general, como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta" (6); concepto perfectamente extrapolable al ámbito policial y que da pie a la constatación de algunas de esas medidas que han sido adoptadas para evitar hechos como los que se describen.
A tal efecto, no debemos dejar de citar la creación del Centro de Inteligencia contra el Crimen Organizado (CICO) único a nivel internacional, y dependiente de la Secretaría de Estado de Interior, que obedeció al propósito de velar por esa adecuada coordinación, mediante la gestión de una base de datos cuyo contenido cruza las distintas investigaciones que desarrollan el CNP, la Guardia Civil y el Servicio de vigilancia aduanera; a lo acertado de su creación, sería deseable un afán más ambicioso, a fin de que su ámbito objetivo trascendiera el reducido a los delitos de blanqueo y criminalidad organizada, e incluyera las investigaciones de los cuerpos policiales de la CC.AA. con competencias de PJ, cuya coordinación con las FF.y CC. estatales, depende de la Junta de seguridad que, en su art. 50, prevé la LOFFCCS -EDL 1986/9720-.
Pues bien, la existencia de tales mecanismos que es el reflejo del principio básico que ha de informar la actuación de la PJ, especialmente en su relación con quienes conforman el Poder Judicial, pone de manifiesto, otra cuestión que ha quedado apuntado también anteriormente... ésta de fondo, y que gira en torno a la doble dependencia, funcional y orgánica de la P.J. Cuestión de fondo pues, en definitiva, es la clave de un debate con una clara vertiente política, sobre el propio modelo de justicia penal que se pretende.
Si una primera - y clarísima - noción procesal de ambos términos (7) define la dependencia funcional como "la efectiva sujeción del funcionario de policía a las órdenes e instrucciones que le imparta una determinada autoridad u organismo", y a la dependencia orgánica, "como la inserción del funcionario de policía en una determinada estructura administrativa"... tratándose de la dependencia de la PJ puede regularse de dos modos distintos:
- bien como una dependencia absoluta y única respecto del Poder Judicial (no se olvide que también el Mº Fiscal se integra "con autonomía" en éste, según la C.E -EDL 1978/3879-) es decir, como un Cuerpo incardinado en la estructura de la Administración de Justicia (orgánica) y a la vez, sujeta exclusivamente a las órdenes que reciba de jueces y/o fiscales (funcional).
Del mismo autor: "La atribución de la actividad investigadora a la policía judicial". Revista Poder Judicial, nº especial XIX -2006.
- bien como una dependencia doble, es decir, sujeta por un lado, a las órdenes de los órganos encargados de la Justicia penal (dependencia funcional) pero bajo la estructura de la Administración del propio Gobierno de la nación, a través, bien del Ministerio del Interior, de las CCAA o de las entidades locales (dependencia orgánica)
Y este es, como es sabido, el sistema actual de la PJ en nuestra legislación.
Si antes de la Constitución de 1978 -EDL 1978/3879-, la PJ tenía definido su marco funcional en la LECrim. -EDL 1882/1-, y el orgánico, en la Ley 55/78 de Policía -EDL 1978/3711-, la entrada en vigor de la Carta Magna integrando a aquélla en el Título dedicado al Poder Judicial favorece, con el tenor del citado art. 126, una posterior LOPJ -EDL 1985/8754- que ya describe la "función" de la PJ, en el auxilio a los Juzgados y Tribunales y Ministerio Fiscal, dándole contenido y estableciendo que éstos "dirigirán" a la PJ en la investigación criminal. (arts. 444, 445 y 446.2 LOPJ); dependencia que se recoge igualmente en la LOFCS (arts. 29 a 36) -EDL 1986/9720- texto este que, por otro lado, dispone en su art. 31.1º cómo los miembros de la PJ, "dependen orgánicamente del Ministerio del Interior".
Las opciones expuestas presentan sus ventajas e inconvenientes:
De la dependencia funcional se critica, por ejemplo, el carácter "auxiliar" de las diligencias policiales para investigar, quedando sometidos sus miembros a las exclusivas órdenes e instancia de Jueces y Fiscales, puede llegar a privar a la PJ de la autonomía precisa para desarrollar sus amplios conocimientos técnicos y científicos, típicamente policiales, en orden a la averiguación de los hechos, el acopio de las pruebas y el descubrimiento del culpable... Argumento teórico pero poco consistente, que desconoce el desarrollo de la "función específica" de PJ que llevan a cabo las - actualmente, imprescindibles - las Unidades Centrales de PJ, que abarcan la investigación de un amplísimo abanico de delitos, a saber, delitos de droga y crimen organizado (UDYCO), la delincuencia especializada y violenta (UDV), los delitos de índole económica y fiscal, blanqueo, corrupción (UDEF) o los relacionados con las nuevas tecnologías...
