Contencioso-administrativo

La cancelación del procedimiento expropiatorio (La revocación del acto de necesidad de ocupación como forma de desistimiento)

Tribuna

I. La STS Secc 6ª, 5-2-14, núm 593/2014 -EDJ 2014/16455-

[[QUOTE2: "Incorporar terrenos al dominio público marítimo-terrestre"]]

El TS 593/2014 desestima el recurso de casación interpuesto por dos particulares contra el TSJ del PaísVasco Secc 1ª, 21-2-11, que, a su vez, había desestimado el recurso contencioso-administrativo (núm. 16/2009) interpuesto en su día por los recurrentes. El litigio planteado en instancia tenía por objeto el procedimiento expropiatorio abierto por la Administración del Estado en el marco del «Programa de Adquisición de Fincas» del Ministerio de Medio Ambiente para incorporar terrenos al dominio público marítimo-terrestre. Mediante la expropiación de dos fincas de los recurrentes se pretendía resolver el problema existente de acceso desde la Playa de Santurran a las Siete Playas contiguas; asegurar y garantizar el tránsito público peatonal por la franja contigua a la coronación de los acantilados; demoler, en su caso, las construcciones situadas en la zona de servidumbre de protección; proteger los terrenos de gran interés paisajístico y medioambiental preservándolos frente a futuros procesos de ocupación y urbanización, así como posibilitar la realización de una senda litoral a lo largo de este tramo de costa (FJ 10). Tras la iniciación del procedimiento expropiatorio, los recurrentes impugnaron la desestimación presunta de las solicitudes que dirigieron al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Guipúzcoa y al Ministerio de Medio Ambiente para que fijasen el justiprecio de las fincas a expropiar. Asimismo, con posterioridad, en un segundo escrito de demanda, solicitaron la ampliación del recurso contencioso-administrativo interpuesto para incluir en su objeto la desestimación del recurso administrativo que habían dirigido contra el desistimiento del procedimiento expropiatorio, acordado por la Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma del País Vasco el 3 de marzo de 2009. El recurso interpuesto fue, sin embargo, desestimado por el Tribunal Superior de Justicia, al entender que el desistimiento del procedimiento se había realizado conforme a Derecho y que, por tanto, las alegaciones vinculadas a la determinación del justiprecio quedaban desprovistas de sentido.

[[QUOTE1: "Fallo, de carácter desestimatorio, invita a reflexionar en torno a las particularidades del procedimiento expropiatorio y las formas de cancelación del mismo."]]

En casación, los recurrentes solicitaron al Tribunal que casara la Sentencia de instancia y que dictara una nueva estimatoria de todas las peticiones realizadas tanto en el recurso contencioso-administrativo como en el segundo escrito de demanda de ampliación de dicho recurso. Los catorce y extensos motivos de casación alegados por los recurrentes pueden reconducirse a un único problema: el tribunal de instancia no ha controlado adecuadamente cómo debe articularse conforme a Derecho la cancelación de una expropiación forzosa mediante la revocación del acto de necesidad de ocupación. Alrededor de esta cuestión principal pivotan las alegaciones concretas, relativas, fundamentalmente, a la normativa aplicable a la cancelación, la competencia y el procedimiento pertinente, la motivación que debe ofrecer la Administración y los límites a los que se ve sometida en estos casos. El fallo, de carácter desestimatorio, se apoya en un minucioso examen de estos extremos e invita a reflexionar en torno a las particularidades del procedimiento expropiatorio y las formas de cancelación del mismo. Aunque todas las cuestiones se estudiarán en seguida en detalle, puede adelantarse sintéticamente el contenido de la Sentencia. El Tribunal confirma la posibilidad de revocar el acto de necesidad de ocupación de acuerdo con la LRJPAC art.105 y 106, debido a su carácter objetivamente desfavorable para el particular (FJ 6); lo que se traduce en un régimen flexible de revocación, tanto en la competencia como en el procedimiento a seguir por la Administración (FFJJ 7 y 9). Mediante esta revocación (entiende el Tribunal que) se produce automáticamente el desistimiento del procedimiento expropiatorio, que pierde su objeto, siempre y cuando se realice de forma motivada -como sucede en el caso (FJ 11)- y tenga lugar antes de que la expropiación se haya consumado -mediante la ocupación material- o de que se haya fijado el justiprecio -momento en el que se entiende que surge un derecho subjetivo a la expropiación a favor del particular- (FJ 10). Estos son los pilares sobre los que se asienta la desestimación y que justifican la imposición de costas a la parte recurrente. A continuación son objeto de análisis con mayor detenimiento.

