ADMINISTRATIVO

Consideración catastral de suelo urbano a efectos del IBI. Estudio de la STS, Sala 3ª, de 30 de mayo de 2014

Tribuna

I. Contexto

Si existe algún supuesto en el que el derecho de propiedad deja de ser un derecho pleno y absoluto, ese es en el derecho de propiedad inmobiliaria. Frente a la concepción liberal que partía de la consideración política de la propiedad como principio fundamental, junto con la libertad de pacto, para la construcción de sociedades civiles libres; el acogimiento por los sistemas jurídicos europeos de la tesis de la función social de la propiedad, auspiciada por León Dugüit en 1911, puso freno a una facultad/derecho que no solo debía ofrecer en su ejercicio beneficios a su titular sino también a la “comunidad nacional” a la que aquel pertenecía; diría el jurista francés, especializado en Derecho público:

«Todo individuo tiene la obligación de cumplir en sociedad, cierta función en relación directa al puesto que ocupa en ella. Por consiguiente el poseedor de la riqueza puede, por el hecho de tenerla, cumplir con determinadas funciones que él solo puede desempeñar. El solo puede aumentar la riqueza general, asegurar el cumplimiento de las necesidades generales, al hacer valer el capital que posee» (Las transformaciones del derecho público; 1915; Ed. Comares 2003; página 55).

Esta nueva consideración de la propiedad como derecho-función y no como derecho-acción, posibilitó la intervención del poder público en la configuración de los límites de un derecho que era considerado subjetivamente natural (J. Locke) y pilar en la construcción del Estado Liberal de Derecho.

Nuestro ordenamiento jurídico siguió las pautas marcadas por la tesis de L. Duguit, y abandonó, así, la concepción liberal que dio vida, particularmente, a lo definido como propiedad en el art. 348 del Código Civil -CC-. Fue, en primer lugar, la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 -LEF-, la que previno la posibilidad de expropiar por incumplimiento de la función social, y con posterioridad, sería la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 1956 la que haría suyo aquel principio como paradigma inspirador de su articulado.

De lo expuesto, y sin ánimo de extendernos más sobre estas consideraciones, pero teniendo en cuenta lo consagrado en el art. 33 de la Constitución Española -CE-, y de acuerdo con lo interpretado por el TC en la célebre Sentencia 61/1997, se ha de asentar que el derecho de propiedad inmobiliaria se estructura como un haz de facultades cuya adquisición progresiva por su titular se va alcanzando según se van cumpliendo una serie de deberes ligados al proceso de urbanización y edificación.

El propietario urbanístico vendría obligado a cumplir, para que pudiera ver materializado su derecho (capitalización), con una serie de cargas, deberes y obligaciones que se modularían en función, entre otros factores, de la situación básica en la que pudiera encontrarse los terrenos en los que se asentara su propiedad (arts. 9 y ss del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo -TRLS08-;).

De las situaciones urbanísticas básicas posibles en las que podría hallarse el suelo, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, las redujo a dos, a saber: suelo rústico y suelo urbanizado. Estas situaciones permanecieron sin cambio con el TRLS08, hasta la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, que ha modificado su contenido.

De acuerdo con el art. 12.3 TRLS08, nos encontraríamos con suelo urbanizado cuando:

«…estando legalmente integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, cumpla alguna de las siguientes condiciones:

a) Haber sido urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de ordenación…».

Es decir, sería suelo urbanizado el que hubiera llegado a esta situación urbanística como consecuencia de haberse dado ejecución o cumplimiento a lo dispuesto en un instrumento de ordenación de carácter general, bien porque preveía una ordenación urbanística pormenorizada del suelo o bien porque aquélla se hubiera llevado a cabo mediante un instrumento de ordenación de desarrollo.

En ambos casos, una vez que los terrenos hubieran sido objeto de transformación urbanística, el propietario vendría facultado para ejercer los derechos básicos recogidos en los apartados 1º y 5º del art. 8 TRLS08, sin perjuicio de los reconocidos en la legislación autonómica aplicable.

No cabe duda de que, aunque no lo menciona expresamente el art. 9 TRLS08, una de las obligaciones del propietario inmobiliario sería hacer frente a las cargas tributarias que pendieran sobre su propiedad. Entre esas cargas fiscales que deberá hacer frente por estar afectas al proceso de urbanización y edificación, se halla un tributo básico y obligatorio; éste es el Impuesto sobre Bienes Inmuebles -IBI-.