[[QUOTE1:"...abarcan la investigación de un amplísimo abanico de delitos, a saber, delitos de droga y crimen organizado (UDYCO), la delincuencia especializada y violenta (UDV), los delitos de índole económica y fiscal, blanqueo, corrupción (UDEF) o los relacionados con las nuevas tecnologías..."]]
Cierto es que el altísimo desarrollo de estas competencias por PJ, ejecutadas, desde luego, con la suficiente autonomía... ha generado otra crítica que pone el foco de atención en la tarea judicial, al concluir: "En los últimos tiempos hemos asistido a una paulatina ampliación de las facultades de investigación penal por la parte de la Policía sin un efectivo control o supervisión por parte del juez de Instrucción. Este, en muchas ocasiones ha renunciado a su papel de órgano investigador y se ha limitado a tramitar el expediente escrito (Sumario o Diligencias Previas) de un modo burocratizado y rutinizado, acumulando toda la información que va recibiendo, sin el previo diseño de una línea de investigación clara y sin fijación de objetivos previos y de necesidades. La intervención judicial produce de hecho la santificación de la investigación policial." (8)
A renglón seguido, se suele recurrir a los llamados Juicios rápidos, como ejemplo de la excesiva "policia-lización" de la instrucción, considerándolos como procedimiento paradigmático de la ampliación "hasta límites inadmisibles" de las facultades policiales...y de la misma manera recurrente - para ofrecer alternativa al modelo de la instrucción judicial- se apuesta por la investigación del Ministerio Público, ejemplificando con la experiencia de la jurisdicción de menores, para demostrar la aptitud de la Fiscalía para asumir plenamente la dirección del proceso .
Pues bien, lejos de considerar - como no podía ser de otra manera- que los Jueces de instrucción hagan dejación de sus funciones, actuando como "juntapapeles" de lo que la PJ tiene a bien remitirles (9) ... huelga también cualquier cuestionamiento acerca de la aptitud y preparación profesional de los representantes del Mº Fiscal que, desde luego - y afortunadamente- trasciende a la concreta experiencia de la jurisdicción de menores, donde la tozuda realidad ha puesto de manifiesto que el Fiscal "propiamente, y en general, no investiga, sino que se convierte en un organismo administrativo para la formación de un expediente preliminar en el que se van uniendo lo que hacen otros"... "en una oficina administrativa de recolección de documentos más que en un ente investigador de pruebas". (10)
Lo que no se acierta a descifrar es la razón por la que, el mismo riesgo de policia-lización que se denuncia en el desarrollo de la instrucción judicial, desaparecería, caso de ser el Fiscal quien mantuviera en exclusiva la investigación en la fase primera del proceso penal. ... Ahora bien, apuntada la polémica, y más allá del cambio de modelo, cabría plantearse, en cuanto atañe a lo que nos concierne, cuáles serían las ventajas de establecer a favor del Ministerio Público, las dependencias funcional y orgánica, de la PJ....pues este y no otro, parece ser el futuro de su regulación., si atendemos al actual Borrador de Código Procesal Penal elaborado por una Comisión, nombrada al efecto por el actual Ministerio de Justicia (11). Cierto es que este texto, ha ido más allá de otro anterior -que, más que un borrador, sí llegó a ser Anteproyecto de LECr con la anterior legislatura- en el que considerando a la PJ, una "materia poliédrica" conformada por "elementos sustanciales de seguridad y justicia", mantenía exclusivamente la dependencia funcional.
El Ejecutivo actual, como decimos, está trabajando sobre un texto que dispone literalmente, en el art. 80: "La policía judicial quedará integrada orgánicamente en el Mº Fiscal"; precepto completado por el art. 81, que establece: "los funcionarios de la policía judicial actuarán comisionados del Ministerio Fiscal".