II. Las formas de cancelación del procedimiento expropiatorio

[[QUOTE2: "Clausura anticipada del procedimiento por la Administración no ha sido objeto de especial atención por el legislador."]]

La clausura anticipada del procedimiento por la Administración no ha sido objeto de especial atención por el legislador. Cuando la L 30/1992 -EDL 1992/17271- regula las formas y causas de finalización del procedimiento administrativo (art. 87 s.), únicamente prevé con carácter general un supuesto en que la Administración debe cancelar el procedimiento: cuando por causas sobrevenidas sea imposible materialmente continuarlo. Parece, por tanto, que se trata de casos en los que a la Administración se le impone la cancelación por las circunstancias. La cancelación del procedimiento puede tener lugar, sin embargo, por otras razones ligadas a la apreciación por parte de la Administración de un inconveniente -de hecho o de Derecho- que impide seguir adelante con el procedimiento (sin necesidad de entender que se produce una imposibilidad material de continuarlo). En esos casos puede hablarse de desistimiento y renuncia al procedimiento, trasladando a la esfera de actuación de la Administración los conceptos que la LRJPAC reserva en sus art.90 y 91 para los interesados. De hecho, el legislador ha adaptado estos conceptos a la actuación administrativa en materia de contratación pública, con el fin de limitar las posibilidades de la Administración de cancelar una licitación. Así, el LCSP -EDL 2011/252769- prevé un régimen razonablemente detallado de estas figuras. En ambos casos, se prevé la posibilidad de indemnizar a los licitadores por los posibles daños ocasionados -de acuerdo con la LCSP art.155.2- y su aplicación se somete a una serie de límites temporales y materiales. Así, tanto el desistimiento como la renuncia deben producirse antes de la adjudicación del contrato (LCSP art.155.2); esto es, antes de que ningún licitador consolide formalmente un derecho subjetivo a la adjudicación del contrato. Sin embargo, las razones subyacentes que justifican el desistimiento y la renuncia difieren entre sí. En el caso del desistimiento, la Administración reconoce la existencia de infracciones no subsanables de las normas de preparación o adjudicación del contrato que impiden continuar con la licitación, pero que no obstaculizan volver a abrir, en su caso, un nuevo procedimiento (LCSP art.155.4). Por el contrario, la renuncia se produce por razones de interés público, que deben justificarse adecuadamente, y que impiden la apertura de una nueva licitación mientras subsistan (LCSP art.155.3). Esta regulación no puede proyectarse de manera directa sobre los supuestos de actividad expropiatoria de la Administración; sin embargo, es de gran utilidad. Permite vislumbrar la piedra angular del control de la cancelación del procedimiento administrativo con carácter general: la existencia o no de un derecho subjetivo del particular a que el procedimiento continúe. No habrá derecho subjetivo cuando el procedimiento se haya tramitado de forma contraria a Derecho, tampoco cuando existan circunstancias de interés general que justifiquen su cancelación, ni cuando el procedimiento esté aún poco avanzado y, por tanto, no se haya consolidado ningún derecho subjetivo a favor de los interesados. Lo que no obsta, por supuesto, para que sea posible el reconocimiento de un derecho a la indemnización a favor del particular por los daños que puedan derivarse de la cancelación del procedimiento.