Normalmente, no existen problemas para cumplir con dicho impuesto cuando la propiedad recae sobre suelo que es claramente rustico o sobre solares que se encuentran materialmente urbanizados; sin embargo, los problemas surgen cuando el IBI incide sobre un suelo urbanizable, clasificación de suelo no urbano que se proyecta a futuro por estar sujeto a una posible transformación urbanística pero que podría no llegar a producirse. ¿Cómo debería, entonces, abordarse el IBI en este caso? ¿Se pagaría el impuesto como si los terrenos fuesen urbanos (urbanizados) o como rústicos hasta su transformación definitiva?

Pues bien, la respuesta a esta pregunta que provoca multiplicidad de controversia no sólo en los Ayuntamientos sino también en los Tribunales de Justicia, ha sido recientemente resuelta por la Sentencia de 30 de mayo de 2014 (EDJ 2014/85803) dictada por la Sección 2ª de la Sala 3ª del TS, a propósito de un recurso de casación en interés de ley presentado por la Abogacía del Estado contra la Sentencia del TSJ Extremadura de 26 de marzo de 2013 (EDJ 2013/67585), cuyo análisis abordamos en el apartado siguiente.

II. Análisis Jurídico

La mayoría de los ligios que tienen por eje central el IBI se focalizan en la problemática técnica de ser un impuesto local cuya gestión es compartida con el Estado. Una parte importante de esa gestión es desarrollada por la Dirección General del Catastro adscrita a la Secretaría de Estado para Hacienda y Presupuesto. A este equilibrio organizativo, no siempre en homeostasis administrativa, se une el hecho de que el impuesto se define como un impuesto obligatorio, directo de carácter real que grava el valor de los bienes inmuebles en los términos establecidos en esta ley (art. 60.1 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en adelante RDLeg 2/2004,; por lo que para su adecuado cumplimiento se tendría que aplicar, unificadamente, la legislación catastral y urbanística.

Teniendo en cuenta esta dualidad ontológica-jurídica (urbanismo-catastro), la causa que provocó el conflicto judicial y que dio lugar a la sentencia objeto de análisis, vino dado por una re-clasificación de terrenos rústicos, para así atribuirles el estatus jurídicos de urbanizables. El efecto principal de dicha operación fue el incremento del pago de la cuota tributaria del IBI por parte de los propietarios (como consecuencia del incremento del valor catastral de los terrenos) pero sin el contrabeneficio de poder ver materializadas sus expectativas legítimas mediante el desarrollo urbanístico del sector por carecer de un instrumento urbanístico de desarrollo, como pudiera ser un Plan Parcial.

Tras un periplo administrativo, los propietarios vieron colmados sus intereses mediante Sentencia de 26 de marzo de 2013 dictada por el TSJ Extremadura (EDJ 2013/67585) que, ante la problemática citada más arriba -ésta es, qué consideración se ha de tener a efectos del IBI, un suelo urbanizable que no está desarrollado por no estar aprobado un Plan Parcial-, se concluye que:

«…sólo pueden considerarse bienes "urbanos", a efectos catastrales, los inmuebles considerados por el Plan General como urbanizables cuando el desarrollo de su actividad de ejecución no dependa de la previa aprobación del instrumento urbanístico que tiene por finalidad su ordenación detallada».

Y es, que como hemos indicado con anterioridad, al final la duda se centraba en cómo encajar la normativa catastral con la normativa urbanística, o más concretamente, con la realidad urbanística existente. En este sentido, el problema derivaba de la concreta interpretación que debía darse al art. 7.2 del Texto Refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario -TRLCI-, aprobado por RDLeg 1/2004 según el cual, suelo de naturaleza urbana, entre otros, lo posee los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial o urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo.

La Sentencia del TS, tras desestimar -con carácter previo al estudio del fondo del asunto- cuestiones procesales esgrimidas de contrario, hace un prontuario histórico de la normativa del IBI en su relación con la legislación catastral.

Seguidamente, en el segundo punto del FJ 3º, se establece la relación entre los valores contenidos en la legislación urbanística y los catastrales. En el mismo, se especifica que la definición contenida en el art. 7.2 TRLCI tiene como base la noción de suelo urbano contemplada en el art. 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril sobre régimen del suelo y valoraciones, según el cual:

«Tendrán tal condición de suelo urbano, a los efectos de dicha ley:

a) El suelo ya transformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidados por la edificación en la forma y con las características establecidas por la legislación urbanística;

b) Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo».

La Sentencia, luego de llevar a cabo un profundo análisis de los conceptos que engloban las situaciones básicas del suelo, reguladas finalmente en el TRLS08, modificada por la Ley 8/2013, así como los cambio operados en el art. 7.2 TRLCI por la Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de medidas para la prevención del fraude fiscal, aludiendo, incluso, a las aportaciones que realizaron los Grupos Parlamentarios a la hora de su tramitación legislativa, precisa el objeto de debate procesal en determinar qué ha de entenderse por terrenos “susceptibles de ser urbanizados”, concepto omnicomprensivo que engloba todos los casos descritos en la letra b) del art. 7.2 TRLCI, según lo considerado por el Alto Tribunal.