La prudencia que se le supone al legislador, le sugerirá sin duda, previamente a buscar las vías para articular esta doble dependencia que anuncia, releer ciertas manifestaciones, en forma de Instrucciones o Circulares (12) de la propia Fiscalía General del Estado que ya "alertaban" en el sentido de que la dependencia funcional "no debe tener carácter absoluto...porque la responsabilidad sobre la eficacia de la política criminal excede de las misiones que atribuye el art. 124 CE -EDL 1978/3879- al Mº Fiscal".
O cómo esa misma Fuente, en relación a la dependencia orgánica, expresaba textualmente que "la PJ tiene un importante ámbito de actuación autónoma y, además, la organización del funcionamiento interno de sus servicios, de sus medios personales y materiales, entre otras materias de similares características, ajenas a la dirección del fiscal..." remitiéndose a su vez, dicha Instrucción, a la Circular 1/89 de la FGE -EDL 1989/15505- que reivindicaba que "la dirección de la investigación policial... no puede representar que el Fiscal, se convierta en "Jefe" de la Policía". Efectivamente, son cosas distintas.
Se comprende esta renuencia Fiscal, con una simple previsión de los desajustes que pudiera conllevar el establecimiento a su favor de la dependencia orgánica de la PJ. Piénsese, por ejemplo, en relación a las diferentes Unidades policiales que desarrollan actividades de vigilancia, seguimiento...en el curso de las investigaciones criminales, que dejarían de estar al mando de quienes aportan sus conocimientos técnicos y experiencia profesional formando parte del Mº del Interior o de las Consejerías de las CC.AA., para integrarse en la plantilla de la Fiscalía... O que ésta, se ocuparía igualmente de las cuestiones estatutarias de los funcionarios de PJ; de los procedimientos para su acceso, destino, de su formación, promoción profesional, régimen disciplinario...
No parece que sea este problema orgánico, el que deba marcar la reforma de la PJ que se anuncia... Como se ha visto, la mejora de la eficacia de la PJ exige condiciones inmediatas que favorezcan su despliegue efectivo en todo el territorio nacional; exige instrumentos normativos, vinculantes a nivel nacional, para la coordinación de su actual estructura organizativa... y exige optimizar los recursos humanos y materiales de los Cuerpos de Seguridad españoles, manteniendo y fomentando siempre, la capacitación plena de sus miembros.
Notas
1.- Moreno Catena “El nuevo proceso penal. Estudios sobre la LO 7/88", pg.47
2.- Ídem.
3.- Instrucción FGE 1/2008 de 7 marzo -EDL 2008/127908-. La Policía Judicial en los sistemas democráticos. El sistema español de PJ. Extensión y Límites de actuación de la Policía Judicial “genérica” y “específica”.
4.- “La Policía Judicial”. Félix Blázquez. Tecnos, Madrid 1998. Pg 93
5.- Prieto Castro: “Derecho Procesal Penal”, pg 168.
6.- SSTC 32/1983 de 28 abril -EDJ 1983/32- y 27/87 de 27 febrero -EDJ 1987/27-, entre otras.
7.- Derecho Procesal Penal. Pg.90 y ss. Emilio de Llera. Valencia.
Del mismo autor: “La atribución de la actividad investigadora a la policía judicial”. Revista Poder Judicial, nº especial XIX -2006.
8.- Manuel Miranda Estrampes. Fiscal: “El fiscal instructor y la policía judicial. Expectativas y dificultades del futuro proceso penal adversarial”
9.- En cuanto a la crítica al procedimiento de enjuiciamiento rápido, solo cabe expresar su validez después de diez años de vigencia desde su instauración; tanto por el acertado elenco de delitos de su ámbito de aplicación – al tratarse de delitos que poca o nula instrucción requieren y que podría incluso hacerse extensivo a otros- como por la nota de “rapidez” que les caracteriza, que en modo alguno incide negativamente en la salvaguarda de todos los derechos procesales de las partes, por los que debe velar el Juez.
10.- Así se pronunció textualmente la Memoria de la Fiscalía General del Eº en 1.994…y aún cuando las circunstancias de la Fiscalía de menores, han mejorado, la escasez estructural de medios materiales y personales para afrontar la actual carga de trabajo, se convierte en el principal obstáculo para propiciar una atención particularísima de los asuntos, que facilite la capacidad de investigación de los Fiscales que la atienden.
11.- y compuesta de ilustres miembros, procedentes por cierto -y en su amplísima mayoría- de la hermana Carrera Fiscal.
12.- FGE 1/2008, de 7 marzo. Circular 1/89 -EDL 1989/15505-...
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 2, el 15 de marzo de 2014.