[[QUOTE1: "En el procedimiento expropiatorio se produce, un desplazamiento del momento de mayor densidad de control sobre la actividad administrativa: de la finalización a la iniciación del procedimiento."]]

Estos criterios se concretan -en el caso de la expropiación forzosa- a través de la jurisprudencia, en una difícil tarea de adaptación a las peculiaridades del procedimiento expropiatorio. A diferencia de los procedimientos administrativos de carácter estándar, el procedimiento expropiatorio no está enderezado a la adopción de un acto administrativo, revisable por la propia Administración o por los órganos judiciales. Simplemente articula una serie de actos y trámites encaminados a asegurar el pago y la ocupación material de los bienes por el beneficiario. El procedimiento expropiatorio no finaliza, por tanto, con un acto formal de expropiación. Sin embargo, sí se inicia con un acto administrativo, el acuerdo de necesidad de ocupación, sobre el que se proyectan los instrumentos ordinarios de control de los actos que ponen fin al procedimiento. Así, la LEF art.22 prevé la impugnación de este acto a través de un particular recurso de alzada que irá seguida, necesariamente, de una posible impugnación en sede judicial. En el procedimiento expropiatorio se produce, así, un desplazamiento del momento de mayor densidad de control sobre la actividad administrativa: de la finalización a la iniciación del procedimiento. A los efectos de la cancelación del procedimiento esta particularidad tiene importantes consecuencias. En primer lugar, habrá que determinar a partir de cuándo existe un derecho subjetivo a favor de los particulares. En el caso de la contratación pública, por ejemplo, se entiende que hay derecho subjetivo desde el momento en que se dicta el acto de adjudicación. Pero en la expropiación forzosa no existe un acto expropiatorio per se. Por otro lado, hay que contar con la posibilidad de que el acto de necesidad de ocupación se revoque por la Administración, dando lugar, de facto, a una cancelación del procedimiento. Si el acto de necesidad de ocupación es impugnable de forma autónoma -porque no es un simple acto de trámite-, también podrá ser objeto de revocación. En esos casos, se produce una situación de especial interés desde el punto de vista jurídico: la revocación de un acto administrativo -no finalizador del procedimiento- tiene como resultado la cancelación del procedimiento. Esta circunstancia repercute de forma trascendental en la determinación del régimen jurídico y en la identificación de los parámetros de control judicial de esta forma indirecta de cancelación del procedimiento.

1. El desistimiento del procedimiento expropiatorio

1.1. Concepto y forma

[[QUOTE1: "En materia de expropiación forzosa no existe una normativa específica al respecto y la jurisprudencia parece utilizar una acepción amplia del concepto de desistimiento, comprendido como cancelación anticipada del procedimiento de forma motivada. Se plantea la duda en torno a su alcance"]]

El desistimiento puede entenderse como una de las formas de cancelación del procedimiento que se produce cuando la Administración no puede continuar con el mismo, por motivos de legalidad o de oportunidad. Como se ha visto anteriormente, el legislador ha diferenciado entre desistimiento y renuncia como formas de cancelación de un procedimiento de licitación de un contrato público, en función de las razones que justifican su aplicación y de los efectos que de ellas se derivan. Sin embargo, en materia de expropiación forzosa no existe una normativa específica al respecto y la jurisprudencia parece utilizar una acepción amplia del concepto de desistimiento, comprendido como cancelación anticipada del procedimiento de forma motivada. Partiendo de este concepto amplio de desistimiento se plantea la duda en torno a su alcance. Si no hay una regulación específica sobre el desistimiento, ¿cuáles son las razones que justifican su reconocimiento y conformidad a Derecho? En este sentido, el desistimiento puede considerarse como una facultad de la Administración, vinculada al ejercicio -en este caso- de la potestad expropiatoria. La Administración goza de un cierto margen de apreciación para decidir cuándo es posible u oportuno continuar con la tramitación de un procedimiento. De hecho, el beneficiario de la expropiación puede solicitar a la Administración expropiante que declare su desistimiento [TS Secc 6ª, 16-3-11, Rec 149/2007 -EDJ 2011/60841-] -aunque el grado de vinculación de la Administración a esa solicitud variará según las circunstancias-. La posibilidad de cancelar el procedimiento expropiatorio puede considerarse, por tanto, como una manifestación más de la vinculación de la Administración al Derecho y de la orientación de su actividad al interés general.