Pues bien, el TS encauza la solución del caso allanando el terreno jurídico mediante la clarificación de determinadas cuestiones. Así, afirma que el legislador estatal no precisó lo que debía entenderse por suelo urbanizable ni por suelo sectorizado; que igualmente, tras la sentencia del TC 61/1997 (EDJ 1997/860), que declaró la inconstitucionalidad de gran parte de los preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, debían ser las leyes autonómicas las llamadas a designar cuales serían los terrenos urbanizables mediante denominaciones diversas.

Por otra parte, determina el Alto Tribunal que el legislador estatal, en el art. 7.2.b) TRLCI controvertido ha utilizado una amplia fórmula para recoger todos los supuestos posibles que con independencia de la concreta terminología urbanística pueda englobar a esta clase de inmuebles.

Igualmente, el TS rechaza de plano la pretensión del Abogacía del Estado, según la cual todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de suelo urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado, y que, además, el art. 7 sólo excluye de tal consideración al urbanizable no sectorizado sin instrumento urbanístico aprobado que establezca las determinaciones para su desarrollo.

Afirma que, antes al contrario, hay que entender que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico.

Manifiesta el Tribunal casacional que si no se aceptara esta interpretación, perdería sentido el último inciso del precepto, cuando dice que "los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo", porque este momento no puede ser el momento de sectorización o delimitación del terreno urbanizable, si éste se disocia del momento de aprobación del instrumento urbanístico de desarrollo.

Por ello, aclara el Alto Tribunal que no puede desconocerse que el régimen jurídico del derecho de propiedad configurado por la norma urbanística incide sobre la regulación tributaria y, en concreto, en la formación del Catastro y en cómo se determina el valor catastral de cada una de las parcelas que se incluyen en ese registro. Si se desconectaran completamente ambas normativas nos podríamos encontrar con valores muy diferentes, consecuencia de métodos de valoración distintos, de suerte que un mismo bien inmueble tuviera un valor sustancialmente distinto según el sector normativo de que se tratara, fiscal o urbanístico, no siendo fácil justificar que a efectos fiscales se otorgara al inmueble un valor muy superior al que deriva del TRLS08, obligando al contribuyente a soportar en diversos tributos una carga fiscal superior, mientras que resulta comparativamente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial.

En consecuencia, teniendo en cuenta que las Comunidades Autónomas pueden precisar la noción de suelo urbanizable en sus respectivos ámbitos territoriales, y que los Ayuntamientos son competentes para acometer aquellas recalificaciones que estimen necesarias, la homogeneidad en la hermenéutica de los designios del art. 7 TRLCI exige acudir, en caso de duda, a los criterios dimanantes del TRLS08, evitando las incoherencias generadas por la concurrencia de dos regulaciones tan distintas sobre una misma realidad fáctica.

III. Conclusión

Nos encontramos ante una sentencia de hondo calado en lo urbanístico, en lo catastral y en lo económico, pues afecta de manera decisiva en los recursos de las Haciendas Locales. En este sentido, y trayendo a colación el escrito del Abogado del Estado, el criterio mantenido por el TSJ Extremadura afectaría a más de 900.000 inmuebles de todo el territorio nacional, sin perjuicio de poner en cuestión la correcta aplicación de la totalidad de las ponencias de valores totales y parciales que hubieran sido aprobadas.

En la práctica, lo que ha provocado la sentencia objeto de estudio es un auténtico tsunami pues, por una parte, exige revisar, sobre las ya pagadas y a la baja, la cuotas tributarias a efectos del IBI y, por otra, la posibilidad de tener que devolver la parte ingresada indebidamente por los propietarios, cuyas ponencias no se ajusten a las valoraciones definidas en la sentencia, como consecuencia del enriquecimiento injusto en favor de la Administración.

Entre las distintas vías de actuación podría utilizarse o bien la oportuna reclamación de ingresos indebidos o bien una obligada revisión de oficio, que no tendría por qué esperar instancia de parte alguna.

Por último, nada obsta, en fin, a que se pudiera pedir la extensión de los efectos de la sentencia analizada por haber recaído en materia tributaria, siempre, eso sí, que se reunieran los requisitos del art. 110.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -LJCA-.

 

La legalidad si no descansa en la realidad no es más que el vacío de la formalidad” (León Dugüit)

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Derecho Local", el 1 de febrero de 2015.