La forma habitual de cancelación del procedimiento consistirá habitualmente en la aprobación de una resolución que declare expresamente el desistimiento. De hecho, la jurisprudencia ha exigido a la Administración dictar un «acto expreso, inequívoco y concluyente del desistimiento» en supuestos de desistimiento en materia urbanística [es el caso del TS Secc 5ª, 26-4-13, Rec 2314/2010 -EDJ 2013/55950-; así como del TSJ Andalucía Secc 1ª, 6-11-09, Rec 732/2007 -EDJ 2009/406996-]. Estas exigencias parecen trasladables a los supuestos de desistimiento expropiatorio, con el fin de garantizar la seguridad jurídica y las posibilidades de defensa de los particulares.

1.2. Motivación, límites y efectos

Junto a la forma, la clave del control del desistimiento del procedimiento se centra en la motivación aportada por la Administración. Deben existir razones que justifiquen adecuadamente que no se continúe con el procedimiento. La jurisprudencia entiende que hay razones justificadas cuando, por ejemplo, se ha producido un cambio total de la normativa que servía de apoyo para la concesión de autorizaciones de instalación de parques eólicos [TSJ Galicia Secc 3ª, 30-10-13, Rec 7205/2010 -EDJ 2013/211931-]; o cuando en un procedimiento de subasta de una parcela municipal se comprueba que la calificación urbanística de esta no es definitiva [TS Secc 7ª, 9-7-01, Rec 7935/1995 -EDJ 2001/30229-]. En el ámbito expropiatorio, el desistimiento debe justificarse adecuadamente, lo que exige analizar las circunstancias en que acontece. Así, por ejemplo, la jurisprudencia ha admitido que se desista del procedimiento cuando desaparece la causa expropiandi [TS Secc 6ª, 16-3-11, Rec 149/2007 -EDJ 2011/60841-]; pero no cuando se aducen alteraciones presupuestarias que no se especifican y la causa expropiandi sigue vigente [TS 27-6-06, Rec 2516/2003 -EDJ 2006/10304-]. En el supuesto de la Sentencia 593/2014 -EDJ 2014/16455- se lleva a cabo este análisis, que concluye de forma positiva. La Administración puede desistir del procedimiento puesto que descubre que puede lograr sus objetivos de mejora del dominio marítimo-terrestre mediante la recuperación posesoria de parte del terreno de dominio público aparentemente ocupado sin título por los recurrentes. En ese caso, entiende el Tribunal que el propio ejercicio de la potestad expropiatoria y el sometimiento a los principios de proporcionalidad y eficacia justifican el desistimiento del procedimiento expropiatorio (FJ 10).

[[QUOTE1: "En el caso de la expropiación forzosa esto significa que no cabe desistir cuando el particular tiene un derecho subjetivo a que se consume la expropiación"]]

En el fondo, las razones que sirven para motivar el desistimiento giran en torno al mismo argumento que los límites que se le imponen al mismo por el legislador -en su caso- y la jurisprudencia. El particular no ha de tener un derecho subjetivo a que el procedimiento continúe. Esto es lo que sucede cuando se produce un cambio de normativa o cuando las circunstancias desaconsejan continuar con el procedimiento; y también cuando la tramitación del procedimiento ha avanzado, de manera que el particular ha consolidado un derecho subjetivo a que continúe -así lo ha señalado la jurisprudencia en el marco de un procedimiento de subasta pública de una parcela municipal, donde se permite el desistimiento al no existir aún un derecho del licitador a la adjudicación del contrato [TS Secc 7ª, 9-7-01, Rec 7935/1995 -EDJ 2001/30229-]-. En el caso de la expropiación forzosa esto significa que no cabe desistir cuando el particular tiene un derecho subjetivo a que se consume la expropiación. Para la jurisprudencia del Tribunal Supremo, con carácter general, en el iter de una expropiación forzosa esto tiene lugar en dos momentos:

a) En primer lugar, cuando se ha fijado el justiprecio. En ese punto se entiende que surge un derecho subjetivo a favor del particular a cobrar el justiprecio y a que se consume la expropiación mediante la ocupación [TS Secc 6ª, 16-3-11, Rec 149/2007 -EDJ 2011/60841-]. Un desistimiento realizado en un momento posterior a este se considera, por tanto, extemporáneo [TS Secc 6ª, 12-2-99, Rec 3700/1993 -EDJ 1999/3636-; y TS 22-10-13, Rec 765/2011 -EDJ 2013/214744-].

b) De forma complementaria, la jurisprudencia interpreta que no cabe desistir cuando ya se ha producido la ocupación, que supone la verdadera consumación de la expropiación [por todas, el TS 6-2-85 -EDJ 1985/775-; TS Secc 6ª, 8-6-99, Rec 2508/1995 -EDJ 1999/19664- y TS 16-3-11, Rec 149/2007 -EDJ 2011/60841-]. En este sentido, la Audiencia Nacional ha matizado que la ocupación ha de ser total [AN Secc 8ª, 29-5-05, Rec 1148/2002 -EDJ 2006/81803-], porque una ocupación parcial sí permitiría desistir en la parte que aún no se haya ocupado [AN Secc 8ª, 14-5-13, Rec 1102/2011 -EDJ 2013/80238-].

c) Por último, hay que tener en cuenta que en algunos casos es posible que el particular tenga ab initio un derecho a la expropiación -por ejemplo, porque la expropiación se deba realizar en el marco de ejecución del planeamiento-. En estos supuestos, la Administración no puede desistir del procedimiento expropiatorio una vez iniciado, a no ser que cambien las circunstancias. Ahora bien, ese cambio de circunstancias no puede impulsarse por la propia Administración para obviar el cumplimiento de sus deberes expropiatorios [así sucede en el caso planteado en el TS 27-6-06, Rec 2516/2003 -EDJ 2006/103044-, referido a la modificación del planeamiento urbanístico para evitar la expropiación]-.

[[QUOTE1: "El respeto por los límites impuestos al desistimiento no impide que el particular pueda sufrir daños en su esfera patrimonial"]]

El respeto por los límites impuestos al desistimiento no impide que el particular pueda sufrir daños en su esfera patrimonial. Es el caso, por ejemplo, de la pérdida de la capacidad de disposición sobre el bien durante el tiempo que se ha prolongado el procedimiento [así, ya tempranamente, el TS 12-5-79]. En esas circunstancias, la jurisprudencia reconoce la posibilidad de que se indemnice al particular por los conceptos dañosos que se puedan vincular, conforme a la teoría de la responsabilidad patrimonial, a la tramitación del procedimiento [en este sentido, el TS 6-2-85 -EDJ 1985/775-, TS 12-5-86 -EDJ 1986/3128-, y TS Secc. 8ª, 29-3-11, Rec 10/2010]. Más dudosa es la posibilidad de que el desistimiento de la Administración expropiante -sin la aquiescencia del beneficiario- pueda derivar también en una posible indemnización al beneficiario por los posibles daños padecidos. Aunque teóricamente sí parece posible.

[[QUOTE1: "El desistimiento no obsta para que se pueda abrir un nuevo procedimiento con el mismo objeto en el futuro"]]

Por último, hay que reiterar que el desistimiento no obsta para que se pueda abrir un nuevo procedimiento con el mismo objeto en el futuro, si concurren las condiciones que lo justifiquen. Así, para la Sentencia 593/2014 -EDJ 2014/16455-, el hecho de que el particular haya obtenido una concesión posterior sobre los terrenos que se pretendían expropiar, no impide que la cancelación previa del procedimiento fuera acertada ni que, por tanto, se pueda abrir un nuevo procedimiento con posterioridad (FJ 10 in fine).

2. La revocación del acto de necesidad de ocupación

2.1. Normativa aplicable

Ya se ha señalado que la forma habitual de proceder a desistir del procedimiento será dictando una resolución que declare esta circunstancia. Sin embargo, en el ámbito expropiatorio, la especial configuración del procedimiento permite realizar un desistimiento de forma indirecta, a través de la revocación del acuerdo de necesidad de ocupación. En este sentido, la Sentencia 593/2014 -EDJ 2014/16455- señala literalmente que «la revocación del acto de necesidad de ocupación implica el desistimiento del procedimiento expropiatorio» (FJ 8) [también de forma similar, el TS Secc 6ª, 16-3-11, Rec 149/2007 -EDJ 2011/60841-: «el desistimiento aparece como acto administrativo revocatorio»]. Esto explica la dificultad planteada en la Sentencia de instancia y en la propia Sentencia del Tribunal Supremo a la hora de determinar la normativa aplicable a la revocación del acuerdo de necesidad de ocupación. El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco señala que el desistimiento realizado por la Delegación del Gobierno se sujeta a las reglas de la LEF -EDL 1954/21- directamente, sin que le sea aplicable el régimen general de revocación de actos administrativos de la LRJPAC -EDL 1992/17271-. Sin embargo -como confirma el Tribunal Supremo- la propia resolución que declara el desistimiento se considera sometida a la regulación de la LRJPAC art.105 y 106. A pesar de que este error argumentativo de la Sentencia de instancia no es trascendente para alcanzar una conclusión conforme a Derecho (FJ 8), lo cierto es que la disyuntiva formulada es de interés. En realidad, en el caso se aplican tanto la LRJPAC como la LEF. La primera para regular -aunque someramente- el régimen aplicable a la revocación del acto de necesidad de ocupación; y la segunda para enmarcar la interpretación del procedimiento aplicable a esa revocación, teniendo en cuenta que supone un desistimiento del procedimiento que no está regulado directamente, ni en la propia LEF ni en la LRJPAC.

2.2. La revocación (en sentido estricto) del acto de necesidad de ocupación

Una vez determinada la aplicabilidad de la LRJPAC -EDL 1992/17271- a la revocación del acto de necesidad de ocupación, hay que tener identificar cuál es su régimen jurídico. La revisión de oficio de la LRJPAC se proyecta sobre los actos administrativos y se estructura en torno a dos criterios complementarios: el carácter favorable o desfavorable del acto que debe ser objeto de revisión; así como el tipo de invalidez en el que incurre -en caso de ser un acto favorable-: nulidad o anulabilidad. La primera pregunta que se plantea, por tanto, es si el acuerdo de necesidad de ocupación puede considerarse un acto administrativo susceptible de revocación. A primera vista, puede parecer una cierta anomalía que se revoque un acto que no pone fin al procedimiento, sino que lo inicia. Sin embargo, la impugnabilidad directa del acuerdo de necesidad de ocupación -prevista en la LEF art. 22, EDL 1954/21- da buena cuenta de las particularidades del procedimiento expropiatorio y de la especial calidad de este acto. Si el acuerdo de necesidad de ocupación es objeto de impugnación autónoma ex lege, no parece que pueda elevarse ninguna objeción en contra de su posible revocación por la Administración.

[[QUOTE1: "Más problemas plantea, la determinación del carácter favorable o desfavorable de acto de necesidad de ocupación a efectos de determinar el régimen jurídico aplicable a su revisión por la Administración"]]

Más problemas plantea, sin embargo, la determinación del carácter favorable o desfavorable de acto de necesidad de ocupación a efectos de determinar el régimen jurídico aplicable a su revisión por la Administración. La jurisprudencia del Tribunal Supremo había afirmado reiteradamente que la revocación del acuerdo de necesidad de ocupación no se somete a las reglas de la revisión de los actos declarativos de derechos [entre otras, TS 6-2-85 -EDJ 1985/775- y TS Secc 6ª, 26-4-05, Rec 5536/2001 –EDJ 2005/157642-]. Sin embargo, en la Sentencia 593/2014 -EDJ 2014/16455-, el Tribunal afina esta afirmación, aclarando definitivamente las razones que sustentan esa afirmación. De acuerdo con la Sentencia (FJ 6), la incidencia positiva o negativa que tenga el acto en la esfera de derechos y bienes de los destinatarios «no puede depender de la apreciación subjetiva del destinatario sino del contenido objetivo del acto mismo». El régimen jurídico aplicable a la revocación -que afecta a la determinación de la competencia, el procedimiento y los límites para llevarla a cabo- no puede estar condicionado por un interés subjetivo del destinatario «que incluso podría ser cambiante y diverso por la concurrencia de voluntades subjetivas contrapuestas cuando el acto afecta a diferentes interesados». En el caso de la expropiación forzosa, la iniciación del procedimiento está encaminada a privar o limitar singularmente a un particular de bienes y derechos de su titularidad. Por ello, el acuerdo de necesidad de ocupación es «un acto objetivamente desfavorable para el expropiado, salvo en los casos excepcionales en los que la Ley reconozca un derecho del interesado a ser expropiado». De acuerdo con la Sentencia 593/2014, no importa, por tanto, que el titular del bien prefiera ser expropiado -porque de este modo obtenga una mayor ventaja que ostentando la titularidad del bien-; lo relevante es que la expropiación incide «de forma coactiva en la capacidad de disposición de su titular y conlleva una minoración de la esfera jurídica de las facultades de uso y disposición». Tampoco cambia nada el hecho de que el procedimiento expropiatorio forme parte de las garantías constitucionales vinculadas a la expropiación conforme a la jurisprudencia constitucional en torno a la CE art.33.3. A los efectos de la LRJPAC -EDL 1992/17271-, el acuerdo de necesidad de ocupación es, objetivamente, un acto desfavorable que se sujeta al régimen de revocación contenido en los art.105 y 106. Por esa razón, tampoco se le aplica ninguna garantía en relación con la imposibilidad de irretroactividad de los actos desfavorables. La revocación se considerará beneficiosa para los intereses del particular.

2.3. Competencia y procedimiento

Ahora bien, el contenido de los art.105 y 106 -EDL 1992/17271- es muy parco. No establecen ninguna disposición en torno a la competencia y el procedimiento para llevar a cabo la revocación. Se plantea la duda, entonces, en torno a las normas aplicables para determinar estos parámetros. En relación con la competencia, la Sentencia 593/2014 -EDJ 2014/16455- señala que la LRJPAC no establece ninguna disposición al respecto y tampoco la LOFAGE -EDL 1997/22953-, que se encarga de distribuir las competencias relativas a la revisión de oficio y la declaración de lesividad, respectivamente, sin incluir ninguna disposición en torno a la revocación de actos desfavorables o de gravamen (FJ 7). En la lógica del legislador, lo relevante es señalar quién puede llegar a revisar un acto favorable para los ciudadanos. La revocación de los actos desfavorables no se incluye expresamente en las listas de atribuciones competenciales. Puede entenderse comprendida, por ende, en las cláusulas residuales de competencias. Así, en el caso resuelto por la Sentencia 593/2014, el Tribunal afirma que la competencia corresponde al Delegado del Gobierno conforme a la LOFAGE art.23.7, porque él mismo dictó el acto que es objeto de revocación; sin que pueda entenderse incluida entre las atribuciones del Ministro en virtud de la LOFAGE art.12.2, ni sometida a delegación a favor del Delegado del Gobierno. Además, tratándose de un supuesto de revocación del acuerdo de necesidad de ocupación que tiene como efecto el desistimiento del procedimiento expropiatorio, se refuerza esta interpretación en torno a la competencia: desiste del procedimiento quien lo inició [esta interpretación se sostiene el TSJ Castilla y León Secc 1ª, 20-5-05, Rec 784/2003 -EDJ 2005/157939-]. De modo que revoca el acto de necesidad de ocupación el mismo órgano que lo dictó.

Con respecto al procedimiento, la Sentencia 593/2014 -EDJ 2014/16455- también señala que no existe un trámite de audiencia previsto legalmente en estos casos. La LRJPAC -EDL 1992/17271- no somete la revocación de actos desfavorables a ningún trámite específico. Esto no significa que no haya posibilidades de control judicial. La existencia de indefensión podría controlarse judicialmente. Pero en el caso planteado, los particulares no logran probar que dicha indefensión haya tenido lugar (FJ 9).

2.4. Límites, motivación y efectos

La revocación se somete, asimismo, a una serie de límites establecidos en la LRJPAC art.105 y 106 -EDL 1992/17271-. Estos límites son: que la revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, que no sea contraria al principio de igualdad, al interés público, al ordenamiento jurídico, a la equidad y a la buena fe. La Sentencia 593/2014 -EDJ 2014/16455- comprueba que estos límites no se rebasen en ningún caso por la Administración. Pero, en realidad, al tratarse de un supuesto de desistimiento a través de la revocación del acto de necesidad de ocupación, el Tribunal controla, no tanto los límites generales de la revocación, sino los específicos del desistimiento en el ámbito expropiatorio (FJ 10). Esto es coherente con la lógica que subyace a esta forma de cancelación del procedimiento: lo relevante no es tanto la revocación en sí, sino los efectos finalizadores del procedimiento que produce. Se trata de un desistimiento articulado a través de una revocación.

[[QUOTE1: "La desaparición de la causa de interés público o interés social que sirvieron de base a la expropiación son una causa evidente de revocación del procedimiento expropiatorio, pero el Tribunal considera posible que se den circunstancias que justifiquen la revocación, aun cuando la causa expropiandi siga teóricamente vigente "]]

En este mismo orden de ideas, la revocación se somete a un intenso deber de motivación, como sucede en el caso del desistimiento. De manera que las razones aducidas para justificar una y otro se solapan entre sí. La Sentencia 593/2014 -EDJ 2014/16455- pone especial cuidado en analizar los motivos que justifican la revocación del acto de necesidad de ocupación y, como se ha señalado anteriormente, se comprueba que, en efecto, la Administración había encontrado un modo menos gravoso para lograr los objetivos de la expropiación -la recuperación posesoria de parte del terreno del dominio público ocupado sin título-. El hecho de que la causa expropiandi subsista se considera irrelevante. Por supuesto, la desaparición de la causa de interés público o interés social que sirvieron de base a la expropiación son una causa evidente de revocación del procedimiento expropiatorio, pero el Tribunal considera posible que se den circunstancias que justifiquen la revocación, aun cuando la causa expropiandi siga teóricamente vigente (FJ 10). Lo que es lógico con los efectos del desistimiento que produce la revocación y que no impiden que, en su caso, si se dan las circunstancias -lo que incluye la existencia de una causa expropiandi- se pueda abrir un nuevo procedimiento expropiatorio. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de indemnizar al particular por los posibles daños que se le hayan ocasionado a través del acto revocado (FJ 10), debido a su efecto de cancelación del procedimiento.

Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 1, el 1 de noviembre de 2014.